住房制度

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　　住房制度是指包括有關住房的建設、分配、交接、管理等方面的法律、法規及政策等調整有關善方的關係並約束其行力的規範,是社會為居民提供滿足其基本生活所需住房的制度安排,關係到一國的國計民生和社會發展。

　　住房制度的主要內容包括：城鎮住房建設投資方式、住房供應方式、住房分配方式、住房住房社會保障方式、住房管理方式等。新中國成立以後，我國的住房制度經歷了從公有化、福利化住房向私有化、商品化的轉變^[2]。

　　住房制度受到一個國家的經濟體制、經濟發展水平、歷史、文化傳統、習慣和民族特點的影響。

　　綜合起來看，世界主要國家的住房制度，大體上可分為兩大類型。

　　1.計劃型、福利性、實物分配、行政性管理的住房體制

　　原先的計劃經濟體制國家例如原蘇聯、東歐等國就實行這種住房體制。其理論基礎是住房的福利性，否定住房的商品性。其基本特點是：採取國家（政府）和單位統包住房建設投資，對職工實行實物福利分房，低租金使用，實施行政性住房管理。中國原有的住房制度，基本上照抄照搬了這種模式。隨著蘇聯的解體、東歐的演變，這種住房制度已失去了基礎，逐步退出歷史舞臺。中國在確定了社會主義市場經濟體制以後，進行的住房制度改革，就是要揚棄這種計劃經濟模式的住房體制，建立適應社會主義市場經濟要求的市場型住房新體制。

　　2.市場型、商品性、工資化分配、社會化管理的住房體制

　　在實行市場經濟體制的國家，住房完全商品化，其基本特點是：主要通過市場機制調節住房的生產、分配、交換、消費，決定住房資源的配置、分配和使用。住房投資建設由開發商自主進行。住房消費包含在職工工資之中。住房分配通過市場交換進行，職工以其收入自由選擇購買或租房入住。私人住宅一般占60%左右。住房管理與政府和單位分離，由物業公司進行社會化、專業化管理。政府的作用主要體現在調控市場和對低收入者提供基本的住房社會保障方面。

　　依據住房社會保障的範圍和保障方式的不同，又可以把市場經濟國家的住房制度細分為兩個子類：

　　(1)瑞典等福利主義國家的市場社會保障型住房制度

　　市場社會保障型住房制度的主要特點是：以市場配置住房資源為主體，實施比較廣泛的住房社會保障政策。瑞典是福利國家的先驅，在住房制度方面仍以市場配置資源為基礎，私人購買和自建的住房占42%，公有住房、合作社住房和房產商出租的住房占58%。政府為住房建設籌集資金，提供貸款，並通過優惠利率和補貼使資金費用和房屋成本保持在合理水平。同時，提供長期住房信貸、建立抵押貸款機構支持居民買房。瑞典政府實施住房補貼政策，主要資助形式是利息補貼和住房津貼，此外還對房產業主提供稅收優惠和補貼。採取上述措施占家庭總數50%的中低收入者獲得了住房補貼總額的85%的補貼份額。這種泛福利的模式，好處是保障了中低收入者的基本住房需求，缺陷是住房資源的配置效益低，政府的財政負擔重，難以為繼。

　　(2)美國等國家的市場救濟型住房制度

　　市場救濟型住房制度的主要特點是：住房問題被當做私人的事情，政府只對貧困線以下的低收入者提供救濟性的住房補貼，住房社會保障面相對較窄。美國的住房政策是多極化的住房目標，包括效率目標、經濟增長目標和社會公平目標；多樣化的政策手段，包括金融手段、稅收和財政補貼手段，組成一個比較完整的體系。在美國，大多數人到市場購房，住宅產權屬於私人的占65.5%。住宅的投資、買賣和消費由市場調節，住房消費支出已占居民家庭收入的40%左右。政府對住宅問題的干預，除了設立中介機構、為住宅投資提供穩定的資金來源和通過減稅刺激投資外，主要是對低收入者提供住房補貼。對有能力購房的人，政府不直接提供財政援助，僅限於貸款購房者可以得到貸款利息沖減納稅基數的優惠。享受住房補貼的只是生活在貧困線以下的低收入者。目前住房補貼的形式為住宅券，領到此憑證的人，可以在符合政府規定的住房標準前提下，自由選擇居住地，只需交不超過自己收入30%的房租，超過部分由政府負責支付。可見，美國的住房社會保障範圍相對較小。這種住房制度的好處是，有利於調動居民自主地解決住房問題的積極性，而政府的財政負擔又不致太重。

