政府規制失靈

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政府規制失靈(the failure of government regulations)

　　政府規制失靈是指政府在推行公共規制政策時，經濟效率完全不能改善或規制實施後的經濟效率低於未實施規制前的效率的現象。

　　1.規制前提、過程和結果的虛妄性。從理論前提上看，規制的假設是極其理想化的，政府被看作是無所不知、無所不能而且以慈悲為懷的“救世主”，糾正市場失靈的成本為零，集體選擇制度在精巧和複雜性方面甚至可以與市場制度相媲美。規制本身被視為“黑箱”，可能產生的失靈問題被忽略。維斯庫斯等指出，政府規制的假定前提是對潛在社會凈福利的追求，然而卻沒有說明對社會凈福利的潛在追求是怎樣進行的，對規制如何發生並沒有進行檢驗。從規制運行成本和收益看，公共部門官僚機構並非沒有任何摩擦和成本就能夠運轉，在政府介人的所有領域中都確確實實地存在著低效率、功能不全和官僚惰性(布朗、傑克遜,2000)。主流經濟學對政府實施微觀經濟規製成本的忽略多少有些讓人感到奇怪。從規制的效果來看，Bertrand & Kramarz(2002)對法國零售業的研究表明進人規制限制了零售商的發展，並對就業率有負面作用。 Weiss & Choi(2008)證明瞭規制會使保險企業產生逆向選擇和X非效率，降低消費者福利。Palma&Kilani(2008)的研究表明政府對汽車產業的規制沒有實現預期效果。而收費亭理論的一個直接含義就是，腐敗水平與進入規制強度呈正相關關係。

　　2.信息不對稱。規製作為政府行為，要達到預期目標首先必須擁有必要的信息。但實際上，政府的規制活動受到嚴重的信息約束。Nelson & Win-ter(1982)指出，信息約束限制了政府規制自然壟斷產業的效率，造成規制失靈。信息不對稱狀態下被規制者所普遍採取的逆向選擇就是控制流向規制機構的信息。Owen & Braeutigam(1978)論述了受規制的自然壟斷企業是怎樣操縱信息的:一是通過精心準備的材料，把規制機構引向他們合意的方向;二是限制信息;三是通過過度反應實現其目的，把大量的信息推給規制機構，使其無法甄別;四是向規制機構非正式地提供不準確的信息;五是以儘可能技術性的形式提供相反的信息。Baron & Myerson(1982)研究發現，由於存在信息不對稱，效率與信息租金是一對共生的矛盾，即在得到效率的同時，必須留給企業信息租金，而信息租金會帶來社會成本。因此，政府的規制政策只能在規制信息搜索和實行某種鼓勵信息顯露政策之間做出成本最小的選擇。

　　3.規制俘獲。Stigler (1971)最先為規制俘獲理論提供立論基礎，他認為，對於社會中的每一個行業來說，政府既是一種潛在的資源，也是一種潛在的威脅。在規制立法和規制執I兩個層次上存在“政府規制市場”，在利益驅動下，被規制者總會千方百計進行“尋租投資”，企圖影響規制立法和執法，而規制者通常會被“收買”(Peltzman, 1976)。政府官員受到兩種形式的控制:多頭政治的控制形式和實業家靠雄厚的資金、特殊的接觸渠道形成的特權地位的控制形式。公民和實業家都力圖對多頭政治實施其影響，但實業家投人這種競爭時具有種種優勢，因而一系列主要的決策被轉移到實業家手上(Lind-blom,1977).Viscusi et al. (2000)則一針見血地指出，經驗觀察導致了俘獲理論的產生。規制的供給是應行業的規制需求，或者隨著時間推移，規制機構為行業所控制。

　　4.政府本身的為靈。Buchanan(1986)提出與市場失靈理論對等的“政府失靈理論”，認為政府的缺陷至少和市場一樣嚴重。毛壽龍(1996)對政府失靈的原因概括為:一是在信息上，負責規制的政府沒有比較優勢;二是負責規制的官員本身就有可能與被規制者有著說不清楚的利害關係，而且規制本身帶來的高額成本也成為政府財政支出擴張的重要原因。與此同時，政府規制與政治上的利益結合，更導致了政府權力濫用問題。政府不是或者至少是不完全代表公共利益，其同樣具有追求個人效用最大化的動機(Buchanan邑Tullock,1962 ; Tullock,1965 ;Downs,1967) o Niskanen(1971)詳細列舉了可能會進人官僚效用函數的變數，如薪金、職務津貼、權力、地位等。規制機構的代表人如果具有追求個人效用最大化的動機，那麼就很容易導致規制俘獲的發生和規製成本的膨脹，從而出現規制失靈。

