財政決策

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　　財政決策是指一種行為過程，即國家為了控制未來的財政分配活動，達到優化財政分配和財政調控的目的，預先對財政分配模式及相關策略進行決斷和選擇的過程。

　　財政決策是財政實踐活動的先導，它的目的是為了指導未來的財政實踐活動，使其沿著正確的途徑進行，以實現最佳的財政行為預期；財政決策的核心是擇優，即運用正確的理論和技術方法，在若幹可供選擇的方案中選定一個最為理想且切實可行的方案。財政決策是一個複雜的過程，財政分配活動本身所具有的涉及面廣、政策性強、對國民經濟影響大等特點，決定了財政決策不可能在瞬間完成，只有經過廣泛的調查研究，掌握大量的信息資料，運用多種技術手段反覆進行分析、測算、比較，才能在科學的基礎上完成財政決策；財政決策又是一個動態過程，影響財政分配活動的因素總在不斷變化，這種變化不可能在預先的決策中完全預見到，因而既有的財政決策方案總會在實踐中顯示出或多或少的偏差甚至失誤，這樣，決策內容也需要隨著實踐過程作必要的檢驗和適時的修正。

　　(一)預先性。財政決策是對未來財政分配模式及相關措施所作的抉擇，其意義在於控制未來的財政分配活動，使其按預期的方式進行。它是在財政分配行為發生之前進行的，因而具有預先性的特點。為了使預先作出的財政決策儘可能與客觀規律的要求相吻合，必須對財政決策方案進行認真而嚴謹的分析研究和測算驗證。如果決策在實施中出現偏差，要及時進行調整和修正，以更好地控制此後的財政分配活動。

　　(二)系統性。財歐決策是一個統一而完整的系統，它由若幹具有不同決策對象和決策任務的分子系統組成，這些分子系統儘管由於對象和目標的差異而具有相對獨立性，但都必須遵循統一的財政決策規律，這就是財政決策的系統性特點。這種系統性既是各種財政變數之間聯動關係的本質要求，又是財政決策系統正常運行的必要條件。

　　(三)優選性。財政決策是對多種準備行動的方案進行選擇，這種選擇不是隨意的行為，而是一個優化選擇的過程，這就是財政決策的優選性特點。它包括兩方面的含義：一是按照未來財政分配的目標、任務和客觀規律的要求，在多種方案中選擇出一個最為理想且切實可行的方案，二是在備選方案均難以盡如人意時，對多種方案進行優化重組，取長補短，形成新的、更為理想的決策方案。

　　財政決策要素是指組成財政決策的主要因素，它構成財政決策的內涵。通常情況下，財政決策由以下要素組成：

　　(一)財政決策主體。是指財政決策的組織者。通常由各級政府或代表國家的各級財政部門承擔。財政決策主體的核心是決策者，決策者可以是一定的領導集團，也可以是相關的領導者和管理者。決策者的素質直接影響著決策的質量。一個合格的決策者必須具有尊重科學，實事求是，謙虛謹慎的優良品質；具有顧全大局，開拓創新，講求實效等科學決策觀念；具有觀察分析、準確判斷、綜合組織和靈活應變等科學決策的能力。只有具備上述素質的決策者，才能在紛繁複雜的社會經濟活動中，對未來財政發展的方向和目標作出符合客觀實際的、明智的抉擇。

　　(二)財政決策客體。是指財政決策的對象。不同的決策對象對財政決策有不同的要求，它決定著財政決策的範圍、方法和內容，只有圍繞決策對象的特點和運行方式進行財政決策，財政決策才可能有的放矢，並收到好的效果。

　　(三)財政決策手段。是指完成財政決策所採用的工具。它包括理論手段和技術手段。財政決策的理論手段，又稱財政決策“軟體”，是指對財政決策起指導作用的各種理論，包括系統理論、控制理論、預測理論、決策理論、經濟理論、財政理論等等。選擇正確的理論手段，是財政決策科學化的重要前提。財政決策的技術手段，又稱財政決策“硬體”，是指進行財政決策時，處理各種財政信息資料，進行各類數據測算的技術工具，如電子電腦、複印機、印表機等技術設備。先進的技術手段，是提高決策的準確程度和決策質量的重要保證，特別是在現代決策更多地藉助於數理方法的情況下，決策中技術手段的先進性更顯示出日益突出的重要意義。

