契約學校

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　　20世紀80年代以來，美國的學校教育改革經歷了傳統意義上的改革、校本管理、磁石學校、學券制、特許學校等多種形式，契約學校是當前的制度以及前面所施行策略的“混合物”。2002年1月，小布希總統正式批准通過冠以“不讓一個小孩落後”的初等及中等教育修正法案。ESEA是自1965年制定以來第一個全面性的改革法案，也是二十五年來最為重要的一個法案。該法案要求大力發展契約學校，如“補助2億元幫助新成立的700所新契約學校，並提供額外的協助給現有超過1000所的契約學校”。契約學校如今在美國發展迅速，合同制被認為是為公立學校提供了一種全新的治理模式。

　　（一）介紹

　　契約學校的產生具有深刻的歷史背景和時代背景。近年來，民營化思潮洶涌澎湃，第三條道路思想異常流行，這些對契約學校的產生具有深刻的影響。同時，由於公立學校存在的種種弊端，政府對公立學校的改革一直沒有停止，契約學校也是美國教育改革不斷深入發展的結果。

　　（二）公立學校改革不斷深入發展的結果

　　20世紀80年代以來，以《國家處於危險之中──教育改革勢在必行》的頒佈為契機，拉開了美國曆史上最大規模教育改革的序幕。這一時期的改革基本可以分為兩個階段，其中以90年代為轉折點。90年代以前的改革，主要包括傳統意義上的改革（如加大資金投入、加強學校管理、制訂國家標準等），教師專業化運動、校本管理以及磁石學校等。儘管在學校組織、人事等方面可稱之為一場“革命”，但制度模式依然紋絲未動。改革措施只在公共運作的學校內進行，或對“傳統”的公立學校的組織和運作進行修補，或通過校本管理和共同決策來提高教職員工在決策方面的參與。

　　80至90年代的改革仍然是在既存的公立教育體制中進行的。其核心是政府應如何加強民主化控制體制，即完善以教育委員會、督學和學區辦公室（為主體的公立學校教育體系。特許學校法現在在近半數的州實施，但它奉行的理念卻落後於契約學校──公共控制但私人提供──創造了一小部分私人運作的公立學校，大多數特許學校法限制了由私人團體經營學校的數量。“由於它（特許學校）僅僅局限於公立學校中的一小部分，而把大部分的公立學校遺留在公共官僚體制之中，我們的建議是創立一種政府刺激、支持學校獨立經營、運作的全新的教育體制。”

　　（三）民營化思潮的影響

　　80年代以來，一股民營化思潮席卷全球。米爾頓·弗里德曼於1955年提出的學券制，被認為是民營化的先驅。80年代之後，這一意義上的民營化運動在美國始於里根總統。傳統的政府管理中的一個誤區就是將服務的生產者和提供者合二為一，由此龐大的官僚制成本就產生了。公共產品由政府來生產、提供，似乎是天經地義的事情，進而錯誤地認為如果政府放棄了服務生產者的功能，它自然就放棄了服務提供者的角色。事實上，服務的生產和提供完全可以通過合同承包、補助、憑單、特許經營等形式由私營部門或社會機構來完成，這就是民營化。在美國，諸如自來水供應、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護等公共服務供給中引進競爭，並獲得成功。正是基於這種成功，教育決策者開始將它們應用於教育領域，以改造公立教育制度中存在的痼疾。

　　90年代以來，新自由主義逐漸受到批評，“第三條道路”思想開始成為美英等國制訂政策的指導思想，其中也包括教育。在新自由主義者看來，只要解除政府管制，充分發揮市場的作用，如果市場能夠在不受干預或少受干預的情況下自由運作，那麼這個世界最終將達到它的最佳狀態。但它忽視瞭解除對市場的管制所帶來的社會問題，這些問題嚴重威脅了社會凝聚力。第三條道路更加關註平等，強調政府對弱者的保護，要求權力的非中心化過程，擴展公共領域的作用，重視公眾的參與，尋找個人與社會之間的一種新型關係，尋找一種對於權利和義務的重新定義等。第三條道路思想對兩屆柯林頓政府的施政直接產生了重大影響。事實上，小布希上臺執政後仍延續了這一政策。如ESEA強調績效責任；鬆綁行政的規範，消除科層制的程式並採取前所未有的彈性規範方式；擴大家長的選擇，重視社區的參與並提供前所未有的選擇機會等，這些都體現了第三條道路的思想。 　　

