政府职能模式

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　　政府职能模式是指政府与市场的关系模式，是政府如何在市场调节的基础上对经济的运行加以调控的方式、方法的总和，集中反映在政府所确立的经济体制和政府参与的经济运行机制之中。

　　政府职能存在着不同类型。在社会历史发展的过程中，不同类型的政府职能模式是不断地更替和转变的。在近代社会，随着资本主义的发展，出现了两种主要类型的政府职能模式。20世纪70～80年代以来随着亚洲新兴工业化国家的崛起，又出现了一种新型的政府职能模式。依次把这些类型的政府职能模式称作“保护型的政府职能模式”、“干预型的政府职能模式”和“引导型的政府职能模式”。也就是说，“保护型政府职能模式”是自由资本主义时期的产物，是服务于自由市场经济的；“干预型政府职能模式”产生于垄断资本主义时期，在20世纪30年代到70年代初的这一段时期内，欧美各发达国家普遍选择了这种类型的政府职能模式；“引导型政府职能模式”是亚洲新兴工业化国家的发明，是一种正在成长中的政府职能模式。

　　保护型政府职能模式的思想基础是资产阶级个人主义和自由主义理论。早期的资产阶级思想家把政府看作是公共的领域和政治的领域，市场是私人活动的范围和个人的领域。在市场中，个人的自由、财产、安全等是他的基本权利。而根据资产阶级“天赋人权”理论，个人权利是至上的和不容侵犯的，政府的责任正在于保护个人的权利。应当说，早期的资产阶级思想家有着足够充分的理性判断力，他们对政府权能的扩张本性有着清醒的认识。而“天赋人权”的理论原则是要求个人权利不受来自任何一方的侵犯，政府是个人权利的保护者，但它是否会演变成个人权利的侵害者呢？从政府权能的扩张本性来看，这一点是必然的。所以，早期的资产阶级思想家大都主张严格限制政府职能的范围，即严格地把政府限制在公共领域中发挥维持公共秩序的作用。换言之，就是要防止政府直接进入市场，侵人“私人”领域。只要政府能忠于职守，守望在市场之外，就能有效地起到“保护人”的作用。这样一来就在原则上界定了政府职能的范围。

　　人权问题毕竟过于宽泛，很难使人对政府的保护型职能获得一个明晰的概念。因此，自洛克开始，思想家们往往站在财产权的基点上去思考政府的职能问题。根据洛克的意见，个人的自由并不是空洞的和难以捉摸的，它是通过物质财产表现出来的，或者说，物质财产是个人自由的延伸。因而理解个人的自由，应当看个人在积聚私有财产方面享有多大的自由度和个人自由选择的界限有多宽。当然，私有财产的范围越宽越好，积累私有财产的活动及私有财产本身越少受到外在的干扰越好。但是，怎样才能使积累私有财产的活动和私有财产自身这种个人财产不受或少受干扰呢？这就需要诉诸于政府，要求政府起到维护财产安全的功能，提供财产自由发展的空间，发挥促进高效积聚的作用。只是有一点，就是要求政府远离一切与保护个人财产权无关的领域。所以，政府职能是有限的，仅仅限于承担保护的作用。

　　私有财产的积聚和占有，即财产权的实现，只能在市场中。所以，关于政府职能的政治学思考必然会得出经济学的结论，这反映在亚当•斯密对市场的描述和对政府与市场之间关系的规定上。斯密极为推崇市场机制的作用，相信市场中包含着某种自然力，他将其称作“看不见的手”，认为这只“看不见的手”无时无刻不在自动调节着生产、交换、分配和消费等。既然市场自身具有这种自我调节能力，那么任何外力的侵入就都是多余的了。所以，斯密也与启蒙思想家一样，要求政府主要在维护市场秩序、社会正义和私有财产权方面发挥作用，并从事一些公共工程等具有公共性质的基础性的经济活动。在整个自由资本主义时期、西方各国的政府基本上是采用了这一职能模式，是忠于市场经济“守夜人”职守的。即使当政府试图促进经济的发展时，也往往采用政治手段为经济发展开辟道路，比如，拓展经济发展的海外市场，维护已经形成的一切政治经济秩序等，并不直接介入到经济活动中来。这种状况也就是人们常常提到的所谓政治经济的“二元化”，即政治是与经济分立的，政府是以“政治人”的身份来从事社会管理和保护经济的发展，而不是以“经济人”的身份去参与经济活动。