　　5.利益集團的存在。芝加哥學派強調不應將規制理解為政府出於公共利益考慮實施的政策干預。他們認為規制制度與規制政策的供給是為了滿足利益集團對規制的需求，獲取選票、出於將來就業的考慮以及為政治活動籌資，均為建立並實施規制的真實動機。Stigler(1971)從三個立論出發得出規制對利益集團有利:(1)規制立法機構有重新分配社會財富的作用;(2)立法者的行為受謀求繼續在位的動機驅動;(3)相互競爭的利益集團向立法者提供政治支持以換取對自己有利的立法。Posner(1971)提出的規制稅收理論認為，實際觀察到的規制可以理解為一種間接稅收，目的是藉助公共利益幌子，以更為隱蔽方式將收人轉移到利益集團手中。Peltzman(1976)認為規制者不會單獨為某一利益集團服務，其確定政策的依據是使得受益集團為自己政治支持最大化服務。

　　6.尋租理論。尋租理論是規制俘獲理論的延伸，與規制俘獲理論的不同之處在於對規制者被俘獲過程的深人分析和研究(王萬山，2004)。尋租理論將政府規制過程看作一個尋租過程，包含利益集團尋租和政治家、規制者抽租兩個方面。一方面，被規制者通過“院外活動”或“政治租金”對立法機構、參議員游說，以影響規制的制定(周耀東，2004)。另一方面，當政治家面臨一個競爭性利益集團更高“出價”時，他們通常有激勵威脅撤銷對原有利益集團有利的決策或通過對這些利益集團不利的決策，以尋求獲得一個更高的支付，McChesney (1987)將這一過程稱之為抽租。政府規制都具有限制競爭的特點，在受到抑制的市場領域必然會產生經濟租金，因此，租金的產生是政府規制的結果。規制租金存在的後果是誘發尋租活動泛濫:一是影響政策的直接非生產性尋利活動，主要體現在利益主體對政策制定者的游說;二是政策引起的直接非生產性尋利活動，導致規制者的行政性腐敗(陳咸獎，2008)。

　　7.效率扭曲效應。規制對效率的扭曲包括兩個方面，一是規制本身成本高而收益小，二是規制引起經濟運行效率的扭曲。Winiecki (1998)尖銳地指出，來自現實的觀察表明，政府干預的收益不過是幻象，但成本卻是實實在在的。在政府實施規制的過程中，規制機構和被規制者均會發生交易成本。Blundell &. Robinson(2000)的研究表明，美國聯邦政府用於規制機構的經費預算在250億美元左右，企業因規制而增加的成本在7000億美元左右。Kahn(1988)指出，規制壓制了技術創新，姑息無效率性，引起工資和價格螺旋式上升，發生嚴重的資源無效率配置，引起成本推動型通貨膨脹那樣無益競爭擴大，拒絕採取在競爭市場中所提供的收費多樣性和質量選擇。由於政府規制缺乏對被規制企業的激勵機制，造成被規制者產生逆向選擇的行為，如自然壟斷企業沒有積極性去降低成本。兩個著名效應——A-J效應和Flemm效應即表明規制給效率所帶來的嚴重扭曲。Granderson & Lovell (1998 )的研究發現收益率規制扭曲了投人替代，並造成運營成本的大幅增加。Ma(2008)證明政府規制是企業過度投資和產能過剩的罪魁禍首。

　　正是因為“規制失靈”問題的存在，20世紀70年代以來，一場以放鬆規制和再規製為特點的規製革新幾乎波及所有曾經被政府嚴格規制的壟斷產業。Weingase(1981)提出政府規制出現兩種明顯趨勢:一是規制的大幅度增加，政府對經濟的介人越來越深，特別是在社會和環境領域;另一種是由於規制效果不明顯，放鬆規制也成為一個趨勢，特別是在許多經濟性規制領域。

　　1.激勵性規制。傳統規制理論失敗的重要原因在於其假定規制者與被規制者在規制制定和實施過程中具有相同信息，雙方是一種對稱信息博弈。激勵性規制正是減少規制機構與被規制者之間的信息不對稱問題(Yatchew, 2001)。Laffont&Tirole(1993)指出，由於存在信息不對稱，效率和信息租金是一對共生的矛盾，實施規制可以避免企業得到壟斷利潤，但必須以效率損失為代價，將激勵引入政府規制將有助於解決上述問題。

　　在激勵性規制的理論演進上，Demsetz (1968 )將特許經營權競標理論引人激勵性規制，主張通過競爭降低產品價格。Baron & Myerson(1982)以及Sappington(1983)等將規制問題當作一個最優機制設計問題來分析，開始研究“非完全信息”條件下的激勵性規制理論。Laffont&Tirole(1991,1993)將激勵理論、博弈論和信息經濟學應用於規制理論分析，認為有必要制定激勵機制提高規制機構被俘獲成本。除此之外，學者們設計了眾多激勵性規制的具體措施，比較重要的有價格上限規制、特許投標規制、延期償付率規制、利潤分享規制、聯合回報規制、區域間標尺競爭規制以及菜單規制等(Vogelsang,2002)。