　　過去50年來，美國各個層面的機構急劇擴張，政府變得既大也無效率。為了降低政府部門的運行成本和提高社會服務的效益，政府開始將公共服務委托給私營部門或社會機構來完成。合同制是公共服務私有化的最普通的方式，應用範圍非常廣泛。在美國公立教育中，大多數學區具有購買非教學服務的經驗，如建築、修理、運輸、統計等。有的還購買教學方面的服務，如外國語、藝術、音樂課程等，有的通過合同來雇佣志願者來經營如補償教育和落後兒童的教育。但是，契約學校的合同制則是針對整個學區或整個學校的運作，而且要以服務主流學生為目的，而不僅僅是那些具有特殊需要的學生。契約學校是公共資金投資運作的學校，教師組織、家長團體、社會服務組織和私人公司等都可以成為可能的辦學者，要成為真正的辦學者，他們還必須參與競標，中標者才最終與公共代理人簽訂合同，從而取得經營、管理學校的權力。所有合同必須得到州的核准，每一份合同要大致勾勒出學校的目標和基本教學計劃，達到學生畢業的基本要求。合同要求所有學校的課程必須達到州所制訂的課程標準，要求所有的學生必須通過州範圍內的最低標準的水平考試。然而，學校委員會不能具體規劃學校所要開設的課程，不能強迫學校開設完全相同的課程，不能通過合同條款來重新操縱學校的運作。契約學校是獨立的法人實體（大多數情況下是非營利性組織）而不是行政部門單位，這意味著學校能協商合同，自主使用公共資金，聘用和解雇教職員工。像其他公共投資的機構一樣，契約學校接受公共權威部門的監督和檢查，但是學校也有合法的權利通過法庭來保護他們的利益，這是當前實踐中的一個主要變化。一個學區可以掌握許多合同，但是每一份合同都要針對每一所學校特定的任務、教學方式和方法來設計。學校委員會針對學區的需要來決定開辦這些不同種類的學校。例如，如果大多數人講西班牙語的地區需要開設一所雙語小學，或在高科技產業發達的地區，需要開設一所有助於學生更好地理解科學技術和為他們以後從事科技事業做準備的學校，於是，學校委員會開始與合格的提供者協商、談判，以尋求這些學校最合適的辦學者。

　　總之，合同學校與特許學校有許多相似的地方。政府將資金不再直接撥給所有的學校，而是通過公開招標的方式，允許多個供應商之間公平競爭，最後擇優選取中標者。中標者學校由此獲得政府資金，並與政府簽訂合同，政府通過合同對學校進行監督、管理，並有權終止合同。契約學校雖然也是針對“需求方”和“供應方”的一種策略，但它是一種更好的選擇。因為合同制在學校舉辦者和政府官員之間創造了更加清晰的、可信賴的關係，它強調將學校看作是一個管理的基本單元，一個真正的組織和共同體。在許多方面，合同制可以被看作是“特許”觀念的革命性發展。

　　（1）學校作為一個管理的基本單元。

　　長期以來，教育決策者把學校當作一個“暗箱”來看待，總是把嚴格的要求規範從外部強加於學校而不通過學校。然而，不管政策制訂得多麼清晰，把一個組織當作一個被動的、消極的事物來加以塑造，從來都不能真正實現目標。

　　（2）學校作為一個真正的組織和共同體。

　　作為一個真正組織的學校是為服務學生而存在，而不是為學校委員會成員和管理者提供舒適的和政治的庇護；它確保每一個教師和管理者是因為教學成功而獲取報酬；它有權協商合同、花費公共資金以及雇佣或解雇教職員工，也有合法的權力通過法庭來保護自己的利益；它具有清晰的目標，有能力組織、運行並能實現它。

　　（3）市場取向的公立學校。

　　契約學校是市場取向的學校而不是在私人市場中運作的學校，這一點非常重要，因為它直接關係到應該由誰來選擇學校教育的目標和進行決策。在一個市場取向的公共教育系統中，任何決策由學校共同體、提供者、顧客共同決定，而不是完全由顧客決定。

　　（4）選擇和競爭。

　　在市場取向的學校改革中，選擇和競爭發揮基礎性作用。這一點與特許學校基本相同。學生和家長具有自由選擇學校的權利，從而激發學校之間的競爭，促使供應方提供高質量的教育產品。

　　（5）責任。

　　家長的責任是為孩子挑選一所符合他們要求的學校，他們能表達他們的觀點，瞭解教師或管理人員的承諾以及學校教學計劃和相關政策；學校的責任性是通過合同對公共威權負責，合同是高質量教育的保證。僅僅依賴家長的選擇只是保證了教育的私益性，公共威權則通過合同來保證教育的公益性目的。

　　（6）公平。

　　合同制有助於資源在學校中更加公平的分配，並保證資金能全部用於公立教育。政府在其中仍發揮關鍵作用，但是他們的決定是建立在明晰的運行原則和價格上，而不是基於政治的考慮。

　　（7）效率。

　　合同制使學校的教職員工面臨壓力，通過競爭激發他們的責任感和創造性，因為他們時常處於學校被關閉的危險之中。同時，合同制將使學校更有效地使用他們的資金，也將更自由地分配他們所需要的資金，其中包括用於教師培訓、自我評估、新型教學方法的採用等方面。

