公務員福利

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　　公務員福利是指國家在發給公務員工資報酬的同時，通過舉辦服務性設施、提供勞務和保險、發放必要津貼，享受假期等形式給予公務員種種生活照顧。為公務員提供福利待遇的目的，是幫助公務員解決個人的某些困難，滿足公務員帶有共同性和普遍性的消費需要，以促使公務員安心工作，提高工作效率。同時增加公職的吸引力，吸引優秀人才進入公務員隊伍，為國家服務。^[1]

　　1．公務員的福利是對公務員的基本生活需要給予必要的保障。福利制度主要是為解決公務員生活困難而設立的一項制度，例如對家中遇到天災人禍或經濟負擔過重的公務員給予必要的生活補貼。

　　2．公務員的福利可以提高公務員的物質文化生活水平。例如，通過建立食堂、浴室、圖書館、文化活動站、公寓等，改善公務員的生活條件和生活環境，公務員高層次的需求可以得到滿足。

　　3．公務員福利的作用還可以增加公務員隊伍的吸引力和凝聚力，可以穩定公務員隊伍，提高滿意度，減少流失率。

　　(一)中國公務員福利的含義與特征

　　1．公務員福利的含義

　　我國的公務員福利是國家行政機關為改善和提高公務員的物質文化生活水平，在工資報酬和勞動保險以外，通過舉辦集體福利設施、提供服務以及發放補貼等形式，給予公務員的一種生活保障和生活享受，以滿足他們帶有共同性或普遍性的消費需要，解決公務員個人或家庭難以解決的某些困難。

　　2．公務員福利制度的特征

　　我國的公務員福利制度是根據中國的具體國情建立起來的，與西方的文官制度相比較，主要有以下特征：

　　(1)我國公務員制度堅持和體現了黨的基本路線，而西方文官制度則標榜“政治中立”。在《國家公務員暫行條例》的總則中，明確規定“國家公務員制度貫徹以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放的基本路線”。而西方文官不得參加黨派活動，不得帶有政治傾向。

　　(2)我國公務員制度堅持黨管幹部的原則，而西方文官制度要求公務員“與黨派脫鉤”。我國公務員制度根據黨的組織人事路線、方針、政策制定，堅持黨對人事工作的領導。各級政府組成人員的國家公務員是由各級黨委及其組織部門負責考察，依法由各級人民代表大會及其常務委員會選舉或決定任免。西方文官制度對公務員的管理強調“與黨派脫鉤”，公務員職務晉升不受政黨干預。

　　(3)我國公務員制度強調德才兼備，西方文官制度缺乏統一的、全面的用人標準。國家公務員在錄用中採用公開考試、嚴格考核、對思想政治方面要求嚴格。在晉升中註重思想政治表現和工作實績。因此，堅持德才兼備標準是國家公務員制度的重要特色。而西方文官制度則沒有這方面的統一標準。

　　(4)我國公務員制度強調全心全意為人民服務的宗旨，國家公務員不是一個獨立的利益集團，而西方文官是一個單獨的利益集團。全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨，公務員的考核、獎懲、晉升等都要考察其為人民服務的精神。西方文官制度中的公務員，可以通過自己的工會等組織同政府談判，最大限度維護自己的利益。

　　除上述特點之外，和傳統的人事制度相比較，國家公務員制度在工資、福利、保險等方面也更加科學合理。公務員實行新的職級工資制，按不同的職能分為職務工資、級別工資、基礎工資、工齡工資四個組成部分。

　　(二)我國公務員福利遵循的原則

　　在我國，公務員福利的確定主要遵循以下原則：

　　1．公務員福利所滿足的主要應是公務員共同的物質和文化生活需要

　　公務員福利的好壞，不僅關係到公務員的切身利益，而且關係到生產的發展和社會的穩定。為了使公務員福利事業健康發展，實施公務員福利時就應該以滿足公務員共同的物質和文化生活為出發點，使國家公務員在生活上和精神上得到一定程度的補償，安定公務員的生活，維護公務員的身心健康，鼓舞工作情緒，提高工作效率。

