楊炎

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楊炎

　　楊炎是唐代著名的財政專家，生於開元十五年(公元727年)，風翔天興(今陝西鳳翔)人。父親楊播，唐玄宗時任諫議大夫，唐肅宗時任散騎常侍。唐代宗時，宰相元載擢楊炎為中書舍人、吏部侍郎，元載獲罪，楊炎遭連坐，被貶道州司馬，因而與劉晏有隙。建中元年(公元780年)，唐德宗即位，議用宰相，經崔韋占甫推薦，起用楊炎為銀青光祿大夫門下侍郎同平章事，蒞事數月後，因喬琳遭罷免，楊炎遂獨專國政，乘機誣殺劉晏。由於為人尖刻，樹敵太多，建中二年(公元781年)，盧杞為相，楊炎遭讒害，被貶為左僕射，不久又被貶為崖州司馬，未至百裡即被賜死，終年55歲。

　　楊炎出生於開元盛世，親歷過安史之亂。安史之亂是唐代由盛而衰的歷史轉折點，給黃河中下游人民帶來了一場空前的浩劫，江淮地區雖未直接遭受戰禍的蹂躪，但唐朝中央為了籌措軍餉，卻愈益加重了江淮人民的稅負。“不問負之有無，資之高下，察民有粟帛者，發徒圍之，籍其所有而中分之，甚者什取八九，謂之白著。有不服者，嚴刑以威之。民有蓄谷十斛者，則重足以斃命。”因此，北方人民雖然飽嘗戰禍之苦，但是，大規模的農民起來卻頻頻發生在南方，如袁晁起義、方清起義等，足見，江淮人民的賦稅之苦要甚於北方人民的戰禍之苦。安史之亂平息後，唐朝的封建統治也趨於危殆，安史降將，盡領大鎮，掌握方鎮財賦，不向唐朝中央納貢，形成了財政上的獨立狀態。在方鎮割據的情況下，唐朝中央直接管轄的地盤縮小了，不得不將沉重的賦稅強行攤派給江南地區人民，造成民不聊生。面對安史之亂以來嚴重的財政匱乏和尖銳的階級矛盾，楊炎能夠順應當時的政治經濟形勢，對國家財稅制度進行大幅度調整和改革，在中國曆史上產生了深刻的影響。

　　1.創行兩稅法

　　唐朝初期的中央集權制度以均田制的確立為基礎。均田制旨在使百姓盡其勞動力和地力，發揮農業的最大生產力，因而土地分配給丁男(年18歲以上至60歲的男性)較多；唐朝初期的租庸調賦稅制度以均田製為前提，不是按畝課稅，而只對分配到桑田(永業)、谷田(口分)合計有百畝的丁男征收。換句話說，只有丁男才納稅。唐朝初期的租庸調實際都是由丁男負擔的稅。租庸調製，“有田則有租，有身則有庸，有戶則有調。”這是以“人丁為本”的賦稅制度。到玄宗末年，戶籍制度廢弛，居民轉移死亡、土地買賣、財產變化等情況官府很久未調查，也未重新登記造冊，均田制已經遭到破壞。徵稅時，官府不管實際情況，只憑舊戶籍向鄉裡按丁男收稅。安史之亂後，戶口削減，按丁男收稅已無法實行。至此，租庸調製積弊甚久，“天下之人苦而無告，” 至德年間，由於戰禍，官府到處向百姓征收賦稅，逼迫催促索求，沒有固定標準；官吏巧立名目，隨意增加賦稅，新舊稅接連不斷，沒有限度。“民富者，率為官、為僧以免課役，而貧者丁多，無所伏匿，故上戶優而下戶勞。”征收賦稅的官吏藉機對百姓進行侵奪，百姓無旬無月不在納稅，因不堪忍受而大多逃亡成為浮戶。為了增加國家的財政收入和解決藩鎮的軍事費用，建中元年，楊炎向德宗建議，革除稅收的弊病，實行“兩稅法”，即以戶稅和地稅代替難以運轉的租庸調。

　　(1)確立“量出為入”的財政原則。楊炎提出，“凡百役之費，一錢之斂，先度其數而賦於人，量出以制入。”。即先預算國家一年所需的經費，據此規定相應的課征收入。這一原則與傳統的“量人為出”的財政原則相對立，開創了中國財政管理思想史上關於國家財政預算思想的先河，具有重大意義。應該說明的是，楊炎的“量出為人”與近代國民經濟預算體制還有很大距離，不是以預算來年國家財政支出計劃為“量出”的根據，而是以大歷十四年(公元779年，兩稅法實行的前一年)的財政收支狀況為基礎，確定田稅征收標準，“其田畝之稅，率以大歷十四年墾田之數為準而均徵之。”

