公务员福利

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　　公务员福利是指国家在发给公务员工资报酬的同时，通过举办服务性设施、提供劳务和保险、发放必要津贴，享受假期等形式给予公务员种种生活照顾。为公务员提供福利待遇的目的，是帮助公务员解决个人的某些困难，满足公务员带有共同性和普遍性的消费需要，以促使公务员安心工作，提高工作效率。同时增加公职的吸引力，吸引优秀人才进入公务员队伍，为国家服务。^[1]

　　1．公务员的福利是对公务员的基本生活需要给予必要的保障。福利制度主要是为解决公务员生活困难而设立的一项制度，例如对家中遇到天灾人祸或经济负担过重的公务员给予必要的生活补贴。

　　2．公务员的福利可以提高公务员的物质文化生活水平。例如，通过建立食堂、浴室、图书馆、文化活动站、公寓等，改善公务员的生活条件和生活环境，公务员高层次的需求可以得到满足。

　　3．公务员福利的作用还可以增加公务员队伍的吸引力和凝聚力，可以稳定公务员队伍，提高满意度，减少流失率。

　　(一)中国公务员福利的含义与特征

　　1．公务员福利的含义

　　我国的公务员福利是国家行政机关为改善和提高公务员的物质文化生活水平，在工资报酬和劳动保险以外，通过举办集体福利设施、提供服务以及发放补贴等形式，给予公务员的一种生活保障和生活享受，以满足他们带有共同性或普遍性的消费需要，解决公务员个人或家庭难以解决的某些困难。

　　2．公务员福利制度的特征

　　我国的公务员福利制度是根据中国的具体国情建立起来的，与西方的文官制度相比较，主要有以下特征：

　　(1)我国公务员制度坚持和体现了党的基本路线，而西方文官制度则标榜“政治中立”。在《国家公务员暂行条例》的总则中，明确规定“国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线”。而西方文官不得参加党派活动，不得带有政治倾向。

　　(2)我国公务员制度坚持党管干部的原则，而西方文官制度要求公务员“与党派脱钩”。我国公务员制度根据党的组织人事路线、方针、政策制定，坚持党对人事工作的领导。各级政府组成人员的国家公务员是由各级党委及其组织部门负责考察，依法由各级人民代表大会及其常务委员会选举或决定任免。西方文官制度对公务员的管理强调“与党派脱钩”，公务员职务晋升不受政党干预。

　　(3)我国公务员制度强调德才兼备，西方文官制度缺乏统一的、全面的用人标准。国家公务员在录用中采用公开考试、严格考核、对思想政治方面要求严格。在晋升中注重思想政治表现和工作实绩。因此，坚持德才兼备标准是国家公务员制度的重要特色。而西方文官制度则没有这方面的统一标准。

　　(4)我国公务员制度强调全心全意为人民服务的宗旨，国家公务员不是一个独立的利益集团，而西方文官是一个单独的利益集团。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，公务员的考核、奖惩、晋升等都要考察其为人民服务的精神。西方文官制度中的公务员，可以通过自己的工会等组织同政府谈判，最大限度维护自己的利益。

　　除上述特点之外，和传统的人事制度相比较，国家公务员制度在工资、福利、保险等方面也更加科学合理。公务员实行新的职级工资制，按不同的职能分为职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资四个组成部分。

　　(二)我国公务员福利遵循的原则

　　在我国，公务员福利的确定主要遵循以下原则：

　　1．公务员福利所满足的主要应是公务员共同的物质和文化生活需要

　　公务员福利的好坏，不仅关系到公务员的切身利益，而且关系到生产的发展和社会的稳定。为了使公务员福利事业健康发展，实施公务员福利时就应该以满足公务员共同的物质和文化生活为出发点，使国家公务员在生活上和精神上得到一定程度的补偿，安定公务员的生活，维护公务员的身心健康，鼓舞工作情绪，提高工作效率。