　　2．公務員福利的待遇水平要與本部門的經濟狀況相適應

　　國家公務員雖然實行體現機關特點、不同於企業事業單位的福利制度，但在福利水平上應與其所在部門的經濟狀況相聯繫。一方面，在社會主義市場經濟條件下，作為初次分配，企業的工資分配直接與經濟效益掛鉤，隨著經濟效益的增長而增長。公務員的工資分配屬於再分配，雖然不直接與經濟指標掛鉤，但最終仍決定於經濟發展水平。另一方面，在社會主義市場經濟條件下，市場對資源配置包括人才資源的配置起著基礎性的作用。各類人才按照市場經濟規律，在機關、事業單位、企業之間相互流動，在人才市場上，機關實際上已經與企業、事業單位處於平等競爭的地位。為此，不能簡單的依賴行政調配手段，而必須自覺地按經濟規律辦事，把公務員的福利待遇水平和其所在部門的經濟狀況結合起來。

　　3．正確處理公務員福利和工資的關係

　　按勞分配原則是社會主義個人消費品分配的主要原則，這一原則同樣在公務員的福利和工資分配中發揮著重要作用。在機關過去的工資分配中，往往存在著比較嚴重的平均主義，工作表現、工作業績和實際貢獻不同的人員在工資上沒有拉開應有的差距，按勞分配原則得不到較好體現。為了充分發揮福利的激勵作用，剋服平均主義，《國家公務員暫行條例》明確規定：“國家公務員工資制度貫徹按勞分配的原則；”1993年機關工作人員工資制度改革方案也明確提出，機關工資制度改革要貫徹按勞分配原則，剋服平均主義，建立符合機關特點的工資制度。貫徹這一制度的關鍵就是要充分體現機關的特點，根據公務員勞動支出的特點來確定工資分配的具體形式。同時要強化考核制度，把工資分配與公務員的工作情況和實際貢獻結合起來，使工資的高低真正反映勞動支出的多少。

　　(三)中國公務員福利制度的主要內容

　　建國以來，我國逐漸形成了一整套國家機關工作人員的福利制度體系，主要內容包括以下三大類：

　　一是為滿足公務員的共同需要，減輕公務員的家務勞動，方便生活並使公務員獲得優惠服務而建立的集體福利設施。如食堂、托兒所；幼兒園、浴室、理髮室、療養院等。

　　二是為滿足公務員文化生活需要，提高其身體和文化素質而建立的文體福利設施。如文化宮、俱樂部、圖書館、游藝廳、體育場、游泳池等。

　　三是為滿足公務員的不同需要，減輕其生活負擔而設立的福利補貼。如上下班交通補貼、防暑降溫費、洗理費、房租補貼、生活用品價格補貼，以及生活困難補助等。公務員的生活困難補助，分為定期補助和臨時補助兩種。定期補助是對生活費用低於一般水平，不能維持正常生活的公務員，確定補助金額，按月發給；，臨時補助是對公務員發生特殊困難而自己又無力解決的，如因疾病、死亡、天災、人禍等造成生活困難的，給予臨時性的補助，補助對象只限於本人或所供養的直系親屬。另外，國家公務員還可享受公費醫療待遇、病假待遇、產假待遇和年休假待遇等。公務員福利經費的來源，按照工資總額的一定比例，從行政經費中提取。

　　具體來說，當前我國的公務員福利制度體系主要包括工時制度、生活困難補助、探親制度、病假待遇、年休假制度、醫療福利、冬季宿舍取暖補貼制度和交通費補貼制度等。

　　1．工時制度

　　是國家為合理安排職工的工作和休息時間，維護職工的休息權利，調動職工的積極性而制定的職工工作時間的規定。國家機關實行統一的工作時間，每日工作8小時，每周工作40小時，星期六和星期日為周休息日。因工作性質或者職責限制，不能實行8小時工作日和每周工作40小時標準工時制度的，按照國家有關規定，可以實行其他的工作和休息辦法。

