多中心政治體制

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　　多中心政治體制是指在各個行政機關行使的行政權力中間，並不存在著單一的權力中心，各個機構擁有的行政權力之間相互分離、平行行使，不存在等級節制的關係。多中心政治體制的特點是存在許多決策中心，它們在形式上是相互獨立的。

　　多中心政治體制重要的定義性特質是許多官員和決策結構分享著有限的且相對自主的專有權，來決定、實施和變更法律關係。在多中心的政治體制中，沒有一個機關或者決策結構對強力的合法使用擁有終極的壟斷。“治人者”與“治於人者”在權威上的不平等是有意受到約束和限制的，這樣“治人者”也能夠接受法律的“統治”，並被要求服務於“治於人者”。

　　通過把大城市地區構想成多中心政治體制，實際上是在說明一種有序關係的體制，它是權力分散和管轄交疊的基礎，它往往被看作是“混亂的”。如果提出了一種適當的理論，它就應該能夠解釋我們在大城市地區所看到的行為模式，並預測其行為趨向。

　　多中心政治體制能夠存在的可能性並不妨礙單中心政治體制能夠存在的可能性。每一個可能性都取決於概括每個體制的重要定義性的特質，並說明具有這些定義性特質的體制之維持必須滿足的邏輯上必要的條件。而且，主要是單中心的政治體制不一定妨礙這一可能性，即在這樣的組織體制中可能存在著一些多中心的因素。相反，主要是多中心的政治體制存在也不一定妨礙單中心的因素在這種體制中存在。

　　多中心政治體制的基本結構取決於多中心安排的可行性，這些安排對於不同類型的人類關係的治理是適當的。正式政府安排結構中的多中心本身對於維持政治和社會關係活動的多中心是不適當的。在下文的討論中，我將把市場組織中的多中心看作是治理更為廣泛的人類交易的工具。我也將探討司法決策中的多中心，把它看作是實施法律關係的工具。我將繼續考查憲政中的多中心，認為它是針對行使超常政府專有權的人實施憲法性法律條款的工具。然後我也將考查政治領導選擇以及政治結盟中的多中心。

　　只有政府決策在多個決策結構之間進行分配，每一個結構都能夠對其他結構實施憲法制約，行使政府專有權的人才能夠用於實施憲法條款，來對付行使政府專有權的人。野心可以用於對抗野心；每一組決策者都可為每一組其他獨立的決策者所行使的決定所約束。在多中心政治體制中，在各種各樣的決策規則和否決權條件下所策劃的結盟是高度不穩定的。這樣的結盟不可能長期地控制政府的權力，併在社會中壟斷價值的權威性分配。

　　作為公共財政活動的核心環節，公共預算決策應積極順應多中心體制的客觀要求， 確立公共性、法治性和硬約束的基本目標。在實行多中心治理的國家中，美國政府體系龐大，兼具多樣性、複雜性和差異性。

　　(一) 美國政府公共預算

　　作為國家結構形式的兩種不同類型，聯邦制國家與單一制國家，在過去一個世紀中表現出明顯的趨同。前者由分散趨向集中，後者由集權走向分權， 演變的結果基本上是合作與平衡型的地方自治格局。喻希來認為，美國的競爭型聯邦制，德國的合作型聯邦制，英國的完全的地方自治，法國和日本的不完全的地方自治，經過歷史的演變，已成為在實質上同類的政府制度，用美國學者奧斯特羅姆的說法，可稱之為複合共和制的政府制度。這一制度的基本特征:

　　1、分權， 即中央和政府各有劃分明確的事務範圍，並且在各自事務範圍內，享有充分自主權；

　　2、制衡，即政府有足夠的憲政保障或政治實力， 可以對抗中央的隨意干預，使之不能單方面削減政府的自主權；

　　3、合作，中央政府和政府在某些事項上聯合作業或混合財政。

　　美國政府年度預算過程一般包括四個環節：籌劃、彙總、審批及執行與反饋。美國各級政府的預算有以下三個特點：

　　1、公開透明。美國的法律規定， 聯邦財政預算的形成和執行的全過程都必須公開進行。

　　2、法制預算。預算一經國會批准， 就具有法律效力， 必須不折不扣的執行，任何增加剛性開支比例和新設剛性開支項目，都必多中心體制下的公共預算決策及預算民主須履行全部預算立法程式。

