公务员职务晋升

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　　公务员职务晋升是指公务员管理机关根据国家有关法律、法规和政策的规定，根据国家管理的需要和公务员本身的德才表现情况，提高公务员的职务与级别，把公务员由较低的职务升任至较高的职务。根据公务员法的规定在国家机关中，主任科员以下的非领导职位出现空缺时，可以通过面向社会的公开招考的方式来选拔录用。领导职位和助理调研员以上的非领导职位出现空缺主要是通过晋升的方式，从下级公务员中选拔使他们的职务晋升到更高级的职务。^[1]

　　职务晋升的原则指的是公务员职务晋升管理中必须遵循的行为准则。公务员的职务晋升都要遵循一定的原则，无原则的晋升，起不到应有的激励作用。世界各国公务员晋升所遵循的基本原则大致有以下几项：

　　1．公开、民主、平等、竞争原则

　　公开、民主、平等、竞争原则是国家公务员制度的基本原则，它要求公务员的职务晋升工作必须公开进行，要在一定范围内向公务员公布有关情况；对晋升职务的人选要进行民主评议和民意测验；在职公务员按照法定规则和程序都享有平等的晋升权利，不因其性别、出身、种族、肤色、民族、宗教、婚姻等因素而受到特殊优待或歧视；要通过公开考试或考核，择优晋升。贯彻这一原则，有利于扩大民主因素，增加职务晋升工作的透明度，使公务员能够关心、了解和积极参与职务晋升的全过程，便于公务员对晋升工作进行监督，维护自身的合法权益。

　　2．注重实绩原则

　　这一原则又称“功绩制”原则。这是公务员职务晋升制度中的一项根本原则，是西方国家现代文官制度确立的标志之一。所谓注重实绩，就是把工作实绩作为公务员职务晋升的主要依据。英国是较早采用功绩晋升制的国家。美国在1883年通过的《彭德尔顿法》以法的形式确立了美国文官制度的功绩制原则。1978年，美国在《文官制度改革法》中再次确认，文官的晋升只根据工作能力、知识、技能来决定，工作成绩良好者可以继任，成绩不好者应立即改进。

　　一般来说，业务水平高、工作能力强的公务员作出的成绩和贡献就大。在晋升工作中坚持功绩制原则，有利于保证机关各行政职位，尤其是中高级职位获得合格的有能力的人选，使有真才实学的优秀人才得到提拔，同时，也有利于激励和提高公务员的竞争精神，促使他们积极工作，创造优异的工作成绩。我国《国家公务员暂行条例》规定，国家公务员的晋升，必须坚持注重实绩的原则。使公务员的晋升法制化、规范化，有利于克服我国长期存在的“干与不干一个样，干好干坏一个样”的弊端，有利于排除用人上的主观随意性，减少和避免拉帮结派、徇私舞弊、任人唯亲等腐败现象的发生。

　　3．“德才兼备、任人唯贤”原则

　　我国公务员制度与西方国家的公务员制度有着本质的区别。西方国家强调公务员保持“政治中立”，不参与党派活动，以保证多党竞争、轮流执政条件下政府机构的正常运转。我国是共产党领导的国家，公务员不仅可以参加党派活动，而且要积极参与国家的政治生活。这就要求公务员既要精通业务，又要具有献身社会主义事业的政治觉悟。因此，我国公务员职务晋升必须坚持德才兼备、任人唯贤的原则。

　　德才兼备、任人唯贤是中国共产党在长期革命实践中形成的选拔和使用干部的一项基本原则。在公务员晋升制度中坚持这一原则，可以有效地保证公务员的质量，保证政府系统忠实地贯彻执行党的路线、方针、政策。一般来说，“德”是指公务员的政治素质、道德品质、思想作风等，“才”是指公务员的理论水平、文化素质、业务能力、领导能力等。在不同的历史时期，德才有不同的内容。社会主义现代化建设时期，党和政府的中心任务是进行经济建设。这时，“德”的内容不仅应包括坚持四项基本原则，还应该强调公务员的职业道德，要求公务员清正廉洁、恪尽职守，真正成为人民的公仆。所谓任人唯贤，就是把有较强工作能力、精通业务、德才兼备的公务员提拔到领导职务上加以重用，或在职务晋升中，以公务员的政治素质、工作能力、业务水平和政绩为依据，将优秀者晋升到适当的工作岗位上。

　　4．逐级晋升原则

　　逐级晋升原则是世界各国公务员制度普遍坚持的一项职务晋升原则，我国公务员的晋升也实行逐级晋升原则。这一原则是指在一般情况下，公务员晋升只能按照职务等级序列，由低到高，一级一级地晋升。如由科长升任副处长，由副处长升任处长，而不能由科长直接升任处长。实行逐级晋升，主要是因为一个人工作能力的提高和管理经验的积累，一般要经过一定的时间和一定的过程。只有经过下一级岗位的锻炼，才能较好地胜任上一级职务。如不经过下一级岗位的锻炼和培养，未取得应有的经验就越级晋升，就很可能给政府工作带来损失，对公务员个人的成长也没有好处。当然，对个别业绩特别突出的公务员，可以破格提升，但一般只能超越一级，而且应经过慎重考查，并履行一定的审批手续。

