杨炎

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杨炎

　　杨炎是唐代著名的财政专家，生于开元十五年(公元727年)，风翔天兴(今陕西凤翔)人。父亲杨播，唐玄宗时任谏议大夫，唐肃宗时任散骑常侍。唐代宗时，宰相元载擢杨炎为中书舍人、吏部侍郎，元载获罪，杨炎遭连坐，被贬道州司马，因而与刘晏有隙。建中元年(公元780年)，唐德宗即位，议用宰相，经崔韦占甫推荐，起用杨炎为银青光禄大夫门下侍郎同平章事，莅事数月后，因乔琳遭罢免，杨炎遂独专国政，乘机诬杀刘晏。由于为人尖刻，树敌太多，建中二年(公元781年)，卢杞为相，杨炎遭谗害，被贬为左仆射，不久又被贬为崖州司马，未至百里即被赐死，终年55岁。

　　杨炎出生于开元盛世，亲历过安史之乱。安史之乱是唐代由盛而衰的历史转折点，给黄河中下游人民带来了一场空前的浩劫，江淮地区虽未直接遭受战祸的蹂躏，但唐朝中央为了筹措军饷，却愈益加重了江淮人民的税负。“不问负之有无，资之高下，察民有粟帛者，发徒围之，籍其所有而中分之，甚者什取八九，谓之白著。有不服者，严刑以威之。民有蓄谷十斛者，则重足以毙命。”因此，北方人民虽然饱尝战祸之苦，但是，大规模的农民起来却频频发生在南方，如袁晁起义、方清起义等，足见，江淮人民的赋税之苦要甚于北方人民的战祸之苦。安史之乱平息后，唐朝的封建统治也趋于危殆，安史降将，尽领大镇，掌握方镇财赋，不向唐朝中央纳贡，形成了财政上的独立状态。在方镇割据的情况下，唐朝中央直接管辖的地盘缩小了，不得不将沉重的赋税强行摊派给江南地区人民，造成民不聊生。面对安史之乱以来严重的财政匮乏和尖锐的阶级矛盾，杨炎能够顺应当时的政治经济形势，对国家财税制度进行大幅度调整和改革，在中国历史上产生了深刻的影响。

　　1.创行两税法

　　唐朝初期的中央集权制度以均田制的确立为基础。均田制旨在使百姓尽其劳动力和地力，发挥农业的最大生产力，因而土地分配给丁男(年18岁以上至60岁的男性)较多；唐朝初期的租庸调赋税制度以均田制为前提，不是按亩课税，而只对分配到桑田(永业)、谷田(口分)合计有百亩的丁男征收。换句话说，只有丁男才纳税。唐朝初期的租庸调实际都是由丁男负担的税。租庸调制，“有田则有租，有身则有庸，有户则有调。”这是以“人丁为本”的赋税制度。到玄宗末年，户籍制度废弛，居民转移死亡、土地买卖、财产变化等情况官府很久未调查，也未重新登记造册，均田制已经遭到破坏。征税时，官府不管实际情况，只凭旧户籍向乡里按丁男收税。安史之乱后，户口削减，按丁男收税已无法实行。至此，租庸调制积弊甚久，“天下之人苦而无告，” 至德年间，由于战祸，官府到处向百姓征收赋税，逼迫催促索求，没有固定标准；官吏巧立名目，随意增加赋税，新旧税接连不断，没有限度。“民富者，率为官、为僧以免课役，而贫者丁多，无所伏匿，故上户优而下户劳。”征收赋税的官吏借机对百姓进行侵夺，百姓无旬无月不在纳税，因不堪忍受而大多逃亡成为浮户。为了增加国家的财政收入和解决藩镇的军事费用，建中元年，杨炎向德宗建议，革除税收的弊病，实行“两税法”，即以户税和地税代替难以运转的租庸调。

　　(1)确立“量出为入”的财政原则。杨炎提出，“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制入。”。即先预算国家一年所需的经费，据此规定相应的课征收入。这一原则与传统的“量人为出”的财政原则相对立，开创了中国财政管理思想史上关于国家财政预算思想的先河，具有重大意义。应该说明的是，杨炎的“量出为人”与近代国民经济预算体制还有很大距离，不是以预算来年国家财政支出计划为“量出”的根据，而是以大历十四年(公元779年，两税法实行的前一年)的财政收支状况为基础，确定田税征收标准，“其田亩之税，率以大历十四年垦田之数为准而均征之。”