　　2．公务员福利的待遇水平要与本部门的经济状况相适应

　　国家公务员虽然实行体现机关特点、不同于企业事业单位的福利制度，但在福利水平上应与其所在部门的经济状况相联系。一方面，在社会主义市场经济条件下，作为初次分配，企业的工资分配直接与经济效益挂钩，随着经济效益的增长而增长。公务员的工资分配属于再分配，虽然不直接与经济指标挂钩，但最终仍决定于经济发展水平。另一方面，在社会主义市场经济条件下，市场对资源配置包括人才资源的配置起着基础性的作用。各类人才按照市场经济规律，在机关、事业单位、企业之间相互流动，在人才市场上，机关实际上已经与企业、事业单位处于平等竞争的地位。为此，不能简单的依赖行政调配手段，而必须自觉地按经济规律办事，把公务员的福利待遇水平和其所在部门的经济状况结合起来。

　　3．正确处理公务员福利和工资的关系

　　按劳分配原则是社会主义个人消费品分配的主要原则，这一原则同样在公务员的福利和工资分配中发挥着重要作用。在机关过去的工资分配中，往往存在着比较严重的平均主义，工作表现、工作业绩和实际贡献不同的人员在工资上没有拉开应有的差距，按劳分配原则得不到较好体现。为了充分发挥福利的激励作用，克服平均主义，《国家公务员暂行条例》明确规定：“国家公务员工资制度贯彻按劳分配的原则；”1993年机关工作人员工资制度改革方案也明确提出，机关工资制度改革要贯彻按劳分配原则，克服平均主义，建立符合机关特点的工资制度。贯彻这一制度的关键就是要充分体现机关的特点，根据公务员劳动支出的特点来确定工资分配的具体形式。同时要强化考核制度，把工资分配与公务员的工作情况和实际贡献结合起来，使工资的高低真正反映劳动支出的多少。

　　(三)中国公务员福利制度的主要内容

　　建国以来，我国逐渐形成了一整套国家机关工作人员的福利制度体系，主要内容包括以下三大类：

　　一是为满足公务员的共同需要，减轻公务员的家务劳动，方便生活并使公务员获得优惠服务而建立的集体福利设施。如食堂、托儿所；幼儿园、浴室、理发室、疗养院等。

　　二是为满足公务员文化生活需要，提高其身体和文化素质而建立的文体福利设施。如文化宫、俱乐部、图书馆、游艺厅、体育场、游泳池等。

　　三是为满足公务员的不同需要，减轻其生活负担而设立的福利补贴。如上下班交通补贴、防暑降温费、洗理费、房租补贴、生活用品价格补贴，以及生活困难补助等。公务员的生活困难补助，分为定期补助和临时补助两种。定期补助是对生活费用低于一般水平，不能维持正常生活的公务员，确定补助金额，按月发给；，临时补助是对公务员发生特殊困难而自己又无力解决的，如因疾病、死亡、天灾、人祸等造成生活困难的，给予临时性的补助，补助对象只限于本人或所供养的直系亲属。另外，国家公务员还可享受公费医疗待遇、病假待遇、产假待遇和年休假待遇等。公务员福利经费的来源，按照工资总额的一定比例，从行政经费中提取。

　　具体来说，当前我国的公务员福利制度体系主要包括工时制度、生活困难补助、探亲制度、病假待遇、年休假制度、医疗福利、冬季宿舍取暖补贴制度和交通费补贴制度等。

　　1．工时制度

　　是国家为合理安排职工的工作和休息时间，维护职工的休息权利，调动职工的积极性而制定的职工工作时间的规定。国家机关实行统一的工作时间，每日工作8小时，每周工作40小时，星期六和星期日为周休息日。因工作性质或者职责限制，不能实行8小时工作日和每周工作40小时标准工时制度的，按照国家有关规定，可以实行其他的工作和休息办法。

