多中心政治体制

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　　多中心政治体制是指在各个行政机关行使的行政权力中间，并不存在着单一的权力中心，各个机构拥有的行政权力之间相互分离、平行行使，不存在等级节制的关系。多中心政治体制的特点是存在许多决策中心，它们在形式上是相互独立的。

　　多中心政治体制重要的定义性特质是许多官员和决策结构分享着有限的且相对自主的专有权，来决定、实施和变更法律关系。在多中心的政治体制中，没有一个机关或者决策结构对强力的合法使用拥有终极的垄断。“治人者”与“治于人者”在权威上的不平等是有意受到约束和限制的，这样“治人者”也能够接受法律的“统治”，并被要求服务于“治于人者”。

　　通过把大城市地区构想成多中心政治体制，实际上是在说明一种有序关系的体制，它是权力分散和管辖交叠的基础，它往往被看作是“混乱的”。如果提出了一种适当的理论，它就应该能够解释我们在大城市地区所看到的行为模式，并预测其行为趋向。

　　多中心政治体制能够存在的可能性并不妨碍单中心政治体制能够存在的可能性。每一个可能性都取决于概括每个体制的重要定义性的特质，并说明具有这些定义性特质的体制之维持必须满足的逻辑上必要的条件。而且，主要是单中心的政治体制不一定妨碍这一可能性，即在这样的组织体制中可能存在着一些多中心的因素。相反，主要是多中心的政治体制存在也不一定妨碍单中心的因素在这种体制中存在。

　　多中心政治体制的基本结构取决于多中心安排的可行性，这些安排对于不同类型的人类关系的治理是适当的。正式政府安排结构中的多中心本身对于维持政治和社会关系活动的多中心是不适当的。在下文的讨论中，我将把市场组织中的多中心看作是治理更为广泛的人类交易的工具。我也将探讨司法决策中的多中心，把它看作是实施法律关系的工具。我将继续考查宪政中的多中心，认为它是针对行使超常政府专有权的人实施宪法性法律条款的工具。然后我也将考查政治领导选择以及政治结盟中的多中心。

　　只有政府决策在多个决策结构之间进行分配，每一个结构都能够对其他结构实施宪法制约，行使政府专有权的人才能够用于实施宪法条款，来对付行使政府专有权的人。野心可以用于对抗野心；每一组决策者都可为每一组其他独立的决策者所行使的决定所约束。在多中心政治体制中，在各种各样的决策规则和否决权条件下所策划的结盟是高度不稳定的。这样的结盟不可能长期地控制政府的权力，并在社会中垄断价值的权威性分配。

　　作为公共财政活动的核心环节，公共预算决策应积极顺应多中心体制的客观要求， 确立公共性、法治性和硬约束的基本目标。在实行多中心治理的国家中，美国政府体系庞大，兼具多样性、复杂性和差异性。

　　(一) 美国政府公共预算

　　作为国家结构形式的两种不同类型，联邦制国家与单一制国家，在过去一个世纪中表现出明显的趋同。前者由分散趋向集中，后者由集权走向分权， 演变的结果基本上是合作与平衡型的地方自治格局。喻希来认为，美国的竞争型联邦制，德国的合作型联邦制，英国的完全的地方自治，法国和日本的不完全的地方自治，经过历史的演变，已成为在实质上同类的政府制度，用美国学者奥斯特罗姆的说法，可称之为复合共和制的政府制度。这一制度的基本特征:

　　1、分权， 即中央和政府各有划分明确的事务范围，并且在各自事务范围内，享有充分自主权；

　　2、制衡，即政府有足够的宪政保障或政治实力， 可以对抗中央的随意干预，使之不能单方面削减政府的自主权；

　　3、合作，中央政府和政府在某些事项上联合作业或混合财政。

　　美国政府年度预算过程一般包括四个环节：筹划、汇总、审批及执行与反馈。美国各级政府的预算有以下三个特点：

　　1、公开透明。美国的法律规定， 联邦财政预算的形成和执行的全过程都必须公开进行。

　　2、法制预算。预算一经国会批准， 就具有法律效力， 必须不折不扣的执行，任何增加刚性开支比例和新设刚性开支项目，都必多中心体制下的公共预算决策及预算民主须履行全部预算立法程序。