　　(2)確定租稅主體和課稅標準。楊炎主張：“戶無主客，以見居為簿......不居處而行商者，在所郡縣稅三十之一，度所與居者均，使無僥利。”兩稅乃以住居人為納稅人。不專居一地行商的人，在所居州縣，稅三十之一，其所負之稅大致與定居者相仿。改變了過去只向農民徵稅的弊病，使封建王朝增多了大批稅戶。農商並課使農民不致輕易離開鄉土，使封建王朝稅收不致減少。這也合乎現代財政學租稅普及的原則。楊炎還主張“人無丁中，以貧富為差”的課稅標準，在征收稅額時，“唯以資產為宗，不以丁身為本，資產少者則其稅少，資產多者則其稅多。” 以貧富為差別，更合乎租稅公平的原則。由於確定了租稅主體和課稅標準，兩稅法先問現居之戶，後問所有之產，擴大了納稅面，確保了封建王朝的稅權，國庫收入有了明顯增加。

　　(3)簡化稅制並統一繳稅時間。兩稅法實行以前，唐朝徵賦名目繁多，租賦除了租庸調、戶稅和地稅以外，還有安史之亂起創設的青苗錢等，其他雜稅不包括在內。各種稅目征收時間和征收次數不同，從6月至1O月，始終不停。官府經常催收，百姓經常交納，不勝其煩。兩稅法實行後，把租庸與雜役合併為一，納稅期限定為夏、秋兩期，符合便民的財政原則。

　　(4)改實物賦稅為貨幣賦稅。過去的租庸調製是征收實物，“租出谷，庸出絹，調雜出繒纊布麻”；而兩稅法“以錢谷定稅，臨時折徵雜物”，“定稅計錢，折錢納物”，亦即“定稅之初，皆計緡錢，納稅之時，多配綾絹。”兩稅法是以錢為賦稅計算單位的，但實際交納時，是兼徵貨幣或折徵粟米、綾絹的。這是從實物賦稅向貨幣稅過渡的一種特殊現象。楊炎建議實行的兩稅法，不僅在當時取得了巨大的財政經濟效果，而且在財政管理思想史上產生了深遠的影響。

　　2.分開管理皇室財政與國家財政

　　中國自西漢以來，建立了國家經費與皇帝私人費用分開的制度。唐朝初年也是如此，國家財賦歸人國庫(即左藏庫保管)，掌管國庫的太府寺每季上報賬目，由刑部下設的比部司進行核對。安史之亂中，第五琦擔任度支使、鹽鐵使時，京師很多豪門將帥向國家索取沒有制節。第五琦上奏朝廷，請將左藏所貯全部貯藏歸大盈內庫，由宦官掌管，皇帝認為如此取用方便。由此“以天下公賦，為人君私藏，有司不得窺其多少，國用不能計其贏縮，殆二十年矣。”宦官中掌管內庫者有三百多人，他們互相攀結，牢牢地把持著內庫。

　　楊炎拜相後，向德宗懇請：“夫賦稅，邦國之大本，生人之喉命，天下理亂輕重皆由焉。是以前代歷選重臣主之，猶懼不集，往往覆敗。大計一失，則天下動搖。先朝權制，中人領其職以五尺宦豎操邦之本，豐儉盈虛，雖大臣不得知，則無以計天下利害。臣愚待罪宰輔，陛下至德，惟人是恤，參校蠹弊，無斯之甚!請出之以歸有司，度宮中經費，一歲幾何，量數奉人，不敢虧用。如此然後可以議政，惟陛下察焉。”意思是，賦稅財收是國家的根本大事，就像人的喉嚨，天下的治與亂和國家的強與弱都由其決定。以前各朝挑選得力的大臣掌管，即使這樣還常常失敗。先朝讓宦官執掌這一職務，國家財用的豐儉盈虛，大臣無法知道，沒有辦法設計規劃有關天下利害的大事。請您把原屬左藏庫的月稅收人還回，根據宮中每年所需花費，將照數全部奉上，不敢有絲毫虧少。只有這樣，才可以議論政事，敬望陛下明察。德宗準楊炎所請，皇室經費與國家政費遂重新分開。