　　(四)財政決策目標。是指財政決策要達到或所追求的目標。決策目標是財政決策的關鍵要素。正確的財政決策目標，可以為財政決策指明正確的方向，它是擬定和選擇財政決策方案的基本依據。正確的財政決策目標必須具有準確性，先進性和合理性。準確性是指財政決策目標必須能準確反映財政分配規律及其它經濟規律的客觀要求；先進性是指財政決策目標必須符合社會經濟發展目標，反映社會經濟發展趨勢，有利於調動各方面增收節支的積極性，促進財政經濟活動向前發展：合理性是指財政決策目標必須合理兼顧各方面的利益關係，既要體現實現國家職能的各種要求，又要考慮客觀存在的各種條件，將目標建立在經濟發展可能的基礎上。

　　作為財政分配活動的先導和行動綱領，財政決策在國民經濟和財政管理中有十分重要的作用：

　　(一)為國民經濟健康發展創造條件。作為對未來財政分配活動進行的預先策劃和抉擇，財政決策影響著國民經濟的各個方面和社會再生產的各個環節，其質量的優劣直接關係到國民經濟的成敗。因為只有正確的財政決策，才能通過正確處理財政分配關係來調動各方面增加生產、提高效益的積極性；只有進行財政決策，才能正確選擇財政分配的傾斜方向和重點，優化財政分配結構以優化國民經濟結構；只有進行財政決策，才能根據國民經濟發展的客觀要求，確定財政調節的重心和方式，控制經濟發展速度，為國民經濟健康發展創造條件。

　　(二)均衡社會總供求關係，實現國民經濟綜合平衡。均衡社會總供求關係，是社會財力分配的核心問題。財政是社會總需求的主要形成渠道，通過財政決策，正確選擇收縮、均衡、擴張等不同的財政總量政策，可以影響社會需求總量，彌補社會總供求差額，對實現社會供求總量均衡有重要作用；通過財政決策正確處理積累與消費的比例關係，可以影響投資需求與消費需求之間的結構比例，使其與社會供給結構相吻合；同時，通過財政決策正確選擇財政分配傾斜方向和重點，可以改變投資需求結構，進而制約供給結構，使其與需求結構的要求相適應，實現社會總需求與總供給的結構均衡。

　　(三)正確選擇財政改革的目標、手段和實施步驟，促進經濟體制改革目標的實現。改革經濟體制，使其與現實生產力水平相適應，是生產力決定生產關係，經濟基礎決定上層建築等規律的客觀要求。經濟體制改革離不開財政改革的協周配合，通過財政決策對財政改革目標及實施步驟的選擇，可以使財政改革與經濟體制改革步凋一致，從調整利益關係、轉換財政職能．變換理財思路、健全財政巨集觀調控體系等方面與經濟體制改革的要求相適應，促進經濟體制改革目標的實現。

　　(四)優化財政分配活動，提高財政分配效益，正確的財政決策．是在充分號慮各種客觀規律及國民經濟發展的客觀要求的前提下。通過科學測升們分析比較，對多種財政決策廳案進行優化選擇的道理。它本身就是優化財政分配活動，講求財政分配效益的先導性工作。只有通過財政決策，對各種方案邊行分析對比，從中確定出有利於生財、聚財、用財的最優方案，才能提高財政工作效率和財政分配效益；反之，如果草率拍板或決策失誤，會使財政工作缺乏正確的導向和規範．更會造成決策實施中的損失浪費和效率低下．優化財政分配活動和提高財政分配效益也就會因此而失去前提。