　　干预型政府职能是以凯恩斯主义为代表的宏观经济学所作出的政治设计。这种政府职能模式的出现主要有两个方面的原因：第一，自由资本主义的结束和垄断市场的出现，使市场失去了自我调节的能力，以致经济危机的范围越来越广、周期越来越短、规模越来越大。这就迫使政府不得不从原来的维护市场经济环境和秩序进入到维护市场本身的秩序上来，因而开始了干预市场的活动；第二，资产阶级开始走出早期空想的“国度”，更加现实地对待其阶级的理想。如果说人权和自由等在整个自由资本主义时期是一个“无限原则”的话，那么进人20世纪则蜕变为一种“有限原则”，从而使人们根据这种“有限原则”接受政府对市场的干预。早在19世纪末期和20世纪初期，西方一些主要发达国家政府就开始建立一系列反托拉斯立法，着手政府干预经济的试验。在此同时，也相应地出现了一些理论，主张政府在市场中发挥“拾遗补缺”的功能。也就是说，在自发市场可以做得到的情况下，政府就不要管；如果市场做不到的事情，政府就应当去管。这是一种市场调节为主、政府干预为辅的原则。但是，这种做法的过渡性是显而易见的，在20世纪初连续的经济危机中，政府加强干预已势在必行，凯恩斯主义也就应运而生。

　　1936年，凯恩斯发表了《就业、利息和货币通论》一书，为政府干预市场提供了全面的理论基础。在凯恩斯看来，仅仅依靠市场机制的自发调节作用不足以使有效需求提高到充分就业的水平，但是，市场机制的这种“能力不足”的情况是可以由政府来加以弥补的，即通过扩大政府支出、减税和货币扩张等措施加以弥补。名义上是弥补，实际上当政府采取这些措施时已经是深深地介入到市场之中，对市场进行干预了。凯恩斯认为，当政府采取这些措施对市场加以干预时，直至达到充分就业之前，始终能够刺激产量和就业量的增加，而且不会带来通货膨胀。

　　凯恩斯主义的“政府干预论”被人们形容为“看得见的手”，用以与亚当•斯密的理论相对立。凯恩斯主义的理论主张在实践中取得了异乎寻常的成功，美国率先将这种理论付诸实施，所谓“罗斯福新政”就是整个西方政府干预的序幕。二战后，各发达资本主义国家都采用各种手段实施宏观调控，在财政、税收、金融、外贸等各大领域中利用利率、汇率、税率等各类经济政策来调节需求，调节就业，在宏观上动用扩张或紧缩政策抑制经济危机，推动经济发展。这种政府干预的最明显特征是“国有化”和“经济计划化”。而且，这种干预使西方发达国家再也没有出现30年代那种经济大萧条，并创造了50～60年代经济迅速发展的奇迹。

　　政府干预的变形物是“绝对干预”模式。在法西斯国家中，政府对经济生活的干预走向了绝对化，市场垄断演变成国家垄断，从而彻底破坏了市场经济，这实际上已经超出了“政府干预”的范畴。“绝对干预”是政府职能扩张的恶性膨胀，一旦这种干预方式在一国巩固下来，它就不满于国界的束缚，而要求冲破国界继续扩张。因此，“绝对干预”成了一种对资本主义世界自身构成威胁的力量。所以，资本主义世界也需要切除这一“毒瘤”。

　　从干预型政府职能模式的发展来看，由于这种模式是建立在“市场失灵”的前提下的，所以当市场在政府的干预下获得新的规范，产生了新的自我调节能力之后，就会要求减少政府干预，甚至让政府退离市场、停止干预。进入70年代，西方国家在经济发展中出现了所谓“滞胀”并行的问题，人们把这种现象的出现归结为政府干预的“失灵”。同时，一种否定凯恩斯主义的“新自由主义”思潮开始流行起来，并迅速地在实践中得到反映。比如，英国撒切尔夫人的“私有化”运动，美国的所谓“里根革命”，都反映了一种政府减少干预，甚至退出干预的动向。可见，干预型政府职能模式在是否需要干预的问题上完全取决于市场，政府应当扮演的是“召之即来，挥之即去”的角色。到了80年代中后期，新自由主义开始在西方国家受到冷遇，“撒切尔主义”、“里根主义”也受到怀疑，政府再度加强对市场的干预。特别是在美国，克林顿是在政府“不仅要更多地干预，而且要更好地干预”这一口号下取得了入主白宫的通行证的。所以，干预型政府职能模式将永远在“干预”与“不干预”之间徘徊，每次进入干预和每一次退出干预都是在已经出现了严重问题时所采取的行动，是不断地在付出代价的过程中作出的选择。

　　引导型政府职能模式是既不同于保护型政府职能模式，也不同于干预型政府职能模式的一种全新的政府职能模式，同时，引导型政府职能模式又是两者的综合统一。

　　如果说保护型政府职能模式相信市场中存在着客观的经济规律的话，那么引导型政府职能模式也同样相信这种规律的存在，并要求认识和把握这种规律，利用这种规律对经济的发展加以引导，这与保护型政府职能模式的放任市场规律的自由调节是有着很大差别的。

