政府職能模式

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　　政府職能模式是指政府與市場的關係模式，是政府如何在市場調節的基礎上對經濟的運行加以調控的方式、方法的總和，集中反映在政府所確立的經濟體制和政府參與的經濟運行機制之中。

　　政府職能存在著不同類型。在社會歷史發展的過程中，不同類型的政府職能模式是不斷地更替和轉變的。在近代社會，隨著資本主義的發展，出現了兩種主要類型的政府職能模式。20世紀70～80年代以來隨著亞洲新興工業化國家的崛起，又出現了一種新型的政府職能模式。依次把這些類型的政府職能模式稱作“保護型的政府職能模式”、“干預型的政府職能模式”和“引導型的政府職能模式”。也就是說，“保護型政府職能模式”是自由資本主義時期的產物，是服務於自由市場經濟的；“干預型政府職能模式”產生於壟斷資本主義時期，在20世紀30年代到70年代初的這一段時期內，歐美各發達國家普遍選擇了這種類型的政府職能模式；“引導型政府職能模式”是亞洲新興工業化國家的發明，是一種正在成長中的政府職能模式。

　　保護型政府職能模式的思想基礎是資產階級個人主義和自由主義理論。早期的資產階級思想家把政府看作是公共的領域和政治的領域，市場是私人活動的範圍和個人的領域。在市場中，個人的自由、財產、安全等是他的基本權利。而根據資產階級“天賦人權”理論，個人權利是至上的和不容侵犯的，政府的責任正在於保護個人的權利。應當說，早期的資產階級思想家有著足夠充分的理性判斷力，他們對政府權能的擴張本性有著清醒的認識。而“天賦人權”的理論原則是要求個人權利不受來自任何一方的侵犯，政府是個人權利的保護者，但它是否會演變成個人權利的侵害者呢？從政府權能的擴張本性來看，這一點是必然的。所以，早期的資產階級思想家大都主張嚴格限制政府職能的範圍，即嚴格地把政府限制在公共領域中發揮維持公共秩序的作用。換言之，就是要防止政府直接進入市場，侵人“私人”領域。只要政府能忠於職守，守望在市場之外，就能有效地起到“保護人”的作用。這樣一來就在原則上界定了政府職能的範圍。

　　人權問題畢竟過於寬泛，很難使人對政府的保護型職能獲得一個明晰的概念。因此，自洛克開始，思想家們往往站在財產權的基點上去思考政府的職能問題。根據洛克的意見，個人的自由並不是空洞的和難以捉摸的，它是通過物質財產表現出來的，或者說，物質財產是個人自由的延伸。因而理解個人的自由，應當看個人在積聚私有財產方面享有多大的自由度和個人自由選擇的界限有多寬。當然，私有財產的範圍越寬越好，積累私有財產的活動及私有財產本身越少受到外在的干擾越好。但是，怎樣才能使積累私有財產的活動和私有財產自身這種個人財產不受或少受干擾呢？這就需要訴諸於政府，要求政府起到維護財產安全的功能，提供財產自由發展的空間，發揮促進高效積聚的作用。只是有一點，就是要求政府遠離一切與保護個人財產權無關的領域。所以，政府職能是有限的，僅僅限於承擔保護的作用。

　　私有財產的積聚和占有，即財產權的實現，只能在市場中。所以，關於政府職能的政治學思考必然會得出經濟學的結論，這反映在亞當•斯密對市場的描述和對政府與市場之間關係的規定上。斯密極為推崇市場機制的作用，相信市場中包含著某種自然力，他將其稱作“看不見的手”，認為這隻“看不見的手”無時無刻不在自動調節著生產、交換、分配和消費等。既然市場自身具有這種自我調節能力，那麼任何外力的侵入就都是多餘的了。所以，斯密也與啟蒙思想家一樣，要求政府主要在維護市場秩序、社會正義和私有財產權方面發揮作用，並從事一些公共工程等具有公共性質的基礎性的經濟活動。在整個自由資本主義時期、西方各國的政府基本上是採用了這一職能模式，是忠於市場經濟“守夜人”職守的。即使當政府試圖促進經濟的發展時，也往往採用政治手段為經濟發展開闢道路，比如，拓展經濟發展的海外市場，維護已經形成的一切政治經濟秩序等，並不直接介入到經濟活動中來。這種狀況也就是人們常常提到的所謂政治經濟的“二元化”，即政治是與經濟分立的，政府是以“政治人”的身份來從事社會管理和保護經濟的發展，而不是以“經濟人”的身份去參與經濟活動。