　　中國在20世紀90年代初確立建立社會主義市場經濟體制以後，基本上按市場經濟的要求深化住房制度改革，同時也從本國的實際情況出發，逐步建立起有中國特色的社會主義住房制度。

　　住房制度是涉及全體人民生活的一項重要經濟制度，1979年啟動的住房制度改革極大減輕了國家在住房建設上的財政負擔，同時擴大了內需，促進了國民經濟的發展。居民的住房生活水平得到了顯著的提高。回顧30年的住房制度改革，我們可以看到在住房制度上發生的一系列變化。

　　(一)住房建設模式由計划走向市場

　　新中國成立以後，政府通過社會主義改造，將原有的私人住房收歸國家共有。然後將政府掌握的住房以實物的形式分配給職工及其家屬。在住房制度上實行 “六統一”制度，也即“統一分配、統一規劃、統一投資、統一設計、統一施工、統一管理”。在原有舊房之外的新房建設只能由政府統一進行，政府之外的市場力量被嚴格排除在住房建設模式之外。

　　住房建設由國家依據計劃統一實施，有利於剋服市場的無序行為，但與此同時，也為國家的財政帶來極大負擔。隨著社會現實生活中對住房需求的快速增加，政府無力承擔巨大的住房建設財政開支。在此情況之下，政府決意推動住房制度改革，其中一個主要的目標就是在住房建設領域由國家投資轉變為“國家、單位、個人”三方投資，進而轉變為市場投資為主、政府投資為輔。經過30年的住房制度改革，住房建設模式已經達至改革的預期目標，由政府壟斷的計划行為，走向了由房地產企業主導的市場行為。

　　(二)住房分配方式由身份走向契約

　　英國著名法學家梅因在 《古代法》中說“進步社會的運動，到此處為止，是一個從身份到契約的運動。”我國住 房制度改革在住房的分配方式上成功地實現了由身份到契約的轉變，住房由福利產品轉變為市場商品。

　　福利分房是建國之後相當長的一段時期內，我國城鎮住房的唯一分配方式。實物福利分房制度被視為社會主義的一種應然表現，它和醫療、教育等社會保障制度一起，構成了社會主義制度優於資本主義制度的一個重要內容。但是，實物福利分房以身份作為分配房屋的基礎，導致城市中不具有“身份”的個體無法分配住房。同時，在住房分配的過程中，主要依據“身份主體”的工齡、職務、職稱、學歷等相關因素，在實踐的過程中不可避免地導致了分配腐敗、分配不公。

　　而到上世紀90年代，住房分配製度就已開始轉以貨幣為主要考量因素。貨幣而不是工齡、 職稱、職務等身份要素，成為了能否擁有住房、擁有何種檔次住房的決定性因素。雖然身份因素目前仍然在我國的住房分配製度中存在一定範圍的影響，但是從總體上來說，目前我國的住房分配製度，已經實現了由身份向契約的轉變。

　　(三)政府職能由管理轉向服務

　　改革的目標是權力，其實質就是權力的重新分配，住房制度改革也不例外。住房制度改革的核心就是住房建設、住房分配權力的歸屬問題。縱觀30年的住房制度改革，我們發現，住房制度改革的過程，就是國家權力逐漸從住房建設、 住房分配等領域退出的過程。市場和社會逐步取代國家，成為住房建設、住房分配的決定主體。在這個過程中，政府也在不斷調整著自己的角色，從管理型政府轉向服務型政府。

　　政府在住房制度改革中的這種轉變主要體現為兩個方面。一方面， 政府不再直接干預住房建設、住房分配，而是交由市場和社會進行住房資源的分配。當出現市場失靈、社會失範的情形，政府也只是通過金融政策、土地政策等調控杠桿進行間接調控。另一方面， 政府通過法律法規等，為住房市場主體提供各種有利條件，促進住房市場的不斷發展。