　　(2)确定租税主体和课税标准。杨炎主张：“户无主客，以见居为簿......不居处而行商者，在所郡县税三十之一，度所与居者均，使无侥利。”两税乃以住居人为纳税人。不专居一地行商的人，在所居州县，税三十之一，其所负之税大致与定居者相仿。改变了过去只向农民征税的弊病，使封建王朝增多了大批税户。农商并课使农民不致轻易离开乡土，使封建王朝税收不致减少。这也合乎现代财政学租税普及的原则。杨炎还主张“人无丁中，以贫富为差”的课税标准，在征收税额时，“唯以资产为宗，不以丁身为本，资产少者则其税少，资产多者则其税多。” 以贫富为差别，更合乎租税公平的原则。由于确定了租税主体和课税标准，两税法先问现居之户，后问所有之产，扩大了纳税面，确保了封建王朝的税权，国库收入有了明显增加。

　　(3)简化税制并统一缴税时间。两税法实行以前，唐朝征赋名目繁多，租赋除了租庸调、户税和地税以外，还有安史之乱起创设的青苗钱等，其他杂税不包括在内。各种税目征收时间和征收次数不同，从6月至1O月，始终不停。官府经常催收，百姓经常交纳，不胜其烦。两税法实行后，把租庸与杂役合并为一，纳税期限定为夏、秋两期，符合便民的财政原则。

　　(4)改实物赋税为货币赋税。过去的租庸调制是征收实物，“租出谷，庸出绢，调杂出缯纩布麻”；而两税法“以钱谷定税，临时折征杂物”，“定税计钱，折钱纳物”，亦即“定税之初，皆计缗钱，纳税之时，多配绫绢。”两税法是以钱为赋税计算单位的，但实际交纳时，是兼征货币或折征粟米、绫绢的。这是从实物赋税向货币税过渡的一种特殊现象。杨炎建议实行的两税法，不仅在当时取得了巨大的财政经济效果，而且在财政管理思想史上产生了深远的影响。

　　2.分开管理皇室财政与国家财政

　　中国自西汉以来，建立了国家经费与皇帝私人费用分开的制度。唐朝初年也是如此，国家财赋归人国库(即左藏库保管)，掌管国库的太府寺每季上报账目，由刑部下设的比部司进行核对。安史之乱中，第五琦担任度支使、盐铁使时，京师很多豪门将帅向国家索取没有制节。第五琦上奏朝廷，请将左藏所贮全部贮藏归大盈内库，由宦官掌管，皇帝认为如此取用方便。由此“以天下公赋，为人君私藏，有司不得窥其多少，国用不能计其赢缩，殆二十年矣。”宦官中掌管内库者有三百多人，他们互相攀结，牢牢地把持着内库。

　　杨炎拜相后，向德宗恳请：“夫赋税，邦国之大本，生人之喉命，天下理乱轻重皆由焉。是以前代历选重臣主之，犹惧不集，往往覆败。大计一失，则天下动摇。先朝权制，中人领其职以五尺宦竖操邦之本，丰俭盈虚，虽大臣不得知，则无以计天下利害。臣愚待罪宰辅，陛下至德，惟人是恤，参校蠹弊，无斯之甚!请出之以归有司，度宫中经费，一岁几何，量数奉人，不敢亏用。如此然后可以议政，惟陛下察焉。”意思是，赋税财收是国家的根本大事，就像人的喉咙，天下的治与乱和国家的强与弱都由其决定。以前各朝挑选得力的大臣掌管，即使这样还常常失败。先朝让宦官执掌这一职务，国家财用的丰俭盈虚，大臣无法知道，没有办法设计规划有关天下利害的大事。请您把原属左藏库的月税收人还回，根据宫中每年所需花费，将照数全部奉上，不敢有丝毫亏少。只有这样，才可以议论政事，敬望陛下明察。德宗准杨炎所请，皇室经费与国家政费遂重新分开。