　　引导型政府职能模式与干预型政府职能模式的共同之处是政府都介入到市场运行中来，对经济进行干预，而且都表现在采取宏观调控的手段。但是，如上所说，西方干预型模式是在经济生活中的问题已经出现的情况下才选择干预或不干预的方式来处理这些问题，对于这种模式来说，无需去谈论什么经济规律的问题，也没有必要认识和把握经济规律，更不用说利用什么经济规律。政府无论是选择了干预还是选择了不干预，都应着力于思考一些“实证性”的方法，使之在解决现实问题中发挥作用。这显然不同于引导型政府职能模式。

　　引导型政府职能模式反对在市场的自由放任和政府的强力干预之间作出二者择一的选择，它要求在政府与市场之间建立起稳定的联系，使政府的地位和作用相对确定，政府应当做什么和不应做什么，都以法律和制度的形式固定下来，政府的行为边界清晰而决不因人因时而异。总之，引导型政府职能模式是一种非常稳定的模式，是建立在科学性的基础之上的。

　　引导型政府职能模式是亚洲新兴工业化国家和地区在经济腾飞过程中作出的选择。对于这些国家和地区来说，当它们进入市场化时期，西方国家已经进入发达资本主义阶段，如果任由市场经济自然发展，势必在国际化了的市场中受到发达国家的冲击和钳制。因为，这些新兴国家和地区在与西方发达国家的竞争中处于强弱悬殊的劣势中，政府既没有单纯发挥保护性职能的能力，也不存在对市场进行干预的条件和必要性，因为，严格意义上的市场尚未成熟，尚未出现市场失灵的问题，所以，这些国家和地区不能从西方国家市场经济发展历史中找到自己政府职能定位的基点。新兴工业化国家和地区政府在推行市场化的过程中面临这样几方面的任务：第一，由于缺少经济发展的必要资本，必须通过对外开放，寻求外资的支持，这就需要构建良好的投资环境，而这种环境必须由政府来提供；第二，经济发展是以良好的秩序为前提的，因而政府必须建立和维持稳定的政治秩序和经济秩序；第三，当外国资本大量涌入时，为了不至于使本国或本地区成为外国资本的一统天下而出现不可臆想的后果，必须设立本国或本地区的“国有”资本；第四，随着外资的涌入和市场的开放，境外商品也大量涌入，政府必须充当本国或本地区资本和商品的保护伞；第五，为了使民族工业在国际市场上迅速提高竞争能力，必须给予扶持。由于这几个方面的原因，新兴工业化国家和地区的政府既要对经济的发展提供保护又要加以适当的干预，而这种保护和干预无论在形式上还是在内容上都与发达国家曾运用过的保护和干预不同，是一种全新意义上的保护和干预，这种保护和干预有机地结合在一起，就表现为一种新型的政府职能模式——“引导型政府职能模式”。所以，在亚洲新兴工业化国家和地区，都程度不同地存在着制定宏观社会经济发展计划的情况，而且经常地通过产业计划乃至行业计划和对个别企业的指导来促进经济发展的情况。

　　新兴工业化国家和地区市场化的特殊历史条件决定了它们必须在很短的时期内追赶发达国家在几百年走过的历程，因而必须在对市场经济发展规律作出充分认识的基础上充分运用这规律去促进经济的发展。所以，政府职能就必须充分体现出其主动性和能动性，始终站在经济发展的前列加以引导。

　　但是，如果这种引导始终是走在正确的道路上，就要加强引导的科学性。总体看来，亚洲各新兴工业化国家和地区的政府引导是成功的，虽然近期发生了东南亚“金融风波”，那只是引导过程中的失误，或者说是引导型政府职能模式不成熟的反映。“金融危机”自泰国开始，在整个东南亚和日本、韩国出现了“多米诺骨牌”效应。理性的反思使我们认识到，这场危机恰恰是缺乏对引导型政府职能模式的理论认识，不懂得利用引导型政府职能模式的优越之处，在急功近利的动机驱使下，违背经济规律地制造“泡沫经济”，从而把在不自觉状态下构建出的引导型政府职能模式抛弃了，并使这种政府职能模式创造的经济奇迹蒙尘。

　　总之，引导型政府职能模式的特征是它既能保证社会的独立性与自主性，又能充分发挥政府作为社会总体利益代表而对社会经济生活的协调与控制。在这种模式下，政府与社会处在一种相互制约又相互合作、相互独立又彼此依赖的有机统一的关系中。

　　中国在改革开放的过程中也选择了引导型政府职能模式，尽管理论界根据西方国家的经验错误地提出所谓“弱化”或“强化”政府职能的模式，但在实践中并没有对中国引导型政府职能模式的形成造成过多的影响，这是由于中国建立社会主义市场经济的客观条件所决定的。事实证明，中国的引导型政府职能模式已经在社会主义市场经济中取得了巨大的成就，当前的任务就是要通过政治体制改革、政府运行机制的改革和机构改革来完善这一引导型政府职能模式。

• 干预型政府职能模式
• 引导型政府职能模式
• 保护型政府职能模式