養老服務社會化

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　　養老服務社會化是以構建居家養老為基礎,社區養老為依托， 機構養老為補充的運轉協調、服務高效的新型老年社會福利服務體系和養老服務模式。該模型的建立， 具有服務主體多元化、服務方式多樣化、 服務對象公眾化、服務隊伍專業化等特點， 是適應人口老齡化發展形勢，探索眾多老人養老服務需求的嶄新視角。

　　(一)從我國人口老齡化趨勢看，養老服務必須走社會化道路

　　新中國建立至今的半個世紀的時間里，中國人口由建國初期的4.5億增至當前13億，接近建國時人口的三倍，中國人口的平均壽命由建國時的40多歲增至現今70多歲，人口再生產的類型已從“高出生率、高死亡率、高增長率”轉變為“低出生率、低死亡率、低增長率”，且在龐大的人口基數下，中國老齡人口所占比例已接近11%。今後一個時期，老齡人口還將以每年3.2的速度增長，這還未把科技進步的因素考慮進去，如果人類掌握了遺傳技術，將人的衰老基因向後撥一撥，老年人的數量就可想而知，僅目前我國80歲以上的老人就有1500多萬人。但我國目前還處在社會主義社會的初級階段，經濟基礎相對薄弱，生產力水平不很發達，這意味著我國是在經濟尚不發達的情況下進入老齡社會，“未富先老”使得社會在洶涌而至的“老年潮”面前有些應對不及，就拿福建省來說，60歲以上的老年人已達到407萬，約占全省總人口的11.6%，到2050年，老年人口將超過1390萬，占那時總人口28.1%，由於老年人口規模大，高齡老年人口逐年增加，老年人養老成為亟待解決的社會問題。加快推進養老服務社會化，是應對人口老齡化、緩解社會福利供需矛盾的有效手段，也是加快建立健全老年服務體系的迫切需要。因此，要滿足老年人口對養老服務需求，光靠國家投入舉辦養老服務機構是遠遠不夠的，必須走社會化的道路。

　　(二)從社會轉型、家庭養老功能弱化看，養老服務必須走社會化道路。

　　隨著經濟發展和社會的變革，家庭養老功能正在逐漸弱化。家庭養老功能弱化主要原因：一是子女數的減少；二是代際居住方式的變化，即從過去的共居轉向分居；三是勞動力社會參與率的提高和社會競爭因素的介入使得不少作子女的陷入了某種角色衝突，即“事業人士”和“孝順子女”角色的衝突。因此，傳統的家庭養老、家庭照顧和家庭模式，都在不同程度上發生著深刻的變化。從上世紀七十年代末開始，有4億領了獨生子女證的兒童，待他們結婚之後，形成了“421”(四個老人，一對夫婦和一個孩子)格局，就算他們都與其中一方的父母生活在一起，還有一半家庭的老人必須面對空巢，何況隨著人們生存競爭的加劇，跨地域職業流動的加速，生活方式的改變，獨生子女政策的推行，在老人身邊的子女能有一半的一半就算不錯了。據有關資料透露，全國有25.8%的老年人因數女長大遠走高飛而靜守空巢農村老人與兒女分居的比例已占45.3%。另外，當前單身的、不要孩子的夫婦增多，20、30年後，中國大地上，將有一大批喪偶和獨身老人進入獨居老年人行列，成為特殊的老年人群體，他們既無家庭，更無兒孫輩的照顧，由此而增加了獨居老年群體的特殊福利服務。他們日常生活的照料在相當大程度上要依賴於社會。迫切要求發展各項養老服務功能，滿足他們的需求。為此，大力推進社會養老已是大勢所趨、勢在必行，將社會養老作為家庭養老的有力支撐，有利於形成代際和諧的家庭和社會關係。