　　一、按決策範圍分類

　　按決策的範圍，可將財政決策分為中央財政決策和地方財政決策。中央財政決策，是指決策權歸屬中央，以中央財政分配活動或全國性的財政分配活動為對象的財政決策。它是決定財政發展全局目標和方向的決策。其內容主要包括，全國性的財政發展戰略決策、整體財政發展目標選擇；國家總財力規模及增長速度決策、國家總財力分配結構及比例選擇；國家財政投資總規模及結構選擇；中央財政區域傾斜方向選擇；財政法制建設目標及步驟選擇；財政改革目標及實施步驟、推進措施決策等等。中央財政決策是財政管理中關鍵性、全局性的最高層次決策，是地方財政決策的指南和基礎。地方財政決策，是指決策權歸屬地方．以某一地區財政分配活動為對象的財政決策。它是對本地區未來財政發展模式所作的選擇。其內容上要包括：地區性財政發展戰略決策；地區財政發展目標選擇；地區財源開發、建設決策；本地區財政傾斜政策決策；地區財政收支規模及結構決策；地區財政投資規模及結構選樣等等。地方財政決策是中央財政決策在本地區的具體化和：公要補充，是指導各地未廷財政發展的行動綱領。

　　二、按決策時間分類

　　按決策時間，可將財政決策分為長期財政決策，中期財政決策和短期財政決策。長期財政決策，是指時間在10年以上的遠期財政發展選擇。這類決策偏重於戰略問題抉斷，是在較長時期內規範財政分配活動的綱領性決策。其任務主要包括：確定財政長期發喂的戰略方針和戰略臼標；確定財政分配的長期性收支指標；確定財政體制的目標模式；選擇建設上期在十年以上的重點投資項目方案：制定和選擇相對穩定的長期財政政策棚財政法規等等。

　　中期財政決策，是指時間在2年以上，10年以下的財政決策。它通常是在長期決策的基礎上，結合中期具體需要和可能制定的，反映著戰略決策與戰術決策的完整統一，是財政決策中最主要和經常的形式，其任務主要包括：結合長期決策的要求，確定財政中期發展戰略目標和戰略方針；確定和選擇中期財政發展速度指標及相應的實現措施；確定和選擇中期財政投資重點和具體實施方案；確定和選擇中期財政改革方案及配套措施；確定和選擇中期財政政策目標和相應的政策手段；確定和選擇中期財政分配規模及結構比例，等等。

　　短期財政決策，是指時間在1年或1年以下的財政決策。它通常偏重於戰術決策，是在中期決策的基礎上，結合短期經濟發展的具體情況制定的。因此，它既是中期決策的具體化，又是其必要補充，對中長期財政決策的實施起階段保證作用；在中長期決策出現偏差時、短期財政決策又是調整和矯正這種偏差的必要手段。短期財政決策的任務主要包括：制定當年財政分配的方針、政策和發展目標；確定當年財政工作的主要任務；確定當年財政收支指標及完成措施；確定當年收支結構及比例；選擇當年財政政策及執行手段；確定當年投資規模及投資項目；確定當年財政改革的具體方案和實施措施，等等。

　　三、按決策對象的性質分類

　　按決策對象的性質，可將財政決策分為財政戰略性決策和財政戰術性決策。

　　財政戰略性決策，是指對有關財政分配的全局性、方向性，長遠性、原則性問題進行的決策，如一定時期財政發展戰略目標、方針、政策，財政發展速度、結構比例，財政分配傾斜方向和重點，財政體制模式的選擇等等。財政戰略性決策是財政決策的關鍵內容，只有正確選擇總體原則和方向，財政決策的科學性、合理性才有保證。

　　財政戰術性決策，是指對財政分配實施措施、方法、途徑等策略性問題所作的選擇。如實現財政收支目標的措施選擇，各種財政政策手段選擇，實現財政改革目標的配套措施選擇，財政投資項目的具體實施方案選擇等等。財政戰術性決策是財政決策的重要內容，正確的戰術性決策是實現戰略目標，完成戰略任務的重要保證。

　　四、按決策過程的階段分類

　　按決策過程的階段性，可將財政決策分為動議研究決策、方案初選決策和最終決策。

　　動議研究決策，是指對各種財政決策意向進行的分析、研究、論證和選擇。即在財政決策意向提出後，要圍繞其實施的可能性，必要性及實施依據進行分析和論證，併在此基礎上對其作出認可或否定。它是財政決策的初始階段，在此階段上，意向如果被肯定則進入更深入的決策過程。