　　3、完整和詳細。美國預算涵蓋了所有政府部門大部分的收支，並且支出分類的標準步步細化，詳細規定支出項目、金額甚至使用者，對控制開支起到積極作用。

　　在美國，法定預算案的約束力非常強大。只要是法定預算案裡面沒有規定的項目以及超過預算案規定的數額， 政府都無權支出、使用， 甚至出現政府破產倒閉的現象，凸現出一種強硬、有序的財政約束體制。

　　(二) 多中心體制下公共預算決策的基本目標

　　在繁雜的政府決策種類中，公共財政決策無疑占據著重中之重的地位。由於政府財政預算制度的安排及政府各類財政收支活動決定了政府系統運轉績效和公共服務效率，科學的公共預算決策機制能夠起到一石二鳥的作用，為各類政府決策提供強有力的示範。

　　上述美國公共預算的特點充分表現出多中心體制下公共預算的基本目標和客觀要求：

　　1、公共性。公共性的缺失必然導致國家財政收支行為的扭曲，違背公民的意志， 並損害國家、社會和人民的長遠而根本利益。預算決策制定應以公共性為價值基礎。由於公共財政資金來源具有明顯的公共性，財政支出必須符合納稅人的共同利益，由政府把社會資本集中配置到提供公共安全、公共教育和公共設施的領域，做到取之於民，用之於民。

　　2、法治性。預演算法治是國家財政管理活動的法治基礎。政府預演算法治化是財政法治化的基本途徑和手段。法治性是公共財政預算的本質特征，是對政府預算的根本要求。在政府預演算法治化的過程中， 財政權力真正受到規範和制約，公眾通過代議機構行使對政府及其財政行為的監督權。預演算法治化還包括對預算修正權的限制，各國對代議機關的預算修正權往往予以制約， 在美國，代議機構可以任意修改預算額度與項目，但是總統擁有否決權， 大多數國家則立法限制預算修正權，以符合預算同一性原則， 即代議機關尊重行政機關對預算草案的原初判斷，審批的預算與行政機關的提案保持基本的同一性。預算修正權包括以下限制：增額修正，即增加預算支出的修正， 一般予以禁止，這不僅基於預算平衡的考慮，還是為了預防議會議員，因受選舉團體或其他方面的請托，而濫求增加度支；減額修正，即削減預算支出的修正，一般予以許可。

　　3、硬約束。在民主與法制意識不斷增強的社會裡，推進財政改革，強化預算對政府行為的約束作用，能夠促進政府職能轉變，促進依法行政。在人類社會憲政制度的發展歷史過程中， 對政府預演算法案的審議及控制權，曾經是代議機關所取得的第一項最為重要的權力。正是憑藉於這項權力，民選的代議機關才逐漸取得了對於政府的整個控制與支配地位，公共財政才得以成為名副其實的民主財政， 政府才得以成為名副其實的責任制政府。預算制度通過對財政收支活動的嚴密控制、監督，最大限度地保證公共利益，並以法律保障私人財產權對國家財政權的制約。

　　三、預算決策的公共選擇程式

　　公共預算是以滿足社會公共需要為宗旨的預算制度安排。滿足社會公共需要的方式，即預算決策機制的公共化是公共預算區別於其他預算形式的本質特征。在滿足社會公共需要的過程中，公共化的預算制度首先應當能夠使社會成員的公共需要得到充分的表達，在此基礎上，預算決策應當遵循被大家普遍認可的、公正合理而且透明的規則，此規則的主要內容就是公共選擇。

　　預算決策是整個財政決策過程中的核心環節。預算依賴於一些決策過程，過程決定誰將有發言權和在決策的什麼時候有發言權，併為必須做出的決策提供一個框架。公共選擇理論把政府的預算決策看成是由公共產品的供求雙方相互決定的過程，政府通過預算收支提供的公共產品應符合公眾的偏好或意願。即公共選擇能夠體現社會成員對公共產品的偏好， 並做出符合公眾意願的決策。預算決策必須通過一定的民主政治程式進行，財政預算的內容要向社會公開，社會公眾有權監督預算的編製和執行情況，把預算步入民主化、法制化和程式化的軌道。