　　3、完整和详细。美国预算涵盖了所有政府部门大部分的收支，并且支出分类的标准步步细化，详细规定支出项目、金额甚至使用者，对控制开支起到积极作用。

　　在美国，法定预算案的约束力非常强大。只要是法定预算案里面没有规定的项目以及超过预算案规定的数额， 政府都无权支出、使用， 甚至出现政府破产倒闭的现象，凸现出一种强硬、有序的财政约束体制。

　　(二) 多中心体制下公共预算决策的基本目标

　　在繁杂的政府决策种类中，公共财政决策无疑占据着重中之重的地位。由于政府财政预算制度的安排及政府各类财政收支活动决定了政府系统运转绩效和公共服务效率，科学的公共预算决策机制能够起到一石二鸟的作用，为各类政府决策提供强有力的示范。

　　上述美国公共预算的特点充分表现出多中心体制下公共预算的基本目标和客观要求：

　　1、公共性。公共性的缺失必然导致国家财政收支行为的扭曲，违背公民的意志， 并损害国家、社会和人民的长远而根本利益。预算决策制定应以公共性为价值基础。由于公共财政资金来源具有明显的公共性，财政支出必须符合纳税人的共同利益，由政府把社会资本集中配置到提供公共安全、公共教育和公共设施的领域，做到取之于民，用之于民。

　　2、法治性。预算法治是国家财政管理活动的法治基础。政府预算法治化是财政法治化的基本途径和手段。法治性是公共财政预算的本质特征，是对政府预算的根本要求。在政府预算法治化的过程中， 财政权力真正受到规范和制约，公众通过代议机构行使对政府及其财政行为的监督权。预算法治化还包括对预算修正权的限制，各国对代议机关的预算修正权往往予以制约， 在美国，代议机构可以任意修改预算额度与项目，但是总统拥有否决权， 大多数国家则立法限制预算修正权，以符合预算同一性原则， 即代议机关尊重行政机关对预算草案的原初判断，审批的预算与行政机关的提案保持基本的同一性。预算修正权包括以下限制：增额修正，即增加预算支出的修正， 一般予以禁止，这不仅基于预算平衡的考虑，还是为了预防议会议员，因受选举团体或其他方面的请托，而滥求增加度支；减额修正，即削减预算支出的修正，一般予以许可。

　　3、硬约束。在民主与法制意识不断增强的社会里，推进财政改革，强化预算对政府行为的约束作用，能够促进政府职能转变，促进依法行政。在人类社会宪政制度的发展历史过程中， 对政府预算法案的审议及控制权，曾经是代议机关所取得的第一项最为重要的权力。正是凭借于这项权力，民选的代议机关才逐渐取得了对于政府的整个控制与支配地位，公共财政才得以成为名副其实的民主财政， 政府才得以成为名副其实的责任制政府。预算制度通过对财政收支活动的严密控制、监督，最大限度地保证公共利益，并以法律保障私人财产权对国家财政权的制约。

　　三、预算决策的公共选择程序

　　公共预算是以满足社会公共需要为宗旨的预算制度安排。满足社会公共需要的方式，即预算决策机制的公共化是公共预算区别于其他预算形式的本质特征。在满足社会公共需要的过程中，公共化的预算制度首先应当能够使社会成员的公共需要得到充分的表达，在此基础上，预算决策应当遵循被大家普遍认可的、公正合理而且透明的规则，此规则的主要内容就是公共选择。

　　预算决策是整个财政决策过程中的核心环节。预算依赖于一些决策过程，过程决定谁将有发言权和在决策的什么时候有发言权，并为必须做出的决策提供一个框架。公共选择理论把政府的预算决策看成是由公共产品的供求双方相互决定的过程，政府通过预算收支提供的公共产品应符合公众的偏好或意愿。即公共选择能够体现社会成员对公共产品的偏好， 并做出符合公众意愿的决策。预算决策必须通过一定的民主政治程序进行，财政预算的内容要向社会公开，社会公众有权监督预算的编制和执行情况，把预算步入民主化、法制化和程序化的轨道。