引導型政府職能模式

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　　引導型政府職能模式是指政府的職能機構在社會經濟運行過程中認識經濟運行的客觀規律，並對經濟運行做出合理有度的規劃和引導。張康之教授在上世紀90年代末就撰文提出並論證“引導型政府職能模式”概念，在《公共行政中的哲學與倫理》一書第七章中又作了比較集中而系統地闡述。他認為，就人類社會發展的總過程來看，整個政府發展的歷史經歷了三個階段：從統治型的政府到管理型的政府，再到服務型的政府。與這三個階段相對應，政府職能模式也有三種基本類型，那就是統治型的政府職能模式、管理型的政府職能模式和服務型的政府職能模式。從政治統治職能向社會管理職能的轉換，標志著政府職能走出傳統社會而進入近代社會。而在近代社會中，政府職能則經歷了保護功能、干預功能的引導功能三種形式。

　　所謂“引導型政府職能模式”中的“引導型”是相對於“保護型”或“干預型”政府職能模式而言的。保護型政府職能模式是自由資本主義時期的產物，其思想基礎是資產階級個人主義和自由主義理論。它要求政府是市場經濟的“守夜人”或“保護人”，政府只能以“政治人”的身份來從事社會管理和保護經濟的發展，而不是以“經濟人”的身份去直接參与經濟活動。干預型政府職能模式產生於壟斷資本主義時期，它是以凱恩斯主義為代表的巨集觀經濟學所作出的政治設計。它是在“市場失靈”的前提下，要求政府不得不從原來的維護市場經濟環境和秩序進入到維護市場本身的秩序上來，進行直接干預市場的活動。而引導型政府職能模式是亞洲新興工業化國家創建的一種新型的政府模式，也是中國在改革開放過程中發揮政府職能的必然選擇。它既不同於保護型政府職能模式，也不同於干預型政府職能模式，但它又是後兩者的綜合統一。它與保護型政府職能模式都同樣承認客觀經濟規律的存在，但它又進一步要求認識並利用這種規律對經濟發展加以引導。它與干預型政府職能模式也同樣都介入市場運行中去對經濟進行干預，都表現在採取巨集觀調控的手段，但它不是在經濟生活中的問題已經出現的情況下才選擇干預或不幹預的方式來處理這些問題。引導型政府職能模式與保護型或干預型政府職能模式的根本區別就在於它具有充分的主動性和先導性。

　　所謂“引導型政府職能模式”中的“政府職能模式”，無非是指政府各個方面職能的整體結構。但是，近代政府職能的變遷主要集中在經濟領域中，這是政府職能的片面發展，這種片面發展帶來了許多新的問題，諸如環境問題、能源和資源問題，以及人類精神樂園的失落等等，這都要求政府職能重新調整和定位，以便適應未來發展的需要。雖然，目前引導型政府職能模式也主要表現在政府的經濟職能方面，但在此基礎上可以成長起全面社會管理的政府職能。因為政府的公共性質要求它任何時候都不應當僅僅以其經濟職能為滿足，而應當把引導社會總體的進步和發展作為目標。所以，今天，我們應將全面社會管理作為政府職能轉換的目標。而全面社會管理就是要求運用科學的手段，正確地認識和準確地把握社會需求，然後確定政府管理的力度。最為主要的是著眼於未來，通過科學預測，根據社會發展的戰略要求去履行政府職能。全面社會管理也將意味著政府從直接社會管理的位置上退出，即它不是完全由政府承擔的管理，而是一種全面的社會合作管理，是一種廣泛的、普遍的、全面的社會合作主義管理模式。

　　總之，引導型政府職能的根本任務在於：一是政府需要在社會治理結構的變革中發揮引導功能，確立起包括政府在內的多元治理主體共同合作的治理模式；二是政府在多元治理主體的合作治理過程中，著重於戰略方向的把握，通過“元戰略”的確立而實現對治理過程的總體引導。三是政府在造就自己的引導型政府職能模式的過程中，應當致力於引導社會走向社會自治。引導型政府職能的主要方式應為：依法行政、規範行政、透明行政、高效行政、服務行政、廉潔行政，等等。

　　首先，這一時期，亞洲許多國家都處在金融危機的驚慌或困境之中，也就是說，亞洲國家經濟騰飛的“神話”一下子被打破了，人們開始用懷疑的眼光來看待亞洲國家的政府及其職能模式，有的人對亞洲國家政府以往的做法作出批評，甚至作出否定。總之，這是一個一掃以往為亞洲國家經濟騰飛大唱贊歌的時期。在這種情況下，張康之並不是簡單地對待亞洲國家的過去和現在，而是表現出一種冷靜的和獨到的思索。他指出，“對於準備追趕發達國家的發展中國家來說，建立引導型政府職能模式是最佳選擇，是擁有著存在的歷史合理性的。在政治發展史上，建立引導型政府職能模式是一種全新的創造，是一個在探索中發展完善的過程。但是，這種模式的優點也可能恰恰是它的弱點，因為它充分重視政府在社會經濟發展中的主動性，當這種主動性得到正確發揮時，會表現出對社會經濟發展的巨大推動作用，如果發揮不好，則會出現嚴重的經濟和社會問題。”“總體看來，亞洲各新興工業化國家和地區的政府引導是成功的，雖然發生了亞洲‘金融風波’，那隻是引導過程中的失誤，或者說是引導型政府職能模式不成熟的反映。”這是一種辯證分析的態度，所作出的結論是客觀的和符合實際的。正是這樣，才能夠從亞洲國家一時的失敗中發現了寶貴的經驗，並反過來指向實踐，要求在實踐中對這種政府職能模式作出揚長避短的修正和完善。