　　2．生活困难补助

　　是为解决职工的生活困难问题而建立的一种专项费用制度，由福利费的提取比例和使用范围两部分组成。工作人员的工资收入和其他经济收人，负担本人生活费和其家属生活费有困难的，或者因支付家属治病医药费、家属死亡丧葬费有困难的，以及有其他特殊困难的，应根据“困难大的多补助，困难小的少补助”的原则，酌情予以定期或临时补助，所需资金由福利费用开支。

　　3．探亲制度

　　是国家为解决职工分居两地的配偶、父母亲团聚问题而建立的一种福利制度，包括享受探亲假的条件、探亲假期和假期待遇三方面的内容。在国家机关工作满一年的固定职工，与配偶不住在一起，又不能在公休假日团聚的，可以享受探望配偶的待遇；与父亲、母亲都不住在一起，又不能在公休日团聚的，可以享受探望父母的待遇，与父亲或母亲一方能够在公休日团聚的，不能享受探望父母的待遇。职工探望配偶的，每年给予一方探亲假一次，假期为30天。未婚职工探望父母的，原则上每年给探亲假一次，假期20天。如果因为工作需要，本单位当年不能给予假期，或者职工自愿两年探亲一次的，可以两年给假一次，假期为45天。已婚职工探望父母的，每四年给假一次，假期为20天。

　　探亲假期是职工与配偶、父母团聚的时间，根据实际需要另外给予路程假。职工在规定的探亲假期和路程假期内，按照本人的标准工资发给工资。职工探望配偶和未婚职工探望父母的往返路费由所在单位负担。已婚职工探望父母的往返路费，在本人月标准工资30％以内的，由本人自理，超过部分由所在单位负担。

　　4．病假待遇

　　公务人员病假期间，经医疗机构证明，并经主管领导机关批准，按下列情况享受相应福利：病假在2个月以内的，发给原工资；病假超过2个月的，从第3个月起，如果职工工作年限不满10年的，发给本人工资的90％，如果工作年限已满10年，则工资照发；病假超过6个月的，从第7个月起，如果工作年限不满10年，发给本人工资的70％，工作年限满10年的，发给本人工资80％；1945年9月2日前参加革命工作的发给本人工资的90％。如果上述人员中获得过省级人民政府和国务院各部门授予的劳动英雄、劳动模范称号并仍然保持荣誉的，病假期间的工资，经过省级人民政府和国务院有关部门批准，可以适当提高。

　　病假期间可以继续享受所在单位的生活福利待遇。国家机关所属事业单位可以参照上述规定执行。

　　5．年休假制度

　　是国家为保护职工身体健康、每年安排职工集中一段时间进行轮休的一种福利制度，包括休假天数和休假方式等内容。这项制度是1991年6月建立的，年休假天数的确定，要根据工作任务和各类人员的资历、岗位等不同而有所区别，最多不得超过两周。休假时间要注意均衡安排，休假方式一般以就地休息为主，一律不准搞公费旅游，也不得以休假为由向职工发放或变相发放钱物。

　　6．医疗福利

　　1952年，政务院发出《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，就公费医疗问题做出原则规定。同年8月，卫生部发布《国家工作人员公费医疗预防实施办法》，较详细地规定了公费医疗福利问题，公务员均享受公费医疗。享受公费医疗预防待遇的原则：一是分级享受。享受公费医疗人员核定不同等级，有区别的享受。二是采取区域负责制。无论大中小城市，对公费医疗事业均采用区域负责制，具体组织工作由各地卫生行政机关负责办理。此外，公费医疗的范围包括：门诊、住院所需的诊疗费、手术费、住院费、门诊或住院中经医师出方的药费，均由公费医疗拨付；住院所需的膳费、就医路费由病者本人负担。