　　(三)從老年福利服務的現狀看，養老服務必須走社會化

　　從福建省老年福利服務的現狀看，還存在不少問題，主要表現有：一是數量少、規模小。目前，國辦社會福利機構842個，其中城市綜合性老年福利機構69家，鄉鎮敬老院773家，床位18500張。民辦養老機構80家，其中已建成營業的有63家，床位4276張，全省平均每千名老年人擁有養老床位4.54張，現有的老年床位數與“十五”規劃提出床位數達到每千名老人10張以上相差甚遠。目前，國辦養老機構僅僅能夠滿足“三無”、“五保”對象供養和少量自費代養。民辦養老服務機構普遍存在規模偏小、設施簡陋、護理條件差，與國家規定對養老機構的要求和老年人的需求還有很大差距；二是資金缺乏。由於政府對國辦社會福利機構投入較少，服務功能不配套，不能發揮國辦社會福利機構在社會福利事業發展中的示範、輻射作用；民辦養老服務機構前期投入較大，又得不到政府的補貼和銀行的貸款支持，導致民辦養老服務機構發展遲緩，數量少，積極性不高；三是服務人員整體素質偏低。國辦的養老機構由於管理體制問題，工作人員出現年齡偏大、文化水平偏低、護理人員素質較差等現象，據統計，全省現有養老護理員819名中，高、初中文化占84.2%，大專學歷1.7%。高級工56名、中級工106名、初級工220名。民辦養老機構服務人員的來源主要是從下崗女工和農民工。上述服務人員缺乏醫療、康復、服務的專業技術人才，總體上還沒有跳出傳統的服務範圍、服務方式和服務手段。使老年人的服務需求得不到滿足。

　　(四)從國辦社會福利機構改革看，養老服務必須走社會化

　　國辦社會福利機構改革，主要受以下三個因素影響：一是受“外部社會化”衝擊。外部社會化是指福利改革主要發生在公有福利機構之外的社會領域，這集中反映為資金來源、服務設施建設多元化、服務對象公眾化、服務隊伍專業化，這種改革模式的基本目的是打破國家壟斷社會福利事業的狀況，從多元化角度增加福利事業發展動力和活力，形成社會各界共同興辦社會福利事業的局面。二是政治體制改革和政府職能轉變，使國家福利模式逐漸轉化為“小政府、大社會的模式”。面對人們對社會福利服務需求擴大，政府不再採用由國家包乾的方式，而是希望通過“社會福利社會化”的方式進行，改變政府既是所有者與投資者，又是管理者與經營者角色。三是政府要確立平等的市場主體地位，實現公平競爭。目前國辦福利機構的服務對象已經很大程度上社會化了，但在資金模式上仍然維持原來的國家福利體制，以養老機構為例，國辦的養老機構仍然享受政府財政的支持，而社會辦的養老機構難以獲得政府財力的支持。在市場競爭中雙方不是在一個起跑線上，從而制約了民辦福利機構的發展。因此，國辦社會福利機構步入市場是社會發展的必然趨勢，也是社會化發展的必然要求。民政部門在上個世紀80年代提出了“社會福利社會化”的工作思路，經過二十多年的探索與實踐，國辦福利機構從改革內部的管理制度、用工制度和分配製度入手，初步實現了由封閉型向開放型、單純供養型向供養康復型、福利型向福利型經營型轉變。應該說這些都為進一步深化體制機制的改革奠定了基礎。但是，這隻是局部的，隨著經濟、社會的發展和人口老齡化趨勢的加劇，人民群眾不斷增長的福利服務需求與福利服務供給嚴重不足的矛盾日益突出，還必須深化改革，探索公有制的多種實現形式，在管理體制和運行機制方式上逐步實現“公辦民營”。

　　(一)有一套較完善法律法規與政策做保障

　　其一，在1995年出台了《中華人民共和國老年人權益保障法》提出了“國家鼓勵、扶持社會組織或者個人興辦老年福利院、敬老院、老年公寓、老年醫療康復中心和老年文化體育活動場所等設施”，還明確提出：“地方各級人民政府應當根據當地經濟發展水平，逐步增加對老年福利事業的投入，興辦老年福利設施”。