　　1.舉賢任能

　　楊炎善待下士並以薦舉賢能為己任，許多士人願意歸附他。楊炎確實排斥打擊過一些與自己議政不合的官吏，不過，他所舉薦擢用的人物中不乏名實相符者，如史官沈既濟等。沈既濟不僅通經史，又善小說，撰有《建中實錄)10捲及傳奇小說《枕中記》《任氏傳》等。建中元年(公元780年)，在宰相楊炎的推薦下，沈既濟被召拜左拾遺，史館修撰。

　　2.識人善用

　　崔寧於代宗大歷二年(公元767年)擔任劍南西川節度使，在任十餘年間，“地險兵強，肆侈窮欲，將吏妻妾，多為所淫污，朝廷患之而不能詰。” 直到德宗繼位之後，於大歷十四年九月入朝，留任司空等職。崔寧人朝不久，吐蕃、南詔合兵十萬進犯川蜀，唐軍連連失敗。德宗為救一時之急，令崔寧歸鎮督師。楊炎認為若遣派崔寧歸蜀，無異於放虎歸山，不論崔寧抵禦吐蕃有無功績，朝廷勢必不能對他重新控馭。所以獻計給德宗，繼續留崔寧在朝中，而另調中央禁軍以及他鎮兵力人蜀救援。德宗按照楊炎的計施行，果然大敗吐蕃、南詔，並且順勢任命新的劍南西川節度使，解除了崔寧對川蜀的控制。

　　建中二年(公元781)六月，德宗徵調諸道節度使出兵圍攻梁崇義，而為李希烈加官進爵，任為督帥。李希烈是個“性慘毒酷”的驕藩。楊炎對德宗說：“李希烈為人狼戾無親，無功猶倔強不法，使平崇義，何以制之 ’ 楊炎對驕藩常懷防範之心，反對德宗為虎添翼的錯誤決策，德宗執意不聽。後來李希烈果然恃功跋扈，自稱楚帝，反叛唐廷，造成唐廷慘重損失。事實證明楊炎的預見是正確的，反映出他對付驕藩的決策意向是立足於遏制和防範。由於種種原因，成效不大，但他“救時之弊”的積極態度應予以肯定。

　　在實施“兩稅法”以前，唐朝的財稅制度是租庸調製。唐朝政府規定：租，每丁每年納粟2石；庸，每丁每年服役20天；調，每丁每年納絹2丈，兼納棉3兩或輸布2.5丈，亦或納麻3斤。唐代著名政論家陸贄曾對租庸調作過簡要地概括：“有田則有租，有家則有調，有身則有庸。”租庸調製對土地制度的要求是均田制，而實行均田制的前提是可供政府支配的土地較多，一旦可供分配的土地出現短缺，均田制就難以維持，租庸調製也將難以有效實行。

　　唐朝均田制分永業田和口分田，口分田可以買賣，這就給莊田經濟發展開了“綠燈”。地主通過兼併占有大量田地，然後再通過各種途徑隱報田畝，或利用各種名義成為免徵戶；貧苦農民丁多地少，只好按丁納稅，加上胥吏為姦，除了逃亡作浮戶以外，無以為生。而唐朝的攤逃法更逼迫尚未逃亡的農民也不得不逃亡，於是，逃戶益多。陳子昂曾上書說：“蜀中並無重役，然諸州逃戶多至三萬有餘，土豪大族收容逃戶取其厚利。”陳子昂在這裡道出了一個秘密：即地主歡迎農民逃亡。地主成立莊田，就需要佃客，如果農民都自守其耕地，莊田就無人耕種，佃客對地主有重大利益。可見，即使不發生安史之亂，均田制遲早也會崩壞，而安史之亂的爆發則加快了其崩壞的速度。安史亂後，隨著土地兼併的日益加劇，失地農民的逃亡愈益嚴重，租庸調所入無幾，於是，唐朝政府不得不加強對戶稅和地稅的征收，使戶稅和地稅占到唐朝稅收的很大部分。為了穩定財政，緩和階級矛盾，建中元年(公元780年)，楊炎向唐德宗建議，以戶稅和地稅為主，統一各項稅收，實施“兩稅法”。