　　7．冬季宿舍取暖补贴

　　是国家为补偿居住在寒冷地区职工因宿舍取暖所支出的费用而建立的一种补贴制度，包括实行取暖补贴的地区范围、取暖期限、享受补贴的对象和补贴标准等内容。

　　8．交通补贴制度

　　是国家为保证职工正常开展工作、合理负担交通费支出而建立的一种福利性补贴制度。主要有上下班交通补贴和出差交通补贴两种，具体包括实行范围、享受条件和补贴标准等内容。

　　(四)中国公务员福利的改革

　　1．公务员福利制度存在的问题

　　我国公务员福利制度的建立，对于改善职工生活、调动职工工作积极性和促进经济发展等都曾发挥了重要作用，体现了党和政府对广大职工的关怀和社会主义制度的优越性。但是，由于现行福利制度形成的时间比较早，随着经济和社会的发展，有些内容已经不能适应当前的实际和社会经济进一步发展的需要，亟待进行改革和完善。这些问题主要表现在：

　　(1)福利待遇在职工全部劳动报酬中所占比重过大。长期以来，我国是实行一种“低工资、多补贴、泛福利”的分配模式，相当一部分劳动报酬如住房、教育、文化设施等，是以非商品的形式无偿提供给职工的，不进人工资。在经济发展水平不高、职工收入普遍偏低的情况下，这种情况在所难免，但与大力发展市场经济、逐步建立社会主义市场经济体制的要求显然是不相称的。

　　(2)一些部门或单位擅自提高福利标准，或者采取种种形式给职工发放各种福利性补贴。这种情况不仅加剧了国家机关工作人员工资收入的福利化、实物化倾向，而且往往引起部门和单位之间相互攀比，竞相通过各种途径筹集资金或实物来提高本部门本单位的福利水平，诱发了腐败现象，损害了国家利益。

　　(3)“机关办社会”、“单位办社会”的现象依然相当严重。一些本来应该由社会承担的福利，如托儿所、幼儿园、浴室等，都由国家机关承担，使相当一部分福利设施得不到充分利用，既增加了国家财政负担，也不利于国家机关工作人员的精简和工作效率的提高。

　　2．公务员福利改革的思路

　　改革公务员福利待遇，不仅牵涉到在职人员的切身利益，而且影响到离退休人员的生活待遇，还影响到社会各界对党和政府的看法和心态。因此，规范机关公务员福利待遇必须做到与现阶段的收入分配制度相适应，与当地的经济发展水平相适应，处理好在职人员与离退休人员、领导层与非领导层、公务员自身利益与其他社会群体利益等方面的关系。具体来说，应把握好以下几个环节：

　　(1)全面实行“收支两条线”和“票款分离”制度。规范机关公务员福利待遇能否顺利实施，关键是要看能否真正做到“收支两条线”和“票款分离”。近几年来，各地机关单位的行政性收费、行政执罚全面实行“收支两条线”管理和“票款分离”制度，取得了明显成效，但是收“大头”缴“小头”，私设“小金库”的问题仍然存在。这些问题不解决，一方面会削弱政府财政的总量和控制能力，增加规范公务员福利待遇的难度，另一方面，也使一些部门和单位继续乱发钱物成为可能。因此，必须认真解决好这些问题，使政府应收的费、该收的钱都能按时足额入库，要积极推行部门预算改革和财政集中支付制度改革，将部门所有收支均纳入政府预算，部门的一切收支行为均受到政府预算的制约和监督，部门就不可能再有其他收入；同时，建立会计核算中心，集中发放机关公务员的工资和各种补助，为规范机关公务员的福利待遇创造更为有利的条件。

　　(2)简化各种补贴和福利项目。规范机关公务员福利待遇必须全面取消地方和单位自定的各种补贴项目，统一简化为岗位津贴一项。机关工作人员的收入全部由财政统一发放。任何部门私自向本单位干部职工发放任何形式的钱物补贴都应属于违规行为。在一些执收执罚部门，有行政事业性收费的单位以及有特殊贡献的单位，可另外建立科学合理的奖励机制，适当拉开与其他部门和单位的收入差距，以调动工作人员积极性和创造性，体现责权的统一。