　　其二，在2000年經國務院批准，國務院辦公廳轉發了民政部等11個部委《關於加快實現社會福利社會化的意見》(以下簡稱“意見”)。這個《意見》以求實創新的精神，提出了推進社會福利社會化的指導思想、目標和總體要求，標志著我國社會福利事業的發展進入了一個新階段，在我國福利事業發展史具有劃時代的意義，《意見》提出了“發展其他多種所有制形式的社會福利機構”的目標和構想，制定了社會力量舉辦社會福利機構的優惠政策，如用地、用水用電、醫療保障等。並頒佈了《社會福利機構管理暫行辦法》、《關於開展區域社會福利機構設置規劃工作的指導意見》，還與建設部聯合下發了《老年人建築設計規範》。同年10月，財政部、國家稅務總局也下發了《關於對老年服務機構社會團體以及個人等社會力量投資興辦的福利性、非

　　其三、近年來，為了應對人口老齡化的挑戰，探索社會福利社會化新路子，從社會化養老服務為突破口，民政部於去年下發了《關於開展養老服務社會化示範活動的通知》，在全國確定了46個區(市)、福利機構作為全國首批養老服務社會化示範試點單位。如果這項工作取得進展，由此會帶動整個社會福利事業的大發展。近期，民政部又下發了《關於支持社會力量興辦社會福利機構的意見》，廣泛動員社會力量多渠道、多層次參與福利事業，開展形式多樣的系列服務，進一步明確和重申了支持社會力量興辦社會福利機構的優惠政策和鼓勵措施。可以看出，社會福利社會化的工作重點是加快推進老年人社會福利事業的發展進程。這些政策的出台，可以說是推動養老服務社會化的“尚方寶劍”。

　　(二)有國內養老服務社會化實踐的成功經驗和做法

　　上世紀90年代以來，在各種政策鼓勵下，社會中的個人和各類組織利用各種社會力量舉辦老年福利事業，較好地滿足了老年人及其家屬的需求。很多省(區、市)都在積極探索發動和依靠社會力量發展社會福利事業的新途徑，併在實踐中積累了一定的經驗。如溫州市充分利用民間資金充裕、海外華僑眾多、多數村級集體經濟雄厚等有利條件，發動社會力量，通過集體出資、個人集資或企業贈資、社會捐資、銷售福利彩票籌集等多種渠道，創辦多種所有制形式的福利機構，從而較好地解決了社會福利事業發展對資金的需求問題。廣東省積極培育和發展中介組織，由原來民政部門一家直接管理向通過中介組織間接管理、行業管理、股份制管理形式轉變，把國有社會福利機構實行合資、合作、一院兩制、理事會和董事會或公辦民營等新的管理體制和管理形式。上海市政府出台了《關於全面落實2005年市政府養老服務實事項目，進一步推進本市養老服務工作的意見》，推出了包括加強養老服務設施建設與管理、養老財政補貼、支持養老服務、鼓勵到養老機構就業以及醫療政策等五個方面的18條優惠政策和措施，鼓勵、扶持非公有資本進入養老服務領域。遼寧省在推進養老事業向養老產業轉換的社會化進程中，堅持事業養老和產業養老“兩個輪子一起轉”實現社會效益和經濟效益同步發展。浙江省寧波市實行居家養老，政府埋單政策，對高齡、獨居的困難老人，都可以享受上門服務，每天接受服務1小時，每人每年需2000元服務費用由財政負擔，企業、個人也可認購。湖北省出台了《社會福利機構民辦公助辦法》、《社會福利機構公辦民營指導意見》。這些改革與嘗試為推行老年福利服務社會化提供了可資借鑒的經驗。

　　(一)進一步加快國辦養老服務機構改革步伐，促進養老福利機構社會化

　　對國辦養老福利機構改革：一要實現經營方式多樣化，也就是將經營權以承包、租賃、出讓、委托經營、參股等方式轉交給企業、社會組織或個人以及外資等市場主體，由市場主體自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束，探索走“公辦民營”發展路子；二要實現服務對象公眾化，也就是引導國有養老機構從單純為“三無人員”、“五保戶”對象服務向為社會公眾服務轉變，有償、低償和無償相結合，可以利用空餘場地興建老年公寓，向有需求的老年人提供服務，使養老福利機構不僅能生存，而且能發展；三要實現運行機制市場化，也就是要改變計劃經濟條件下的管理方式和運行機制，實行領導聘任制、行政領導負責制、量化責任指標。在用人、分配方式上引入競爭機制，實行競爭上崗，人員收入與工作業績掛鉤。在服務項目上從單純生活供養向供養、教育、醫療、康復等服務一體化轉變；四要對部分視窗式的規範福利機構加強指導，充分發揮其在人才和服務設備方面的優勢，成為當地社會福利服務中心和基地，發揮骨幹和示範作用。