　　1.举贤任能

　　杨炎善待下士并以荐举贤能为己任，许多士人愿意归附他。杨炎确实排斥打击过一些与自己议政不合的官吏，不过，他所举荐擢用的人物中不乏名实相符者，如史官沈既济等。沈既济不仅通经史，又善小说，撰有《建中实录)10卷及传奇小说《枕中记》《任氏传》等。建中元年(公元780年)，在宰相杨炎的推荐下，沈既济被召拜左拾遗，史馆修撰。

　　2.识人善用

　　崔宁于代宗大历二年(公元767年)担任剑南西川节度使，在任十余年间，“地险兵强，肆侈穷欲，将吏妻妾，多为所淫污，朝廷患之而不能诘。” 直到德宗继位之后，于大历十四年九月入朝，留任司空等职。崔宁人朝不久，吐蕃、南诏合兵十万进犯川蜀，唐军连连失败。德宗为救一时之急，令崔宁归镇督师。杨炎认为若遣派崔宁归蜀，无异于放虎归山，不论崔宁抵御吐蕃有无功绩，朝廷势必不能对他重新控驭。所以献计给德宗，继续留崔宁在朝中，而另调中央禁军以及他镇兵力人蜀救援。德宗按照杨炎的计施行，果然大败吐蕃、南诏，并且顺势任命新的剑南西川节度使，解除了崔宁对川蜀的控制。

　　建中二年(公元781)六月，德宗征调诸道节度使出兵围攻梁崇义，而为李希烈加官进爵，任为督帅。李希烈是个“性惨毒酷”的骄藩。杨炎对德宗说：“李希烈为人狼戾无亲，无功犹倔强不法，使平崇义，何以制之 ’ 杨炎对骄藩常怀防范之心，反对德宗为虎添翼的错误决策，德宗执意不听。后来李希烈果然恃功跋扈，自称楚帝，反叛唐廷，造成唐廷惨重损失。事实证明杨炎的预见是正确的，反映出他对付骄藩的决策意向是立足于遏制和防范。由于种种原因，成效不大，但他“救时之弊”的积极态度应予以肯定。

　　在实施“两税法”以前，唐朝的财税制度是租庸调制。唐朝政府规定：租，每丁每年纳粟2石；庸，每丁每年服役20天；调，每丁每年纳绢2丈，兼纳棉3两或输布2.5丈，亦或纳麻3斤。唐代著名政论家陆贽曾对租庸调作过简要地概括：“有田则有租，有家则有调，有身则有庸。”租庸调制对土地制度的要求是均田制，而实行均田制的前提是可供政府支配的土地较多，一旦可供分配的土地出现短缺，均田制就难以维持，租庸调制也将难以有效实行。

　　唐朝均田制分永业田和口分田，口分田可以买卖，这就给庄田经济发展开了“绿灯”。地主通过兼并占有大量田地，然后再通过各种途径隐报田亩，或利用各种名义成为免征户；贫苦农民丁多地少，只好按丁纳税，加上胥吏为奸，除了逃亡作浮户以外，无以为生。而唐朝的摊逃法更逼迫尚未逃亡的农民也不得不逃亡，于是，逃户益多。陈子昂曾上书说：“蜀中并无重役，然诸州逃户多至三万有余，土豪大族收容逃户取其厚利。”陈子昂在这里道出了一个秘密：即地主欢迎农民逃亡。地主成立庄田，就需要佃客，如果农民都自守其耕地，庄田就无人耕种，佃客对地主有重大利益。可见，即使不发生安史之乱，均田制迟早也会崩坏，而安史之乱的爆发则加快了其崩坏的速度。安史乱后，随着土地兼并的日益加剧，失地农民的逃亡愈益严重，租庸调所入无几，于是，唐朝政府不得不加强对户税和地税的征收，使户税和地税占到唐朝税收的很大部分。为了稳定财政，缓和阶级矛盾，建中元年(公元780年)，杨炎向唐德宗建议，以户税和地税为主，统一各项税收，实施“两税法”。