　　(3)在规范机关公务员福利待遇的同时，对机关其他工作人员和事业单位干部职工的福利待遇应有相应的规定。财政拨款的事业单位工作人员可参照党政机关的政策执行。要逐步建立起机关公务员收入的增长机制，规范增薪标准，体现增薪与责任对称，与贡献挂钩，与经济增长同步。另外，要适当提高离退休人员的生活待遇。

　　(4)逐步降低工资收入中福利的比重，将一部分福利性补贴纳入工资标准，尽可能实现公务员工资收入的工资化和货币化。此外，采取切实可行的措施，尽可能的交由社会去办福利，提高福利制度的社会化、商品化程度，促进我国第三产业的发展和市场的发育。

　　(5)加大监督检查力度。对违反规定发放或变相发放钱物的，以及违反规定在下属单位领取补贴和资金的，或者对被扶持单位变相克扣资金发福利的，一经发现，对单位的主要负责人、财务部门负责人一律先作免职处理，再依照有关规定追究责任；对违规发放的钱物一律没收上缴财政。

　　(一)美国的公务员福利

　　美国从1776年独立、建立文官制度以来，经历了建国初级阶段、政党分制阶段、近代文官制度阶段、文官制度充实、完善阶段，发展变革阶段等5个阶段。文官制度经过了这么多次的重大改革，但是，公开考试、择优录取的原则不仅没有被削弱，反而得到了加强。如今，在美国现任政府的工作人员中，90％以上都是经过考试录用的。这种严格的考录制度充分保证了录取人员的高水平和高素质。在工资方面，美国公务员的工资分为几个等级，每级相差数千美元。在首都华盛顿，普通百姓的收人大概只有他们“父母官”的3／4，而全国普通百姓的平均收人只有“父母官”的一半多一点儿。

　　除了工资，在美国，作为公务员最让别人眼红的就是福利待遇，政府甚至规定，如果公务员要做变性和隆胸手术，一切费用都可以报销。此外，美国还有一个以公务员为服务对象的“公务员信贷联盟”，它是一个不以赢利为目的的金融机构，专为公务员提供优惠的信贷服务，如提供购买房屋、汽车和供子女上大学等方面的低息贷款等。公务员退休的待遇一般也比私营部门更有保障，退休金也高。此外，公务员还享受住房津贴、一年一次带薪假期以及各种健康保险。美国的休假制度规定：工作满3年者，每年带薪休假13天；工作3一15年者，休假20天；工作15年者，休假26天。今年没有使用的假期，明年可以合并使用。例如，在美国加州，公职人员上班一年后，每月有8小时病假；休假时间根据工龄不同从每月8小时到14个小时各不相同，最多的长达每年一个月。公职人员出差，住宿费单位支付，餐费标准为早餐15美元，午餐25—30美元，晚餐30—50美元，凭收据报销，超支自理。此外，正式职员还有医疗保险、视力保险、牙医等福利。因此，美国公职人员在职时薪金高、福利好，还有医疗保险，从而促使公职人员不能也不敢在公务中贪污受贿。

　　(二)法国的公务员福利

　　法国公务员主要分为三类：国家行政机关公务员、军警和医务人员。目前，法国公务员约有530万，其中300多万为在职公务员，由国家公务员、地方公务员和公立医院系统工作人员三大部分组成。法国公务员的报酬是根据级别、职务和工龄等指数来计算的。虽然他们的平均工资水平在社会上不算很高，但仍具有吸引力，因为法国公务员福利优越，实惠不少。公务员每年可领13个月的工资，还享受着不少于25种的各类补贴。在补贴中，主要三项为住房补贴、家庭补贴和物价补贴。其余的补贴有些是合情合理的，有些则是莫名其妙的，如自行车补贴、服装补贴、穿鞋补贴、小装饰补贴等。这些补贴一般占工资比例的13％。值得一提的是，法国公务员可以“跳槽”到私营企业工作。一方面，公务员可以停薪留职到私营企业工作一段时间，然后返回原单位。另一方面，允许接受过培训的公务员在工作lo年后，只要支付一笔相当于其原有行业两年工资的赔偿金，就可以脱离公职。