　　(二)鼓勵和扶持社會力量參與養老服務事業

　　鼓勵和扶持社會力量興辦養老福利事業，對政府、投資人、廣大老年人都有受益，主要體現在：對政府和投資人來說是雙贏的局面，一方面減輕政府承辦社會福利事業的壓力，又發展了社會福利事業；另一方面可以減輕投資人的負擔，抵消養老服務機構部分經營成本之後，養老服務機構可以拿出更多的資金改善養老服務機構環境，提高服務質量，降低收費標準，使公眾可以享受低價高質的福利服務，最終受益者是廣大老年人。筆者認為，在市場經濟條件下，政府要切實轉變職能，主要從巨集觀管理、政策指導、制訂政策、區域養老服務機構設置規劃、促進交流、典型推廣、輔導培訓等方面提供服務，而不是具體的公共服務事務，要把政府包辦公共服務轉到支持和管理社會力量辦福利上來。有很多民營企業家願意辦福利事業，政府就要想辦法為他們創造條件。目前，國家對養老事業的發展已經出台了一系列優惠政策，主要包括：對養老服務機構的建設用地和房屋建設的有關費用、煤氣水電費、電話安裝等方面給予優惠；對政府部門、企事業單位、社會團體以及個人等社會力量投資興辦的福利性、非營利性的養老服務機構，及其自用房產、土地、車船暫免征收企業所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、車輛使用稅；對企事業單位、社會團體以及個人等社會力量，通過非營利性的社會團體和政府部門向福利性、非營利性的養老服務機構的捐贈，在繳納企業所得稅和個人所得稅前准予全額扣除；對老年服務機構收養人員中已參加基本醫療保險的，在取得基本保險定點資格的養老機構就醫所發生的醫療費用，可按基本醫療保險的規定結算等等。這些配套政策的出台，可以為養老服務機構節約大量運營成本，調動社會力量參與養老事為的積極性，保證了其基本收益和必要的回報。但這些優惠扶持政策在實施過程中，由於涉及範圍廣、涉及部門多，制約力弱，加之這些政策比較巨集觀，出現落實難的現象，投資人得不到真正的實惠，積極性不高。因此，能不能轉化為實實在在的物質利益，關鍵看是否能落實，各級政府部門將這些優惠扶持政策細化、量化、具體化地進行落實是實行“民辦公助”最有效的辦法。同時，還應根據當地經濟發展情況，研究制定出系統性、操作性更強的養老服務事業配套優惠政策，推動養老服務事業的發展。