　　一、国外公务员职务晋升的条件、资格和程序

　　从现代公务员制度的实践看，西方各主要国家从各自国情出发，对公务员职务升降制度有不同的规定，在不同的时期也有变化。国外公务员职务升降的主要做法如下所述。

　　(一)晋升条件和资格

　　晋升条件和资格主要是从资历、能力和工作实绩等方面提出任职标准和要求。各国侧重点不同，不同时期也有变化，不同的职务层次，晋升标准也有所不同。英国在文官制度建立初期，晋升主要凭年资，公务员只要没有明显劣迹，就能随年资增长而晋升。1870年以后，英国开始实行“功绩晋升制”，每年由本人作出个人总结报告，再经部门负责人根据其工作成绩大小{择优向文官委员会提出晋升申请。“功绩晋升制”优于凭年资晋升，因而在各国得以较普遍的实行。但也有弊病，就是加深了公务员对本部门负责人的依附性。

　　(二)晋升候选人员范围

　　可以分为内升制、外招制两种。有的国家规定，出现职位空缺，一般只在本机关内部的下级人员中遴选，外单位同级公务员不得参加竞争，称为内升制。内升制有利于公务员的专业化和保持工作的连续性，但选人视野受限制，不能在更大范围内实现公开平等的竞争。有的国家则规定，当出现职位空缺时，本机关之外的公务员也可以参加竞争，甚至非公务员身份的人都可以参加竞争，此为外招制。外招制的优点是可以在更大范围内选拔优秀人才，缺点是费时费力、不宜操作，故一般在选拔高层次人才和专业人才时才用。

　　(三)晋升方式

　　晋升方式主要有两种做法，一是考试晋升，即公务员达到规定的晋升年资和其他条件时，经考试合格后方可晋升。二是考核晋升。即经过考核由有关方面遴选晋升人员。有的国家还规定了晋升线路。有的国家采取定期晋升制。

　　(四)降职

　　在西方国家的文官制度中，降职制度的实行并不普遍，这与西方文官制度强调“无过失不被免职”有关。在实行降职制度的国家中，降职条件一般是从履行职费隋况角度规定的。如日本规定，因工作成绩不佳，或身心不健康，对执行职务不利等，可以违反本人意愿强行降职。

　　近20多年来，特别是20世纪90年代以来，西方国家对公务员制度进行了较大的改革，职务升降制度发展和改革的主要趋势表现为，一是增强职务晋升的开放性。如英国在1979年前高级文官晋升只有前三级(常务次官、副常务次官、次官)向社会开放，1984年扩大到第四至第六级(执行指挥官、助理次官、高级主管)，1986年又扩大到第七级(主管)。这样做的卧的，是使更多的社会人才进入公务员队伍担任中、高层次职务。二是加强绩效评估，注重发挥职务升降的激励作用。绩效评估用来评价公务员的工作业绩，对公务员的晋升、待遇有重大影响。通过绩效评估，使有能力、有工作业绩的公务员得以晋升。英国在1981年以后逐步建立了现代业绩评估体制。美国普遍实行绩效评估和全面质量管理，强调以服务顾客为目标取向，以公众满意程度为评估绩效的主要标准，形成重绩效、重工作结果的晋升机制。

　　二、我国公务员职务晋升的条件和资格

　　(一)公务员职务晋升的条件

　　《公务员法》第四十三条规定：“公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。”

　　晋升条件和资格，是对公务员晋升标准作出的规定。规定晋升条件和资格，具有重要作用。首先，它是选拔合格人才，提高公务员队伍素质的要求；其次，有利于职务晋升工作公平合理地进行；最后，对公务员具有有效的导向作用。

　　晋升不同类别、不同层次、不同职位的职务，在条件把握上有所不同。要根据拟任职位的要求来具体掌握其晋升的基本条件。

　　公务员晋升条件侧重对公务员素质提出要求，主要包括拟任职务所要求的思想政治素质、能力水平等。《干部任用条例》明确规定了选拔任用领导干部的基本条件，这也是公务员晋升领导职务的基本条件，也是将来制定职务晋升法规的主要依据。

　　(二)公务员职务晋升的资格

　　公务员职务晋升的资格侧重对公务员资历提出要求，主要包括工龄、经历、任职年限、文化程度、培训情况、健康状况等方面。晋升领导职务的资格要求与晋升非领导职务的资格要求应有所不同。《干部任用条例》和1996年人事部制定的《国家公务员职务升降暂行规定》对晋升资格作出了明确规定，从实践看，基本是可行的。