　　2．生活困難補助

　　是為解決職工的生活困難問題而建立的一種專項費用制度，由福利費的提取比例和使用範圍兩部分組成。工作人員的工資收入和其他經濟收人，負擔本人生活費和其家屬生活費有困難的，或者因支付家屬治病醫葯費、家屬死亡喪葬費有困難的，以及有其他特殊困難的，應根據“困難大的多補助，困難小的少補助”的原則，酌情予以定期或臨時補助，所需資金由福利費用開支。

　　3．探親制度

　　是國家為解決職工分居兩地的配偶、父母親團聚問題而建立的一種福利制度，包括享受探親假的條件、探親假期和假期待遇三方面的內容。在國家機關工作滿一年的固定職工，與配偶不住在一起，又不能在公休假日團聚的，可以享受探望配偶的待遇；與父親、母親都不住在一起，又不能在公休日團聚的，可以享受探望父母的待遇，與父親或母親一方能夠在公休日團聚的，不能享受探望父母的待遇。職工探望配偶的，每年給予一方探親假一次，假期為30天。未婚職工探望父母的，原則上每年給探親假一次，假期20天。如果因為工作需要，本單位當年不能給予假期，或者職工自願兩年探親一次的，可以兩年給假一次，假期為45天。已婚職工探望父母的，每四年給假一次，假期為20天。

　　探親假期是職工與配偶、父母團聚的時間，根據實際需要另外給予路程假。職工在規定的探親假期和路程假期內，按照本人的標準工資發給工資。職工探望配偶和未婚職工探望父母的往返路費由所在單位負擔。已婚職工探望父母的往返路費，在本人月標準工資30％以內的，由本人自理，超過部分由所在單位負擔。

　　4．病假待遇

　　公務人員病假期間，經醫療機構證明，並經主管領導機關批准，按下列情況享受相應福利：病假在2個月以內的，發給原工資；病假超過2個月的，從第3個月起，如果職工工作年限不滿10年的，發給本人工資的90％，如果工作年限已滿10年，則工資照發；病假超過6個月的，從第7個月起，如果工作年限不滿10年，發給本人工資的70％，工作年限滿10年的，發給本人工資80％；1945年9月2日前參加革命工作的發給本人工資的90％。如果上述人員中獲得過省級人民政府和國務院各部門授予的勞動英雄、勞動模範稱號並仍然保持榮譽的，病假期間的工資，經過省級人民政府和國務院有關部門批准，可以適當提高。

　　病假期間可以繼續享受所在單位的生活福利待遇。國家機關所屬事業單位可以參照上述規定執行。

　　5．年休假制度

　　是國家為保護職工身體健康、每年安排職工集中一段時間進行輪休的一種福利制度，包括休假天數和休假方式等內容。這項制度是1991年6月建立的，年休假天數的確定，要根據工作任務和各類人員的資歷、崗位等不同而有所區別，最多不得超過兩周。休假時間要註意均衡安排，休假方式一般以就地休息為主，一律不准搞公費旅游，也不得以休假為由向職工發放或變相發放錢物。

　　6．醫療福利

　　1952年，政務院發出《關於全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業單位的國家工作人員實行公費醫療預防的指示》，就公費醫療問題做出原則規定。同年8月，衛生部發佈《國家工作人員公費醫療預防實施辦法》，較詳細地規定了公費醫療福利問題，公務員均享受公費醫療。享受公費醫療預防待遇的原則：一是分級享受。享受公費醫療人員核定不同等級，有區別的享受。二是採取區域負責制。無論大中小城市，對公費醫療事業均採用區域負責制，具體組織工作由各地衛生行政機關負責辦理。此外，公費醫療的範圍包括：門診、住院所需的診療費、手術費、住院費、門診或住院中經醫師出方的藥費，均由公費醫療撥付；住院所需的膳費、就醫路費由病者本人負擔。