　　其次，1998年是我國改革開放以來第四次機構改革的第一年，政府正在進行一場轟轟烈烈的行政改革運動，關於應當選擇什麼樣的政府職能模式的問題正在熱烈的討論中。在這種情況下，張康之提出引導型政府職能模式的概念，很明顯是包含著規劃政府選擇科學的職能模式的理論思索的。在他看來，“就中國的具體情況而言，市場經濟的出現早已錯過了可以自由成長的歷史階段，它的發展需要得到政府的精心呵護和培育，不僅需要政府為市場經濟的發展提供良好的政治環境、文化環境，而且市場經濟自身向哪個方向發展，以及發展速度如何，都依賴於政府的正確引導。因此，確立和完善有中國特色的社會主義引導型政府職能模式是現階段發揮政府職能的必然選擇。”

　　就引導型政府職能模式這個概念來說，我國的現實是作者思考的原點和中心，所要解釋和解決的是我國政府的實際問題，是關於政府建立什麼樣的職能模式的理論建言，表現出理論探討的一種負責任的實踐指向。因為，由於種種歷史原因，與許多國家相比，我國社會的發展是相對滯後的，政府所面臨的主要問題就是引導我國社會追趕發達國家，這樣一來，政府引導的科學性、合理性就是必須思考的問題。思考這一問題，需要考慮兩個方面：其一，是新興工業化國家趕超西方國家的經驗；其二，是我國的國情。但是，在我國理論界存在著對亞洲新興工業化國家和地區政府職能模式的嚴重誤讀以及對西方國家關於政府職能理論的無條件推薦的雙重問題。一方面，認為亞洲新興工業化國家和地區政府選擇的是一種“強化”政府職能的模式。這實際上是一種簡單化的解讀，所以，遇到了亞洲金融危機這樣的問題時，關於強化政府職能是否具有合理性的問題就被提了出來。另一方面，根本無視我國的國情而盲目推崇西方的學說，甚至是極力推薦西方某一個學派的學說。對此，張康之評述說：“在關於政府職能模式的問題上，中國理論界是具有充分的‘拿來主義’的勇氣的。但是一個重要的問題往往受到忽視，那就是政府選擇或確立其職能模式的前提條件。”針對這種情況，他指出：“無論是西方的還是亞洲國家的任何一種成功的政府職能模式，都不應原封不動地照搬到中國來，而是應當根據中國建立社會主義市場經濟的特殊歷程來思考中國的政治體制和政府運行機制，不斷地進行體制創新以尋求適應中國市場經濟發展要求的政府職能模式。”

　　解決我國的實際問題，需要深植於我國實際的理論創新，關於引導型政府職能模式的思索包含著強烈的創新意識。考慮到作者是在我國機構改革的歷史背景下探討引導型政府職能模式的，這一概念的直接目的就是希望提出政府在政府職能模式的問題上走出一條有中國特色的道路。張康之認為，行政改革的理想目標就是，“重新為政府定位，即從傳統的統治角色或管理角色的位置上走下來，承擔起服務社會的角色，在與社會的互動機制中，所表現出來的是一種引導型的政府職能。”實際上，改革開放以來的第四次機構改革是一場從根本上告別計劃經濟體制的行政改革運動，“與中國特色的市場經濟體制相適應的政府職能模式是一種引導型模式，它是以政府職能分類為基礎的。所以，在某種意義上，中國的改革開放，在根本上就是一個徹底改變政府職能模式的問題，首先是這樣一個過程：徹底從全能型政府職能模式的陳舊觀念中走出來，並以引導型政府職能模式的觀念取代之。”

　　建構引導型政府職能模式的根本目標是對和諧的、合作的社會的追求。張康之為引導型政府職能模式確立了兩個方面的任務：其一，政府需要在社會治理結構的變革中發揮引導功能，確立起包括政府在內的多元治理主體共同合作的治理模式；其二，政府在多元治理主體的合作治理過程中，著重於戰略方向的把握，通過‘元戰略’的確立而實現治理過程的總體引導。這樣一來，以往一切治理模式在治理問題上的不充分性，都划上了一個句號，而全面社會管理的歷史，在政府的積極引導下，在多元治理主體的主動合作中，走上了徵程。”

　　進入21世紀，我國社會在各個方面都發生了深刻變化，特別是加入WTO以後，政府在其職能的實現過程中必然受到國際社會的影響。這樣一來，引導型政府職能模式的設想是否還適應今天的政府建構呢?從張康之把他的一組相關文章收入到《公共行政中的哲學與倫理》一書看，作者依然是對這一概念的實踐價值深信不疑的。近些年來，我們常常會談起與國際接軌，在政府職能模式的問題上，我們是否應當與國際接軌呢?這顯然是一個需要認真思考的問題。不過，在回答這些問題時，有了“引導型政府職能模式”這一概念，就會把我們的思考引入到更深的層面上去。即使在理論上，我們相信，一旦人們去探討政府職能模式的問題，“引導型政府職能模式”這個概念都是一個繞不開的路標。當然，我國社會正在經歷一個全面創新的過程，在各個領域和各個方面都不斷地有創新性的思想出現，中國共產黨在新的世紀里提出了“科學發展觀”、“以人為本”和“創建社會主義和諧社會”等一系列新的理念，這些理念如何落實在引導型政府職能模式中，也是一個需要加以探索的問題。