　　1．晋升领导职务的资格

　　《干部任用条例》从多个方面对晋升领导职务的资格作出了规定。

　　在工龄和经历方面，提任县(处)级领导职务的，要求具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历，一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历。

　　在任职年限方面，提任县(处)以上领导职务，由副职提任正职的，应当在副职岗位工作两年以上，由下级正职提任上级副职的，应当在下级正职岗位工作三年以上。

　　在文化程度方面，要求一般应具有大学专科以上文化程度，其中地(厅)、司(局)级以上领导干部一般应当具有大学本科以上文化程度。

　　在培训方面，要求应当经过党校、行政院校或者组织(人事)部门认可的其他培训机构五年内累计三个月以上的培训，确因特殊情况在提任前未达到培训要求的，应当在提任后一年内完成培训。提任党的领导职务的，应当符合《中国共产党章程》规定的党龄要求。

　　对晋升科级领导职务的资格，《国家公务员职务升降暂行规定》作出了明确规定：晋升科级正职领导职务，应当任下一级职务两年以上；晋升科级副职领导职务，应当任下一级职务三年以上；晋升科级正副职领导职务，应当具有高中、中专以上文化程度。

　　2．晋升非领导职务的资格

　　按照《国家公务员职务升降暂行规定》，晋升非领导职务与晋升领导职务相比，任职年限要求长一些。晋升科员、副主任科员、主任科员职务，应分别任下一级职务三年以上；晋升助理调研员、调研员职务，应分别任下一级职务四年以上；晋升助理巡视员、巡视员职务，应分别任下一级职务五年以上。

　　按照《国家公务员职务升降暂行规定》，无论晋升领导职务还是非领导职务，还需要在近两年年度考核中定为优秀或近三年年度考核中定为称职以上，并符合任职回避规定，符合按照管理权限由有关机关根据具体职位需要规定的其他条件。

　　《公务员法》颁布实施后，还要制定与之相配套的公务员职务升降规定，在总结执行现行规定经验的基础上，对晋升领导职务和非领导职务的资格条件进一步加以完善。

　　3．我国公务员职务晋升的程序

　　晋升程序是公务员职务晋升规范化的必然要求，也是职务晋升公开、公正的保证措施。干部选拔任用程序也是公务员职务晋升程序。晋升不同类别、不同层次职务，程序有所不同。目前，总的看来，按照民主推荐、组织考察、党委讨论决定等程序晋升是公务员职务晋升的主要方式。《公务员法》第四十四条规定：公务员晋升领导职务，按照下列程序办理：(1)民主推荐，确定考察对象。(2)组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿。(3)按照管理权限讨论决定。(4)按照规定履行任职手续。公务员晋升非领导职务，参照前款规定的程序办理。

　　(一)民主推荐，确定考察对象

　　民主推荐是按照规定的范围、程序和要求，组织有关方面人员推荐晋升人选的方法和活动。

　　(二)组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿

　　考察是组织上了解干部的重要途径和手段。确定考察对象后，要进行严格考察。考察内容包括德、能、勤、绩、廉情况，注重考察工作实绩。考察步骤主要是制定考察工作方案、发布考察预告、广泛深入了解情况、提出任职建议方案等。考察具体方法包括个别谈话、发放征求意见表、民主测评、实地考察、查阅资料、同考察对象面谈等。考察的根本目的，是对考察对象是否适合拟任职务作出准确评价。

　　(三)按照管理权限讨论决定

　　讨论决定，是职务晋升的决定和决策环节。

　　(四)按照规定履行任职手续

　　履行任职手续，是职务晋升的必要环节。晋升非领导职务参照晋升领导职务的程序进行。非领导与领导职务职责不同，具有不同的特点和要求，其晋升程序总体上按照晋升领导职务的主要程序进行，但具体环节可以根据实际情况适当简化，具体做法可以有所不同。

　　4．逐级晋升与破格、越级晋升

　　《公务员法》第四十三条第二款规定：“公务员晋升职务，应当逐级晋升。特别优秀的或者工作特殊需要的，可以按照规定破格或者越一级晋升职务。”

　　职务晋升应当坚持逐级晋升，即按照规定的公务员职务顺序由下至上逐级提任职务。逐级晋升是各国公务员制度的普遍做法，也是我国公务员晋升制度的基本精神。邓小平同志曾经说：“用坐火箭，坐直升飞机的办法提拔干部，我们再也不能这么干了。干部要顺着台阶上，一般的意义是说，干部要有深人群众，熟悉专业，积累经验和经受考验锻炼的过程。”

　　在坚持逐级晋升的同时，对特别优秀的公务员，或者在工作特殊需要的情况下，应当允许破格晋升或者越级晋升，以有利于人才脱颖而出，有利于培养选拔年轻干部。破格晋升和越级晋升应当按管理权限和一定的程序报经公务员主管部门同意，以维护法律的严肃性，防止主观随意性。

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