　　7．冬季宿舍取暖補貼

　　是國家為補償居住在寒冷地區職工因宿舍取暖所支出的費用而建立的一種補貼制度，包括實行取暖補貼的地區範圍、取暖期限、享受補貼的對象和補貼標準等內容。

　　8．交通補貼制度

　　是國家為保證職工正常開展工作、合理負擔交通費支出而建立的一種福利性補貼制度。主要有上下班交通補貼和出差交通補貼兩種，具體包括實行範圍、享受條件和補貼標準等內容。

　　(四)中國公務員福利的改革

　　1．公務員福利制度存在的問題

　　我國公務員福利制度的建立，對於改善職工生活、調動職工工作積極性和促進經濟發展等都曾發揮了重要作用，體現了黨和政府對廣大職工的關懷和社會主義制度的優越性。但是，由於現行福利制度形成的時間比較早，隨著經濟和社會的發展，有些內容已經不能適應當前的實際和社會經濟進一步發展的需要，亟待進行改革和完善。這些問題主要表現在：

　　(1)福利待遇在職工全部勞動報酬中所占比重過大。長期以來，我國是實行一種“低工資、多補貼、泛福利”的分配模式，相當一部分勞動報酬如住房、教育、文化設施等，是以非商品的形式無償提供給職工的，不進人工資。在經濟發展水平不高、職工收入普遍偏低的情況下，這種情況在所難免，但與大力發展市場經濟、逐步建立社會主義市場經濟體制的要求顯然是不相稱的。

　　(2)一些部門或單位擅自提高福利標準，或者採取種種形式給職工發放各種福利性補貼。這種情況不僅加劇了國家機關工作人員工資收入的福利化、實物化傾向，而且往往引起部門和單位之間相互攀比，競相通過各種途徑籌集資金或實物來提高本部門本單位的福利水平，誘發了腐敗現象，損害了國家利益。

　　(3)“機關辦社會”、“單位辦社會”的現象依然相當嚴重。一些本來應該由社會承擔的福利，如托兒所、幼兒園、浴室等，都由國家機關承擔，使相當一部分福利設施得不到充分利用，既增加了國家財政負擔，也不利於國家機關工作人員的精簡和工作效率的提高。

　　2．公務員福利改革的思路

　　改革公務員福利待遇，不僅牽涉到在職人員的切身利益，而且影響到離退休人員的生活待遇，還影響到社會各界對黨和政府的看法和心態。因此，規範機關公務員福利待遇必須做到與現階段的收入分配製度相適應，與當地的經濟發展水平相適應，處理好在職人員與離退休人員、領導層與非領導層、公務員自身利益與其他社會群體利益等方面的關係。具體來說，應把握好以下幾個環節：

　　(1)全面實行“收支兩條線”和“票款分離”制度。規範機關公務員福利待遇能否順利實施，關鍵是要看能否真正做到“收支兩條線”和“票款分離”。近幾年來，各地機關單位的行政性收費、行政執罰全面實行“收支兩條線”管理和“票款分離”制度，取得了明顯成效，但是收“大頭”繳“小頭”，私設“小金庫”的問題仍然存在。這些問題不解決，一方面會削弱政府財政的總量和控制能力，增加規範公務員福利待遇的難度，另一方面，也使一些部門和單位繼續亂髮錢物成為可能。因此，必須認真解決好這些問題，使政府應收的費、該收的錢都能按時足額入庫，要積極推行部門預算改革和財政集中支付制度改革，將部門所有收支均納入政府預算，部門的一切收支行為均受到政府預算的制約和監督，部門就不可能再有其他收入；同時，建立會計核算中心，集中發放機關公務員的工資和各種補助，為規範機關公務員的福利待遇創造更為有利的條件。

　　(2)簡化各種補貼和福利項目。規範機關公務員福利待遇必須全面取消地方和單位自定的各種補貼項目，統一簡化為崗位津貼一項。機關工作人員的收入全部由財政統一發放。任何部門私自向本單位幹部職工發放任何形式的錢物補貼都應屬於違規行為。在一些執收執罰部門，有行政事業性收費的單位以及有特殊貢獻的單位，可另外建立科學合理的獎勵機制，適當拉開與其他部門和單位的收入差距，以調動工作人員積極性和創造性，體現責權的統一。