　　方案初選決策，也稱“參謀初選決策”，是在動議研究決策的基礎上進行的進一步決策，表現為從事決策研究工作的機構、參謀群體，主管部門等對若幹動議決策過程中隊可的方案進行分析、比較和初步篩選。其結果是在科學的論證和全面而深入的綜合比較的基礎上，從動議決策方案中選出一個或幾個可行方案，供最終決策者作最後決斷。方案初選決策過程，是財政決策的中期階段，也是費時最多，難度最大的階段。

　　最終決策，也稱“領導最終決策”，是財政決策機構對初選方案作出最後抉擇的活動。表現為財政決策機構在對若幹初選方案進行分析比較、權衡利弊的基礎上，從中選出一個最為理想且切實可行的方案。它是財政決策過程的最後確定階段，也是其最為關鍵的階段。

　　五、按決策的方式分類

　　按決策的方式，可將財政決策分為常規性決策和非常規性決策。

　　常規性決策，也稱“規範性決策”，是指按正常程式和慣例進行的決策。這類決策所要解決的通常是普遍存在、經常碰到的問題，其決策處理有固定的程式和模式，每次決策均可按標準化程式和慣例進行，因而其過程比較單純，處理難度相對較小，決策結果也比較理想。

　　非常規性決策，又稱“非規範性決策”或“特殊性決策”，是指無法用標準化程式和慣例來進行的決策。這類決策所要解決的通常是不常見的個別和特殊問題。其處理方法無章可循，無先例可供參照，因而其風險繫數較大、把握亦比較困難，有時還須憑決策者的經驗和才智來進行選擇和決斷。

　　財政決策是一項細緻嚴謹，對社會經濟發展的未來有重要影響的工作，為了提高決策的科學性和可行性，在財政決策時必須遵循以下原則：

　　(一)科學性原則。財政決策是未來財政分配活動的依據和行為綱領，其正確已否不僅關係財政分配的成敗，而且影響著國民經濟的健康發展和人民物質文化生活水平的提高。因此，在財政決策中，一定要遵循科學性的原則。這就要求在財政決策中充分認識和尊重客觀規律的要求，堅持實事求是的思想路線，充分瞭解和掌握我國的基本國情，採用科學的決策理論、技術和方法，將效益指標貫穿於財政決策的全過程，真正選出理論上最合理、實踐中最可行的最優決策方案，使財政決策與客觀規律和國民經濟發展的客觀要求相適應，從而產生出最好的決策效果。

　　(二)完整性原則。財政決策是一項內容紛繁、涉及面廣的工作，任何一個環節考慮不周、處理不當都會導致決策的失誤，因此在財政決策中必須堅持內容完整性原則，不僅要考慮決策的戰略性問題，而且要考慮決策的戰術性問題；不僅要正確確定財政發展目標，而且要選擇實現目標的保證措施；不僅要考慮經濟技術因素，而且要考慮政治杠會因素；不僅要考慮決策在理論上的合理性，而且要考慮其在操作中的可行性。其內容應儘可能全面、系統、完整，防止因決策內容遺漏或顧此失彼，使決策實施面臨矛盾時缺乏處理依據而陷入盲目和混亂。

　　(三)嚴肅性原則。財政決策是一項嚴謹細緻的工作，整個過程都必須貫徹嚴肅性原則。這種嚴肅性首先是指決策態度和方法的嚴肅性，無論是總體財政決策還是局部財政決策，都不能草率從事，既要在思想上高度重視，採取嚴謹認真的態度，又要有嚴格的程式規定和方法約束，不可隨意應付，輕易拍板。另外，財政決策的嚴肅性原則還要求決策在實施中要有權威性和約束力，特別是戰略性，全局性的財政決策，一經批准形成，就應具有法律效力，成為指導財政分配的行動綱領，決不可任意修改或各行其事。既便決策出現偏差需要修改，也需經過一定程式對原決策進行及時調整，然後再按調整後的決策組織實施。如果決策沒有權威性、不被恪守，就失去了決策的意義。