　　在規制實踐中，Guthrie(2006)對美國各州電信業的研究表明規制有從收益率規制向激勵性規制演變的趨勢;美國各州電信業規制方式的改變還導致了各種形式激勵性規制的產生。在所有激勵性規制中，採用最多的是價格上限規制。在美國電信業中，199。年當加州引人價格上限規制時，有26個州採用的是其他形式的激勵性規制，10年以後，有40個州採用價格上限規制，採用其他形式的激勵性規制只剩四個州;激勵性規制在促進電信網路投資和現代化改造方面顯示出了更明顯的效率(Sappington,2002)。

　　2.自我規制。自我規製作為一種介於政府規制和市場規制之間的中間手段，在解決市場失靈方面具有獨特的優勢，它能夠在一定程度上剋服了市場機制失靈和政府規制的不足(楊志強、何立勝，2007)。

　　自我規制是一種涉及正式和非正式規則或標準與規制過程的制度安排，其標準與規制過程大多由成員制定，目的是規範組織成員的行為(Porter,2006)。與政府的強制性規制不同，自我規制是由被規制對象自行設計並自我執行的制度安排，而且不是比政府現行規制更加嚴格，就是在缺乏政府規制或標準的領域建立新的標準。儘管自我規制是自願實施的，但相關規制得到包括企業間書面協議在內的正式或非正式實施機制的支撐( Haufler, 2001) o

　　目前學術界對自我規制的功能和地位看法尚未統一，如Eijlander(2005)認為自我規制是政府規制的替代品，不同於共同規制和放鬆規制;Senden(2005)則認為自我規制是政府規制的補充，或只是規制的一種形式;Grajzl & Murrell(2007)強調自我規制是政府為規制經濟而實施的制度安排之一。即便對功能和地位的認識存有爭議，自我規制的優越性仍是毫無疑問的。Demarzo et al. (2005)認為，與政府規制相比，自我規制有利於提早發現違規行為，既能實現低成本、高效率，又能夠促使企業為避免政府直接干預而強化自我規制的實施。Harlow & Rawlings(1997 )認為，深厚的專業技術和知識功底，加上被規制者更高水平的相互信任度，能夠降低信息、監督和執行成本，進而提高自我規制的效率。張其祿(2008)認為自我規制可成為另類可積極考慮或採用的規制方式，這種規制方式成本低，被規制者的順服狀況較佳。

　　3.放鬆規制。由於規制失靈的日益明顯以及與規制理論研究的不斷深人，反對規制的呼聲日益高漲，許多國家出現了“放鬆規制”的浪潮。支持規制放鬆政策的主要理論有可競爭市場理論、政府規制失靈理論和X效率理論(陶愛萍、劉志迎，2003)0Marjitetal. (2008 )從另一個角度解釋了減少政府規制的原因，他們認為，高度規制的環境造成了政府所獲得的統計信息等是扭曲的，因此最好將規制保持在最小程度。

　　20世紀80年代早期，“一個有深遠影響的放鬆規制機會”就已經成為里根政府重要經濟綱領之一。在進行規制放鬆或解除的同時，美國也對原有的規制形式進行了創新，更多地採用激勵性規制來代替命令式的規制(卡布爾，2000)。學者們從理論上對政府規制進行批判的同時，也通過實例證明規制放鬆或解除的效果。Borenstein&Bushnell(2000)的研究表明，對電力產業的規制並不合適，規制放鬆將是一個長期的趨勢。Alesina et al. (2005)發現由於放鬆規制，OECD的21個國家在1975-1996年的投資大幅增長，其中最主要的因素是進入自由化程度的放鬆。Arano&Blair (2008)對美國天然氣產業的研究證明放鬆規制使價格回歸均衡，總福利損失得到大大降低。

　　4.再規制。規制失靈帶來的一系列弊端使得放鬆規製成為政府產業干預政策的一種潮流，但是隨著對越來越多的產業放鬆規制，因放鬆規制而產生的新的問題開始浮現。實際上，由於放鬆規制的失敗，政府重新回到作為一個規制者的角色去規制之前所放鬆規制的部門正成為當前的一個趨勢(Meseguer, 2005)。Levi- Faur (2005)對再規制評論到，“放鬆規制的政府現在正經歷著一個深度的反向調整趨勢。”針對各個產業的研究也發現，許多曾經放鬆規制的產業現在被重新納人規制的範圍。Laveetal. (2007)對美國電力產業的研究發現，許多被放鬆規制的企業開始需要再規制，蒙大拿州和弗吉尼亞州認為放鬆規制並不是個好政策從而重新回到規制的軌道上。