　　(三)依托社區推進社會化養老體系的建立

　　我國在經歷了20餘年改革後，社會轉型使得社區事業成為最受社會成員歡迎的一項社會事業，經濟體制改革引起的社會結構變遷，使得中國的社區服務功能不斷放大，體現在“單位功能的外移”、“城市結構的變化”、“生活方式變化”、“民主參與意識的增強”等諸多方面上，這也是社區服務與社區建設發展速度之快的原因所在。對老年人來說，社區是他們晚年生活最主要的也是最理想的活動場所，老年群體對於社區的依賴、親近和需要日漸增多。據調查數字顯示，只有6%的老年人表示在生活不能自理的情況下願意住進養老機構，絕大多數老年人願意在家養老在社區里養老。目前，政府已將社會保障網逐漸在社區延伸，譬如，國家將退休人員社會化服務工作交由街道社會保障事務所承擔，包括為退休人員提供退休金發放、醫療費報銷、文體活動、困難幫扶、節日慰問等項服務，可讓廣大老年人在不離開他們長期生活的社區條件下，得到他們所需要的服務，這樣既能給老年人生活帶來歸宿感，也能減輕政府財政負擔，而且還可以提供就業崗位。但社區是否具備這樣能力，或者說社區應該如何儘快加強能力建設來滿足老年群體的需求，筆者認為，根據當前家庭小型化、空巢家庭和獨居老人的增加趨勢，家庭贍養功能弱化的特點，依托社區，推進社會化養老主要建設三個體系：一是建立政府在依托社區推行養老社會化過程中的主導作用體系。首先，要做好市政規劃，在新建居民小區或改造老居民區時要將為老服務設施納入城市規劃；其次，要大力培育中介組織，按照市場化運作方式，建立社區養老服務超市、老年綜合服務中心、互動式異地養老服務中心等，為養老市場的發展搭建社會平臺；第三，制定優惠政策，鼓勵企事業單位、社會組織、個人等社會力量投資養老設施和參與為老報務，保護其產權、服務和勞動成果。二是建立社區養老服務信息網路系統，實現區、街、居三級社區服務中心(站)聯網，通過與區各相關職能部門聯網，實現部門聯老年人家庭的應急處理服務，與社會孤寡老人、高齡老人、特困老人家庭聯網，實現老年人“一撥通”緊急呼叫服務。建立社區老年人檔案，依靠這些檔案，社區服務組織對社區內的服務對象和服務內容能夠做到心中有數，把老年社區服務網路建設納入社區建設中。服務內容主要包括豐富老年人的閑暇生活、日常生活照顧服務等，形成就近、便捷的社區居家養老服務網路。三是建立和完善社區老年人醫療保健服務體系。大力推進城鎮醫療保險制度改革，在城鎮要擴大醫療保險覆蓋面，特別是要擴大退休職工的參保率，方便老年人就醫。社區衛生站應納入城鎮職工基本醫療保險定點醫療機構範圍。要建立和完善對城鄉貧困老人的醫療補助制度，確保困難老人、高齡老人的疾病得到及時治療。要加強健康教育和預防保健工作，為社區老年人建立健康檔案，提供疾病預防、醫療保健、康復護理和心理咨詢等服務。

　　(四)多渠道、多形式籌建資金，支持民辦養老服務機構的發展

　　民辦養老服務機構屬於非營利的社會公益性組織，其特點是：投入大、收益薄、收效慢，如果單純按照成本核算，在創辦初期基本處於虧損狀況。因此，資金是發展老年福利服務事業的物質基礎，沒有錢，發展等於空話。目前，福建省民辦養老服務機構的發展與沿海省市相比有較大差距的原因，除各級政府未將其納入當地國民經濟和社會發展的總體規劃外，最主要的是各級政府未能出台扶持民辦福利機構的各項優惠政策，特別是沒有出台“民辦公助”的辦法，影響社會力量舉辦養老服務機構的積極性。據調查，由於資金短缺，老年設施設備購置方面的投入嚴重不足，過於因陋就簡，導致服務設施不配套、服務和管理水平較低、床位利用率不高、經營效益不佳等現象。在人們生活水平還不高、社會公益意識單薄、募捐來源不穩定、籌集資金單一的情況下，如果能得到政府的補貼，無疑會促使其更快地發展。因此，政府扶助民辦養老機構的發展顯得非常重要。目前，許多省(區、市)積極開展了養老機構“民辦公助”嘗試。如上海市政府今後將對新增的按標準建設、依規定運營的養老床位給予補貼5000元，補貼資金主要來自上海市建設財力和市福利彩票公益金。對於吸納“雙困”(經濟困難、自理能力困難)人員占70%以上的社區公益性養老機構，由市、區(縣)促進就業專項資金酌情給予一次性開業補貼。社區公益性養老機構需要貸款的，可以按有關規定申請由上海市促進就業專項資金擔保的開業貸款，擔保的開業貸款金額最高50萬元，貸款期限最長可以放寬到5年。北京市民政局資助社會力量興辦社會福利機構實施細則(試行)中規定：凡屬資助範圍內，符合資助條件的，由法人(非政府機構)，自然人及其他組織舉辦的，自收自支、自負盈虧經營的養老服務機構，按入住滿一個月的托養人員實際占用床位數，每月每張床位補助100元。這些民辦公助的優惠政策出台，給養老服務機構帶來了生機和希望，也是擴大老年福利服務資金來源的主要途徑。筆者認為，公共財政支持，對養老機構的發展具有重要意義。如有的國家和地區老年社會福利服務開支在政府財政預算中占有一定的比例，日本占國民總支出的10%左右，香港占6%左右，因此，我國養老服務的財力供給應像教育、衛生、體育那樣，在中央政府和地方政府的財政預算中形成一定的比例。為此，建議：一是加大各級財政的扶持力度，如對於處在建設階段的民辦養老機構，可以按照規模、投資額等，給予相應的資助；對於正式開業的民辦養老機構，可以按床位數和實際收養人數給予一定的運營補貼；對於民辦養老機構內安置城市“三無”對象、農村“五保”對象、“低保”對象和生活困難的老年人的，應按當地標準支付生活、照料服務等費用；二是鼓勵和發動社會各界對民辦養老福利機構開展捐贈，並對捐贈人予以政策優惠。對企事業單位、社會團體和個人等社會力量，通過非營利性的社會團體和政府部門向福利性、非營利性的老年服務機構的捐贈，在繳納企業所得稅和個人所得稅前准予全額扣除；三是對民辦養老機構在創建時，其經費尚有缺口的，國家銀行和政策性銀行要給予項目貸款或民政部門建立專項基金給予借貸，從資金上幫助他們解決實際問題。