　　一個財政決策從意向產生到付諸實施要經歷一定的過程，這一過程必須遵循客觀規律的要求，按照一定步驟和順序進行，人們把這種反映財政決策規律的工作步驟，稱作財政決策的程式。

　　財政決策程式一般包括以下六個階段：

　　(一)提出問題、確定決策目標。任何決策的動因都不可能憑空產生，只有在實踐中提出一些需要解決的問題，決策意向才可能產生。財政決策也是一樣，只有在財政分配過程中提出需要解決的問題，並針對性地確定解決問題的目標，才能產生財政決策意向，並真正進入財政決策過程。因此可以說，發現和提出問題是財政決策的起因，確定解決問題的目標是財政決策的起點，它們是財政決策的初始階段，只有在這一階段上及時發現和提出問題，並準確地選擇決策目標，才可能為形成正確的財政決策提供前提。

　　(二)擬訂備選方案。在決策目標確定之後，要圍繞目標的實現擬訂決策備選方案。決策備選方案的擬訂必須在進行了廣泛深入的調查研究、掌握了大量信息資料的基礎上進行。其中應註意的問題主要有三點：①備選方案必須有兩個以上，否則將無法進行比較選擇；不同的備選方案應各有所長，有一定的比較意義。②每一個備選方案都應該圍繞決策對象的內容及決策目標的實現來全面設計，並且要突出決策中的重點問題和重點指標，對決策實施中可能遇到的潛在風險及相應的防範措施也應加以考慮併在方案中加以說明。⑧各備選方案規劃和反映的內容和指標應儘可能保持一致，以便使決策者能進行對應的綜合比較和論證。

　　(三)評價備選方案。備選方案擬訂後，要對各種方案的合理性、先進性、可行性進行分析論證和比較評價，其內容主要包括：①效益指標的比較評價，即對各備選方案實施後的預期效益進行比較評價。在比較時要將微觀效益與巨集觀效益，直接效益與間接效益，經濟效益與社會效益等結合起來進行綜合性的分析比較，併在此基礎上對各種方案的綜合效益作出客觀的評價。②實施條件的比較評價。任何決策的實施都必須具備一定的條件，包括資源條件、資金條件、技術條件、社會條件等等。因此，在決策備選方案擬訂之後，還須對各種方案實施時所需具備的各種條件及其現實可能滿足程度進行分析評價。③潛在風險比較評價。即對各方案實施中可能出現的不確定因素及其可能引起的潛在風險進行分析，對相應的防範措施的可行性進行比較，併在此基礎上對各方案的潛在風險和可能防範程度作出評價。

　　(四)確定決策方案。各備選方案經過論證評價之後，接下來要根據評價結果在多種方案中確定一個最佳方案，作為控制和指導相關財政活動的依據和綱領。在方案的最後決斷中，應註意以下幾個問題：①應重點比較各方案的重點指標和綜合效益，並根據決策對象的具體要求，選擇受限條件少，潛在風險小，預期效益高的方案。②如發現方案論證評價工作不全面、不准確甚至有錯誤，則應重新組織方案的論證和評價。③如果備選方案均難以達到要求，則不能草率從事，勉強劣中拔優，而必須重新組織方案的擬訂和評價，必要時甚至可以放棄決策意圖。

　　(五)決策的組織實施。決策方案在實施前的確定並不意味著決策過程的結束，因為決策只有在付諸實施後才有實際意義，所以，決策的組織實施也是決策過程的重要環節。在這一環節中，關鍵性的工作主要包括：①向各執行單位下達決策命令並做好決策方案實施前的準備工作，如財政制度或財務制度改革方案確定後，應先頒佈改革方案並對相關人員進行技術操作培訓，以保證決策方案的順利實施。②決策的預先性決定了財政決策不可能完美無缺，因此在決策實施過程中，還鬚根據客觀具體情況對財政決策進行必要的補充、調整和完善。③建立靈敏有效的信息反饋系統，將決策實施進度、效果等情況及時反饋到財政決策部門，為決策者及時發現和修正決策偏差提供信息資料，使財政決策臻於完善。