　　“兩稅法”的主要內容包括：

　　1.量出制人。

　　2.戶無主客，以見居為簿；人無丁中，以貧富為差；商賈在所在州縣納稅三十分之一，使與安居的人負擔均等。

　　3.居人之稅，夏秋兩徵之，夏稅不過六月，秋稅不過十一月。

　　4.戶稅按戶等高低徵錢，戶等劃分以其資產多寡為依據；地稅按田畝征收穀物，以大歷十四年(公元779年)墾田數為依據。

　　5.租庸調及其他一切雜稅全部廢除，敢在兩稅之外加斂一文錢，以枉法論。

　　“兩稅法”的實施，從總體上講，是符合客觀規律的一次變革，它具有重大的歷史意義和現實意義。就其歷史意義而言，主要有以下幾點：

　　1.通過課稅客體的變化，增加了納稅戶和稅收收入。原來的租庸調法以人丁為本，而“兩稅法”則以納稅人的財產和田畝作為徵稅依據，使課稅客體從人轉向物。由於租庸調法存在很多不課戶，如貴族官僚等，而“兩稅法”是從戶稅和地稅發展而來的，戶稅和地稅原本就規定貴族官僚不得免稅。此外，政府還派出使官，檢查被貴族官僚所隱占的浮寄戶，使“浮浪悉收，規避無所。”口噠樣，就大大增加了納稅戶，也使推行新稅制第一年的稅收收入增加了一倍以上。“初行兩稅法，天下便之，人不土斷而地著，賦不加斂而增入，版籍不造而得其虛實，貪吏不誡而姦無所取。自是，輕重之權，始歸於朝廷。”

　　2.提出“量出制人”的財政原則。中國自西周以來，傳統的財政原則一向是“量人為出”。“量人為出”是家庭預算的重要原則，在王室私藏與國家公賦不分的情形下，將家庭經濟原則作為國家財政原則是很自然的，從世界財政思想的歷史發展過程來看，“量人為出”的提出較之“量出制入”為早。據考證，楊炎是世界上最早提出“量出制人”原則的人，他比法國晚期的重商主義者柯爾倍爾(Colbert)提出相似的財政思想至少要早800多年。這一原則符合經濟發展的客觀要求，因為隨著社會經濟的不斷發展，政府職能範圍在不斷擴大，財政支出呈現剛性，而財政收入又必須滿足財政支出增長的需要，所以“量人為出”終究會被“量出制入”所代替。

　　3.貫徹稅收公平原則，降低徵稅成本。“兩稅法”強調戶稅以資產多少為依據，地稅以田畝多少為依據，這樣做，符合稅收的公平原則。稅收公平包含橫向公平和縱向公平，所謂橫向公平是指指稅收應該使相同境遇的人承擔相同的稅負，所謂縱向公平是指稅收應該使境遇不同的人承擔不同的稅負。為此，稅收公平原則也可以具體稱為受益原則和能力原則。根據受益原則，橫向公平可以解釋為從公共服務中獲益相同的人應該承擔相同的稅負，縱向公平可以解釋為受益多的人應該承擔較多的稅負。“兩稅法”更多強調的是能力原則，根據能力原則，橫向公平可以解釋為具有相同納稅能力的人應該承擔相等的稅負，縱向公平可以解釋為具有不同納稅能力的人應該承擔不同的稅負。在徵稅環節上，“兩稅法”實行夏秋兩徵之，改變了“旬輸月送，無有休息”的狀況，簡化了納稅手續，集中了納稅時間，從而降低了徵稅成本。

　　“兩稅法”的現實意義在於：面對國際金融危機的背景，我國出現了出口受阻、產能過剩的不利情況，企業特別是中小企業的投資經營環境趨於惡化，中央政府適時地推出四萬億的投資決策，有效地保證了我國經濟持續、穩定地增長。我們要擴大內需，增加就業和消費，就必須改善中小企業的投資經營環境，進一步優化產業結構。在財稅制度上，我們應該實行一系列減免稅及稅收優惠政策，貫徹稅收的公平原則，減輕中小企業的稅收負擔，提高稅收徵管效率，簡化納稅手續，節省徵稅成本，通過課稅客體的調整，提高出口退稅率，實現生產型增值稅向消費型增值稅的轉型，適當減少對企業所得稅和個人所得稅的征收，留給企業更多的稅後利潤和居民更多的稅後收入，轉而對奢侈品和高檔商品房開徵特別消費稅，以增加國家稅收收入，彌補因貫徹減免稅政策而減少的財政收入，最大限度地促進國民經濟持續、快速地發展。

• 劉晏