　　(3)在規範機關公務員福利待遇的同時，對機關其他工作人員和事業單位幹部職工的福利待遇應有相應的規定。財政撥款的事業單位工作人員可參照黨政機關的政策執行。要逐步建立起機關公務員收入的增長機制，規範增薪標準，體現增薪與責任對稱，與貢獻掛鉤，與經濟增長同步。另外，要適當提高離退休人員的生活待遇。

　　(4)逐步降低工資收入中福利的比重，將一部分福利性補貼納入工資標準，儘可能實現公務員工資收入的工資化和貨幣化。此外，採取切實可行的措施，儘可能的交由社會去辦福利，提高福利制度的社會化、商品化程度，促進我國第三產業的發展和市場的發育。

　　(5)加大監督檢查力度。對違反規定發放或變相發放錢物的，以及違反規定在下屬單位領取補貼和資金的，或者對被扶持單位變相剋扣資金髮福利的，一經發現，對單位的主要負責人、財務部門負責人一律先作免職處理，再依照有關規定追究責任；對違規發放的錢物一律沒收上繳財政。

　　(一)美國的公務員福利

　　美國從1776年獨立、建立文官制度以來，經歷了建國初級階段、政黨分制階段、近代文官制度階段、文官制度充實、完善階段，發展變革階段等5個階段。文官制度經過了這麼多次的重大改革，但是，公開考試、擇優錄取的原則不僅沒有被削弱，反而得到了加強。如今，在美國現任政府的工作人員中，90％以上都是經過考試錄用的。這種嚴格的考錄製度充分保證了錄取人員的高水平和高素質。在工資方面，美國公務員的工資分為幾個等級，每級相差數千美元。在首都華盛頓，普通百姓的收人大概只有他們“父母官”的3／4，而全國普通百姓的平均收人只有“父母官”的一半多一點兒。

　　除了工資，在美國，作為公務員最讓別人眼紅的就是福利待遇，政府甚至規定，如果公務員要做變性和隆胸手術，一切費用都可以報銷。此外，美國還有一個以公務員為服務對象的“公務員信貸聯盟”，它是一個不以贏利為目的的金融機構，專為公務員提供優惠的信貸服務，如提供購買房屋、汽車和供子女上大學等方面的低息貸款等。公務員退休的待遇一般也比私營部門更有保障，退休金也高。此外，公務員還享受住房津貼、一年一次帶薪假期以及各種健康保險。美國的休假制度規定：工作滿3年者，每年帶薪休假13天；工作3一15年者，休假20天；工作15年者，休假26天。今年沒有使用的假期，明年可以合併使用。例如，在美國加州，公職人員上班一年後，每月有8小時病假；休假時間根據工齡不同從每月8小時到14個小時各不相同，最多的長達每年一個月。公職人員出差，住宿費單位支付，餐費標準為早餐15美元，午餐25—30美元，晚餐30—50美元，憑收據報銷，超支自理。此外，正式職員還有醫療保險、視力保險、牙醫等福利。因此，美國公職人員在職時薪金高、福利好，還有醫療保險，從而促使公職人員不能也不敢在公務中貪污受賄。

　　(二)法國的公務員福利

　　法國公務員主要分為三類：國家行政機關公務員、軍警和醫務人員。目前，法國公務員約有530萬，其中300多萬為在職公務員，由國家公務員、地方公務員和公立醫院系統工作人員三大部分組成。法國公務員的報酬是根據級別、職務和工齡等指數來計算的。雖然他們的平均工資水平在社會上不算很高，但仍具有吸引力，因為法國公務員福利優越，實惠不少。公務員每年可領13個月的工資，還享受著不少於25種的各類補貼。在補貼中，主要三項為住房補貼、家庭補貼和物價補貼。其餘的補貼有些是合情合理的，有些則是莫名其妙的，如自行車補貼、服裝補貼、穿鞋補貼、小裝飾補貼等。這些補貼一般占工資比例的13％。值得一提的是，法國公務員可以“跳槽”到私營企業工作。一方面，公務員可以停薪留職到私營企業工作一段時間，然後返回原單位。另一方面，允許接受過培訓的公務員在工作lo年後，只要支付一筆相當於其原有行業兩年工資的賠償金，就可以脫離公職。