　　干預型政府職能是以凱恩斯主義為代表的巨集觀經濟學所作出的政治設計。這種政府職能模式的出現主要有兩個方面的原因：第一，自由資本主義的結束和壟斷市場的出現，使市場失去了自我調節的能力，以致經濟危機的範圍越來越廣、周期越來越短、規模越來越大。這就迫使政府不得不從原來的維護市場經濟環境和秩序進入到維護市場本身的秩序上來，因而開始了干預市場的活動；第二，資產階級開始走出早期空想的“國度”，更加現實地對待其階級的理想。如果說人權和自由等在整個自由資本主義時期是一個“無限原則”的話，那麼進人20世紀則蛻變為一種“有限原則”，從而使人們根據這種“有限原則”接受政府對市場的干預。早在19世紀末期和20世紀初期，西方一些主要發達國家政府就開始建立一系列反托拉斯立法，著手政府干預經濟的試驗。在此同時，也相應地出現了一些理論，主張政府在市場中發揮“拾遺補缺”的功能。也就是說，在自發市場可以做得到的情況下，政府就不要管；如果市場做不到的事情，政府就應當去管。這是一種市場調節為主、政府干預為輔的原則。但是，這種做法的過渡性是顯而易見的，在20世紀初連續的經濟危機中，政府加強干預已勢在必行，凱恩斯主義也就應運而生。

　　1936年，凱恩斯發表了《就業、利息和貨幣通論》一書，為政府干預市場提供了全面的理論基礎。在凱恩斯看來，僅僅依靠市場機制的自發調節作用不足以使有效需求提高到充分就業的水平，但是，市場機制的這種“能力不足”的情況是可以由政府來加以彌補的，即通過擴大政府支出、減稅和貨幣擴張等措施加以彌補。名義上是彌補，實際上當政府採取這些措施時已經是深深地介入到市場之中，對市場進行干預了。凱恩斯認為，當政府採取這些措施對市場加以干預時，直至達到充分就業之前，始終能夠刺激產量和就業量的增加，而且不會帶來通貨膨脹。

　　凱恩斯主義的“政府干預論”被人們形容為“看得見的手”，用以與亞當•斯密的理論相對立。凱恩斯主義的理論主張在實踐中取得了異乎尋常的成功，美國率先將這種理論付諸實施，所謂“羅斯福新政”就是整個西方政府干預的序幕。二戰後，各發達資本主義國家都採用各種手段實施巨集觀調控，在財政、稅收、金融、外貿等各大領域中利用利率、匯率、稅率等各類經濟政策來調節需求，調節就業，在巨集觀上動用擴張或緊縮政策抑制經濟危機，推動經濟發展。這種政府干預的最明顯特征是“國有化”和“經濟計劃化”。而且，這種干預使西方發達國家再也沒有出現30年代那種經濟大蕭條，並創造了50～60年代經濟迅速發展的奇跡。

　　政府干預的變形物是“絕對干預”模式。在法西斯國家中，政府對經濟生活的干預走向了絕對化，市場壟斷演變成國家壟斷，從而徹底破壞了市場經濟，這實際上已經超出了“政府干預”的範疇。“絕對干預”是政府職能擴張的惡性膨脹，一旦這種干預方式在一國鞏固下來，它就不滿於國界的束縛，而要求衝破國界繼續擴張。因此，“絕對干預”成了一種對資本主義世界自身構成威脅的力量。所以，資本主義世界也需要切除這一“毒瘤”。

　　從干預型政府職能模式的發展來看，由於這種模式是建立在“市場失靈”的前提下的，所以當市場在政府的干預下獲得新的規範，產生了新的自我調節能力之後，就會要求減少政府干預，甚至讓政府退離市場、停止干預。進入70年代，西方國家在經濟發展中出現了所謂“滯脹”並行的問題，人們把這種現象的出現歸結為政府干預的“失靈”。同時，一種否定凱恩斯主義的“新自由主義”思潮開始流行起來，並迅速地在實踐中得到反映。比如，英國撒切爾夫人的“私有化”運動，美國的所謂“里根革命”，都反映了一種政府減少干預，甚至退出干預的動向。可見，干預型政府職能模式在是否需要干預的問題上完全取決於市場，政府應當扮演的是“召之即來，揮之即去”的角色。到了80年代中後期，新自由主義開始在西方國家受到冷遇，“撒切爾主義”、“里根主義”也受到懷疑，政府再度加強對市場的干預。特別是在美國，柯林頓是在政府“不僅要更多地干預，而且要更好地干預”這一口號下取得了入主白宮的通行證的。所以，干預型政府職能模式將永遠在“干預”與“不幹預”之間徘徊，每次進入干預和每一次退出干預都是在已經出現了嚴重問題時所採取的行動，是不斷地在付出代價的過程中作出的選擇。

　　引導型政府職能模式是既不同於保護型政府職能模式，也不同於干預型政府職能模式的一種全新的政府職能模式，同時，引導型政府職能模式又是兩者的綜合統一。

　　如果說保護型政府職能模式相信市場中存在著客觀的經濟規律的話，那麼引導型政府職能模式也同樣相信這種規律的存在，並要求認識和把握這種規律，利用這種規律對經濟的發展加以引導，這與保護型政府職能模式的放任市場規律的自由調節是有著很大差別的。