　　(六)進行事後分析和總結。這是財政決策全過程的最後一環。在財政決策實施完成後，財政決策部門應及時地對決策情況進行總結，以從成功中總結經驗，從失誤中汲取教訓，揭示出某些帶規律性的東西，從而為以後的財政決策提供借鑒。

　　財政決策的根本任務，是在正確認識客觀經濟規律和財政分配規律的基礎上，根據一定時期社會經濟生活及實現國家職能對財政分配活動提出的要求，按照財政分配本身的內在聯繫和運動規則，科學地、王確地選擇財政分配的未來，使財政活動在最優決策方案的規範下按預定的目標和方式進行，取得最好的財政分配和調節效果。具體而言，財政決策主要有以下幾方面的任務：①確定財政發展目標，使其與社會經濟發展目標相一致，保證財政分配活動沿著正確的軌道順利地進行。②根據社會總供求關係的對比情況，確定財政總量政策，為均衡社會總供求服務。③確定財政支出方向和比例，選擇支出傾斜重點和相應的投資決策方案，為優化產業結構，實現國家職能服務。④確定財政改革目標和實現目標的具體步驟和相應措施，促進經濟體制改革目標的實現。⑤確定財政效益目標，在分析財政效益的各種制約因素的基礎上，採取切實可行的措施，提高財政分配效益。⑥根據巨集觀調控的要求、正確選擇各種財政手段及其運作方式，引導、調控、監督國民經濟活動，實現國家的巨集觀調控和管理目標。

　　由於財政決策的對象和內容不同，因而其決策方法也有聽不同。歸納起來，財政決策的方法主要有以下兩類：

　　(一)定性決策法。也稱決策“軟方法”，是指決策者運用社會科學原理，通過各種有效的組織形式，充分發揮決策者個人或集體的智慧和創造力，在認識決策對象本質的基礎上，探討其發展變化規律，並從中找出決策方案的確定依據，然後進行方案抉擇的方法。較常用的定性決策方法主要有：

　　1．意見綜合法。是以會議等形式組織專家或相關人士對決策項目充分發表意見，並將專家意見區別分類，加以統計處理，得出綜合決策結果的一種決策方法。這種方法的步驟大致包括以下環節：①選定專家或有關人土若幹人，②請專家或相關人士對決策項目充分發表意見，通過相互啟發、交叉影響和互相感染誘發創造性設想。⑧決策人員對專家或相關人士的意見和創造性設想進行逐一研究論證，得出對決策方案的綜合性評價，以此幫助決策者對決策方案進行選擇。

　　2．經驗決策法。是決策群體或個人根據直覺判斷和經驗推論來進行決策的一種方法。這種方法通常用於決策者對決策對象的歷史、現狀及發展變化趨勢較為瞭解，具有較豐富的經驗累積的情況下。這種方法簡便易行，適用於問題簡單明瞭的決策。由於直覺判斷的局限性和經驗推斷的主觀性，經驗決策法的運用結果難以做到全面準確，因此重大決策不適宜採用此方法。

　　(二)定量決策法。也稱決策“硬方法”，是運用數學模型和電子電腦等計量手段來處理決策問題的一種決策方法。這種方法的特點在於用數學模型來反映各種財政變數之間的聯繫，並將財政決策轉入可以先進的技術手段為計算基礎的科學化軌道，避免了傳統經驗決策方法的主觀性和不准確性；同時，由於定量決策法往往採用標準化決策程式，因而提高了決策的科學化水平和決策結果的準確程度。但是定量決策法在運用中也存在一定的局限性，主要表現為它難以處理某些因素複雜且多變的非程式化問題，特別是對一些非常規性決策在使用上會受到較大限制；同時定量決策對決策人員的定量分析和電腦應用知識和技能有較高要求，一般人不易掌握。定量決策方法甚多，最常見的是各種運籌學方法，包括規劃論、對策論、排隊論、圖論、庫存論、搜索論等。