　　契約學校的運作主要包括以下幾個方面：

　　（1）學校合同的內容。

　　在契約學校中，合同是一種有束縛力的、合法的並形成文字的協議，協議必須與政府的法律、法規等保持一致。一份成功的合同至少包括以下內容：簽約者的資格證書（要求簽約者必須具備教學經驗和相關知識的最低標準，這是立約者競標提供服務的基本條件；簽約人被授權提供教育服務的財政預算；辦學目標及規劃；評價標準和程式；合同被終止、延長或變更的條款；運作程式（例如學生的入學標準，被服務的年齡和年級水平，考試計劃，班級規模，學校安全，學生紀律法則，家長申訴程式等等）；設施和維護（包括教室、實驗室、運動設施）等。

　　（2）簽約人。

　　誰可以競標?這包括私人部門的經紀人、教師聯合會、高等教育機構、企業組織、非營利組織、家長聯合會、學校行政管理者、其他個人等。競標者必須首先獲得由政府頒發的“教育簽約者執照”，才具有參與競標的資格。

　　（3）學校委員會的作用。

　　學校委員會不再直接參与學校事務，而是承擔決策的角色：如就簽約人的資格及體現於競標計劃中的學校概況舉行聽證會，評價競標者和協商合同，評估學校運行，編輯和發佈相關信息。

　　（4）政府的作用。

　　在契約學校系統中，政府的作用變得更加重要和有效：如激發供應商，學校水平的設置和質量控制，劃定普通學校的核心課程，評估學校運作，提供其他特殊服務，給簽約人發執照，為教職員工提供退休和健康計劃。

　　（5）家長。

　　家長有權通過正式渠道來表達意見和提供建議。例如他們有權參與學校委員會在決定開辦一所契約學校時的聽證會和商議會，並能發表看法。另外，簽約人應該在學校內部建立一個家長聯絡理事會，作為家長聽證和申訴的渠道。

　　（一）促使學校多樣化，滿足公眾的個性化需求。

　　現在是一個消費社會，公眾普遍認為，他們納稅之後，事實上是在購買政府所提供的教育公共產品，因此要求產品質量應當符合他們的需要，而且公眾對教育質量的要求越來越高。然而，長期以來，政府是社會利益、社會需求的唯一合理的表達者和合法判斷者，用國家需求替代了多樣化的社會需求，從而形成了以標準化、劃一化和統一性為基本特征的教育體制下，學校模式千篇一律。正如哈耶克所說，由於存在著知識的分散性，全智全能的政府並不存在，政府無法窮盡所有的信息和瞭解所有人的需求。為了滿足消費者（家長、學生）的不同需要，對於開辦什麼性質的學校、設置什麼課程等政府必須與學校、家長協商、談判，合同的內容事實上是政府與學校協商的結果。合同制是促使學校走向多樣化的重要途徑。

　　（二）賦予學校更多的自主權，以應對市場需求。

　　隨著我國教育改革不斷向前推進，市場介入的程度會越來越深，學校的發展將越來越依賴於市場和家長的選擇。因此，政府要實行分權化改革，將權力充分授予學校，以發揮其治理的積極性，強化它們的績效責任和自我負責的態度。2001年9月，浙江省長興縣在全國率先進行針對民辦學校、職業學校和貧困學生的三種“教育券”試驗，在全國引起強烈反響，並引起了官方的高度關註，許多地區也開始進行試驗。教育券的發放對象如果擴大到公立學校，這不僅使公立學校之間存在著競爭，同時公立學校還將面臨與私立學校之間的競爭。這將會迫使公立學校更加積極面對市場需求，而根深蒂固的官僚體制無疑成為學校靈活面對市場的絆腳石。為此，學校應切實獲得更多的自主權，從而真正成為一個獨立的法人實體，一個真正的組織和共同體。

　　（三）通過合同制，明晰政府與學校的權利和義務。

　　長期以來，政府把學校看作是自己的附屬行政機構，幾乎壟斷了所有的權力，並理所當然地集舉辦者、辦學者、管理者於一身，其結果是政府可以依靠龐大的官僚組織對學校進行全面干預。合同制是學校擺脫政府直接控制的一種比較好的方式和手段，使政府與學校的權利與義務變得明晰起來。通過合同條款，政府不能像以前那樣對學校隨意干預，否則它面臨著學校在法庭上的指控；學校獲得了嚮往已久的自主權，但它也不能為所欲為，它獲得了多大的權利，事實上就承擔著相應的責任。這樣，政府將逐漸推出微觀管理，由以前的直接管理向間接管理轉變，當然，這並不意味著政府的作用變得不太重要，而是促使政府向“有效政府”和“好政府”轉變。

　　（四）引入市場機制，促使學校之間的競爭以及提供者的多元化。

　　在我國，特別在計劃經濟時代，教育公共產品由政府壟斷生產提供，政府與學校之間是一種封閉的關係，由於排除了市場的介入，學校之間缺乏優勝劣汰的競爭機制，因此，學校的教育質量很難得到保證。現在，隨著引入市場機制，教育公共產品可以通過學券制、合同承包等多種方式來提供，一方面促使了學校之間的競爭，使公共資源得到更有效的配置；另一方面則可引進民間資本，擴大教育融資的渠道，促進學校提供者的多元化。

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