　　引導型政府職能模式與干預型政府職能模式的共同之處是政府都介入到市場運行中來，對經濟進行干預，而且都表現在採取巨集觀調控的手段。但是，如上所說，西方干預型模式是在經濟生活中的問題已經出現的情況下才選擇干預或不幹預的方式來處理這些問題，對於這種模式來說，無需去談論什麼經濟規律的問題，也沒有必要認識和把握經濟規律，更不用說利用什麼經濟規律。政府無論是選擇了干預還是選擇了不幹預，都應著力於思考一些“實證性”的方法，使之在解決現實問題中發揮作用。這顯然不同於引導型政府職能模式。

　　引導型政府職能模式反對在市場的自由放任和政府的強力干預之間作出二者擇一的選擇，它要求在政府與市場之間建立起穩定的聯繫，使政府的地位和作用相對確定，政府應當做什麼和不應做什麼，都以法律和制度的形式固定下來，政府的行為邊界清晰而決不因人因時而異。總之，引導型政府職能模式是一種非常穩定的模式，是建立在科學性的基礎之上的。

　　引導型政府職能模式是亞洲新興工業化國家和地區在經濟騰飛過程中作出的選擇。對於這些國家和地區來說，當它們進入市場化時期，西方國家已經進入發達資本主義階段，如果任由市場經濟自然發展，勢必在國際化了的市場中受到發達國家的衝擊和鉗制。因為，這些新興國家和地區在與西方發達國家的競爭中處於強弱懸殊的劣勢中，政府既沒有單純發揮保護性職能的能力，也不存在對市場進行干預的條件和必要性，因為，嚴格意義上的市場尚未成熟，尚未出現市場失靈的問題，所以，這些國家和地區不能從西方國家市場經濟發展歷史中找到自己政府職能定位的基點。新興工業化國家和地區政府在推行市場化的過程中面臨這樣幾方面的任務：第一，由於缺少經濟發展的必要資本，必須通過對外開放，尋求外資的支持，這就需要構建良好的投資環境，而這種環境必須由政府來提供；第二，經濟發展是以良好的秩序為前提的，因而政府必須建立和維持穩定的政治秩序和經濟秩序；第三，當外國資本大量涌入時，為了不至於使本國或本地區成為外國資本的一統天下而出現不可臆想的後果，必須設立本國或本地區的“國有”資本；第四，隨著外資的涌入和市場的開放，境外商品也大量涌入，政府必須充當本國或本地區資本和商品的保護傘；第五，為了使民族工業在國際市場上迅速提高競爭能力，必須給予扶持。由於這幾個方面的原因，新興工業化國家和地區的政府既要對經濟的發展提供保護又要加以適當的干預，而這種保護和干預無論在形式上還是在內容上都與發達國家曾運用過的保護和干預不同，是一種全新意義上的保護和干預，這種保護和干預有機地結合在一起，就表現為一種新型的政府職能模式——“引導型政府職能模式”。所以，在亞洲新興工業化國家和地區，都程度不同地存在著制定巨集觀社會經濟發展計劃的情況，而且經常地通過產業計劃乃至行業計劃和對個別企業的指導來促進經濟發展的情況。

　　新興工業化國家和地區市場化的特殊歷史條件決定了它們必須在很短的時期內追趕發達國家在幾百年走過的歷程，因而必須在對市場經濟發展規律作出充分認識的基礎上充分運用這規律去促進經濟的發展。所以，政府職能就必須充分體現出其主動性和能動性，始終站在經濟發展的前列加以引導。

　　但是，如果這種引導始終是走在正確的道路上，就要加強引導的科學性。總體看來，亞洲各新興工業化國家和地區的政府引導是成功的，雖然近期發生了東南亞“金融風波”，那隻是引導過程中的失誤，或者說是引導型政府職能模式不成熟的反映。“金融危機”自泰國開始，在整個東南亞和日本、南韓出現了“多米諾骨牌”效應。理性的反思使我們認識到，這場危機恰恰是缺乏對引導型政府職能模式的理論認識，不懂得利用引導型政府職能模式的優越之處，在急功近利的動機驅使下，違背經濟規律地製造“泡沫經濟”，從而把在不自覺狀態下構建出的引導型政府職能模式拋棄了，並使這種政府職能模式創造的經濟奇跡蒙塵。

　　總之，引導型政府職能模式的特征是它既能保證社會的獨立性與自主性，又能充分發揮政府作為社會總體利益代表而對社會經濟生活的協調與控制。在這種模式下，政府與社會處在一種相互制約又相互合作、相互獨立又彼此依賴的有機統一的關係中。

　　中國在改革開放的過程中也選擇了引導型政府職能模式，儘管理論界根據西方國家的經驗錯誤地提出所謂“弱化”或“強化”政府職能的模式，但在實踐中並沒有對中國引導型政府職能模式的形成造成過多的影響，這是由於中國建立社會主義市場經濟的客觀條件所決定的。事實證明，中國的引導型政府職能模式已經在社會主義市場經濟中取得了巨大的成就，當前的任務就是要通過政治體制改革、政府運行機制的改革和機構改革來完善這一引導型政府職能模式。

• 干預型政府職能模式
• 引導型政府職能模式
• 保護型政府職能模式