　　(三)澳大利亞的公務員福利

　　澳大利亞是一個經濟頗為發達的國家，國家公務員的福利待遇比較優厚，各種福利、補貼也較多。這裡主要介紹公務員的補貼和休假。

　　1．補貼

　　在《聯邦文職人員條例》中，規定的補貼很多，主要補貼有：

　　(1)加班補貼。澳大利亞的公職人員，在法定工作日以外加班工作，根據其級別、工資比率發給加班費。工作日(每周五天)，加班費按本人工資的1.5倍計發。星期六加班，前3小時按工資的1.5倍計發。超過3小時，包括星期日加班，按本人工資的2倍計發。政府規定的休假日加班按本人工資的2.5倍發給加班費。晚間加班還給予必要的夜餐補貼。加班以後恢復正常工作以前，應保證有8小時的休息時間。

　　(2)差旅費補貼。公務員因公出差，工作單位給予差旅補貼。差旅補貼按出差人員的工資基數和出差地點而定，如到費用較高的地區出差，則酌情增發補貼。如出差人連續在外滯留3周，則差旅補貼需加以複查。

　　(3)工作調動補貼。文職人員因提升或其他原因由一地調往另一地時，其本人、家屬及個人財物可享有工作調動補貼，由調動單位付給。如一時難於找到合適的住房，需付高昂的食宿費用時，則所在的單位應給予適當的補貼，補貼款數根據花費數額和本人薪金而定。

　　(4)地區補貼。因工作需要，在邊遠地區或生活費用異常高的地區工作的文職人員，可享受地區補貼。補貼率根據地區級別、該人員是否有家屬等條件來決定。

　　(5)離家補貼。按有關規定，文職人員中的未婚男女，因工作需要，需遠離家庭在營業性旅館食宿者，可享受離家補貼。

　　(6)交通補貼。工作時間，凡用私人車輛辦公事的公務員，給予交通補貼。

　　(7)事故賠償。公務員因公導致受傷或染病，因上下班路途發生事故造成個人輔助性用具如書寫工具、眼鏡等損壞，其費用由所在單位負責償付。

　　2．休假

　　(1)長期服務假。《聯邦文職人員條例》規定，凡是連續工齡達lo年的公務員(包括專職和非全日工作人員)，每年可享受為期3個月的長期服務假；lo年以上者，工齡每增加一年，假期增加9天。長期服務假期間，工資照發。

　　(2)娛樂假。大多數文職人員每年可享受薪金照付的4周娛樂假。每周工作7天的換班人員，娛樂假增加1周；在達爾文等邊遠地區工作的人員，每年可享受6周娛樂假。此規定適用於專職人員和每周工作4天不少於20小時的兼職人員。

　　(3)產假。女文職人員分娩可休息52周，但產前休假不得早於分娩前6周。凡連續工作一年的女文職人員，均可享有薪金照付的12周產假。其餘40周不付薪金，但可挪用娛樂假、長期服務假等。產假期內患病，經醫生證明，可作為病假處理。根據1978年通過的《(澳大利亞政府雇員)產假條例》，這52周產假可分段使用。在女公務員休假不拿工資的產假期內，產婦被列為“待分配人員”，但仍可享有其他文職人員的一切權利，並保有原職稱和級別。

　　(4)病假。文職人員每年享有全工資或半工資病假2周。病假使用不完可以逐年積累。非全日制公務員工作1年以上者，也可以享有這項權利。服務年限長的公務員，因病長期休假，可申請將半數工資轉為全額工資待遇；如全額工資假休完，可要求給予享受更長時間的半數工資病假。

　　(5)喪假。公務員配偶、父母、子女死亡，可獲准休3日全工資假。

　　(6)特殊假。公務員本人因事急需料理，則每年可獲准3日全工資的特殊假。

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