　　(五)加強養老服務人員培訓，實現養老服務隊伍的專業化

　　推行養老服務社會化，提高養老服務質量，最大限度地滿足老年人對福利服務的需求，是做好養老工作的出發點。現今的養護對象尋求的已不僅僅是衣食居住等問題，其要求已從尋求生活援助的低標準邁入了尋求心理援助、追求精神生活的高檔次，具有需求多元化、多層次的特點。因為這些入住的老人，有的由於子女忙於事業無照顧而入院的老人註重的是精神關懷，有的由於家庭不和睦而入院的老人尋求的是心情愉快，有的由於家居擁擠而入院的老人不捨的是兒女親情，有的由於生活不能自理而入院的老人需要的是天天有人照顧，有的由於身邊無子女而入院的老人尋求的是消除孤獨寂寞等等。面對這些不同的需求，要求護理人員必須具備高尚的職業道德、寬厚的文化基礎知識、過硬的專業技能、良好的心理素質，造就一支職業化、專業化的隊伍，是養老服務成敗的關鍵。目前，我國對養老服務人員教育培訓一直採用非正規“自我”教育培訓的方法，教育培訓渠道不暢，養老服務隊伍的專業人員十分匱乏。調查發現，服務糾紛常常與部分管理、服務人員法制觀念比較淡漠，人員素質普遍偏低有關，影響養老服務事業的發展。因此，在推進養老服務社會化進程中，建立健全一個社會化的規範的教育培訓體系，是關鍵的必要條件。一是要有計劃的在高等院校和中等職業學校增設養老服務相關專業和課程，把養老服務的教育培訓溶合到社會的大教育系統之中。二是要制定社會福利服務崗位專業標準，實行職業資格和技術等級管理認可制度。三是開展規範、系統的在職人員專業教育和職業培訓，不斷提高服務隊伍的專業化水平。

　　(六)完善行業管理體系，健全監督機制

　　逐步完善養老服務機構的質量管理體系，完善接收入住老人的合同管理，健全行政監督機制，引入管理中介組織，建立養老服務監督檢查行政執法隊伍，確保養老服務管理質量。相關部門要研究制定包括建築設施、衛生條件、服務水平、管理水平在內的質量檢查標準，建立經營管理人資質評估認證制度，促進養老服務機構健康、有序、規範發展。同時充分發揮社會福利協會等行業協會作用，在服務方面，發揮協會的橋梁、紐帶、協調作用；在溝通方面，開展信息交流及對外交流活動，組織學術講座，提高人員素質和專業水平；在監督方面，參與制定行業標準，並組織實施，開展行業檢查及評比活動，進行養老服務機構服務質量監督。