　　(三)澳大利亚的公务员福利

　　澳大利亚是一个经济颇为发达的国家，国家公务员的福利待遇比较优厚，各种福利、补贴也较多。这里主要介绍公务员的补贴和休假。

　　1．补贴

　　在《联邦文职人员条例》中，规定的补贴很多，主要补贴有：

　　(1)加班补贴。澳大利亚的公职人员，在法定工作日以外加班工作，根据其级别、工资比率发给加班费。工作日(每周五天)，加班费按本人工资的1.5倍计发。星期六加班，前3小时按工资的1.5倍计发。超过3小时，包括星期日加班，按本人工资的2倍计发。政府规定的休假日加班按本人工资的2.5倍发给加班费。晚间加班还给予必要的夜餐补贴。加班以后恢复正常工作以前，应保证有8小时的休息时间。

　　(2)差旅费补贴。公务员因公出差，工作单位给予差旅补贴。差旅补贴按出差人员的工资基数和出差地点而定，如到费用较高的地区出差，则酌情增发补贴。如出差人连续在外滞留3周，则差旅补贴需加以复查。

　　(3)工作调动补贴。文职人员因提升或其他原因由一地调往另一地时，其本人、家属及个人财物可享有工作调动补贴，由调动单位付给。如一时难于找到合适的住房，需付高昂的食宿费用时，则所在的单位应给予适当的补贴，补贴款数根据花费数额和本人薪金而定。

　　(4)地区补贴。因工作需要，在边远地区或生活费用异常高的地区工作的文职人员，可享受地区补贴。补贴率根据地区级别、该人员是否有家属等条件来决定。

　　(5)离家补贴。按有关规定，文职人员中的未婚男女，因工作需要，需远离家庭在营业性旅馆食宿者，可享受离家补贴。

　　(6)交通补贴。工作时间，凡用私人车辆办公事的公务员，给予交通补贴。

　　(7)事故赔偿。公务员因公导致受伤或染病，因上下班路途发生事故造成个人辅助性用具如书写工具、眼镜等损坏，其费用由所在单位负责偿付。

　　2．休假

　　(1)长期服务假。《联邦文职人员条例》规定，凡是连续工龄达lo年的公务员(包括专职和非全日工作人员)，每年可享受为期3个月的长期服务假；lo年以上者，工龄每增加一年，假期增加9天。长期服务假期间，工资照发。

　　(2)娱乐假。大多数文职人员每年可享受薪金照付的4周娱乐假。每周工作7天的换班人员，娱乐假增加1周；在达尔文等边远地区工作的人员，每年可享受6周娱乐假。此规定适用于专职人员和每周工作4天不少于20小时的兼职人员。

　　(3)产假。女文职人员分娩可休息52周，但产前休假不得早于分娩前6周。凡连续工作一年的女文职人员，均可享有薪金照付的12周产假。其余40周不付薪金，但可挪用娱乐假、长期服务假等。产假期内患病，经医生证明，可作为病假处理。根据1978年通过的《(澳大利亚政府雇员)产假条例》，这52周产假可分段使用。在女公务员休假不拿工资的产假期内，产妇被列为“待分配人员”，但仍可享有其他文职人员的一切权利，并保有原职称和级别。

　　(4)病假。文职人员每年享有全工资或半工资病假2周。病假使用不完可以逐年积累。非全日制公务员工作1年以上者，也可以享有这项权利。服务年限长的公务员，因病长期休假，可申请将半数工资转为全额工资待遇；如全额工资假休完，可要求给予享受更长时间的半数工资病假。

　　(5)丧假。公务员配偶、父母、子女死亡，可获准休3日全工资假。

　　(6)特殊假。公务员本人因事急需料理，则每年可获准3日全工资的特殊假。

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