　　“两税法”的主要内容包括：

　　1.量出制人。

　　2.户无主客，以见居为簿；人无丁中，以贫富为差；商贾在所在州县纳税三十分之一，使与安居的人负担均等。

　　3.居人之税，夏秋两征之，夏税不过六月，秋税不过十一月。

　　4.户税按户等高低征钱，户等划分以其资产多寡为依据；地税按田亩征收谷物，以大历十四年(公元779年)垦田数为依据。

　　5.租庸调及其他一切杂税全部废除，敢在两税之外加敛一文钱，以枉法论。

　　“两税法”的实施，从总体上讲，是符合客观规律的一次变革，它具有重大的历史意义和现实意义。就其历史意义而言，主要有以下几点：

　　1.通过课税客体的变化，增加了纳税户和税收收入。原来的租庸调法以人丁为本，而“两税法”则以纳税人的财产和田亩作为征税依据，使课税客体从人转向物。由于租庸调法存在很多不课户，如贵族官僚等，而“两税法”是从户税和地税发展而来的，户税和地税原本就规定贵族官僚不得免税。此外，政府还派出使官，检查被贵族官僚所隐占的浮寄户，使“浮浪悉收，规避无所。”口哒样，就大大增加了纳税户，也使推行新税制第一年的税收收入增加了一倍以上。“初行两税法，天下便之，人不土断而地著，赋不加敛而增入，版籍不造而得其虚实，贪吏不诫而奸无所取。自是，轻重之权，始归于朝廷。”

　　2.提出“量出制人”的财政原则。中国自西周以来，传统的财政原则一向是“量人为出”。“量人为出”是家庭预算的重要原则，在王室私藏与国家公赋不分的情形下，将家庭经济原则作为国家财政原则是很自然的，从世界财政思想的历史发展过程来看，“量人为出”的提出较之“量出制入”为早。据考证，杨炎是世界上最早提出“量出制人”原则的人，他比法国晚期的重商主义者柯尔倍尔(Colbert)提出相似的财政思想至少要早800多年。这一原则符合经济发展的客观要求，因为随着社会经济的不断发展，政府职能范围在不断扩大，财政支出呈现刚性，而财政收入又必须满足财政支出增长的需要，所以“量人为出”终究会被“量出制入”所代替。

　　3.贯彻税收公平原则，降低征税成本。“两税法”强调户税以资产多少为依据，地税以田亩多少为依据，这样做，符合税收的公平原则。税收公平包含横向公平和纵向公平，所谓横向公平是指指税收应该使相同境遇的人承担相同的税负，所谓纵向公平是指税收应该使境遇不同的人承担不同的税负。为此，税收公平原则也可以具体称为受益原则和能力原则。根据受益原则，横向公平可以解释为从公共服务中获益相同的人应该承担相同的税负，纵向公平可以解释为受益多的人应该承担较多的税负。“两税法”更多强调的是能力原则，根据能力原则，横向公平可以解释为具有相同纳税能力的人应该承担相等的税负，纵向公平可以解释为具有不同纳税能力的人应该承担不同的税负。在征税环节上，“两税法”实行夏秋两征之，改变了“旬输月送，无有休息”的状况，简化了纳税手续，集中了纳税时间，从而降低了征税成本。

　　“两税法”的现实意义在于：面对国际金融危机的背景，我国出现了出口受阻、产能过剩的不利情况，企业特别是中小企业的投资经营环境趋于恶化，中央政府适时地推出四万亿的投资决策，有效地保证了我国经济持续、稳定地增长。我们要扩大内需，增加就业和消费，就必须改善中小企业的投资经营环境，进一步优化产业结构。在财税制度上，我们应该实行一系列减免税及税收优惠政策，贯彻税收的公平原则，减轻中小企业的税收负担，提高税收征管效率，简化纳税手续，节省征税成本，通过课税客体的调整，提高出口退税率，实现生产型增值税向消费型增值税的转型，适当减少对企业所得税和个人所得税的征收，留给企业更多的税后利润和居民更多的税后收入，转而对奢侈品和高档商品房开征特别消费税，以增加国家税收收入，弥补因贯彻减免税政策而减少的财政收入，最大限度地促进国民经济持续、快速地发展。

• 刘晏