契约学校

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　　20世纪80年代以来，美国的学校教育改革经历了传统意义上的改革、校本管理、磁石学校、学券制、特许学校等多种形式，契约学校是当前的制度以及前面所施行策略的“混合物”。2002年1月，小布什总统正式批准通过冠以“不让一个小孩落后”的初等及中等教育修正法案。ESEA是自1965年制定以来第一个全面性的改革法案，也是二十五年来最为重要的一个法案。该法案要求大力发展契约学校，如“补助2亿元帮助新成立的700所新契约学校，并提供额外的协助给现有超过1000所的契约学校”。契约学校如今在美国发展迅速，合同制被认为是为公立学校提供了一种全新的治理模式。

　　（一）介绍

　　契约学校的产生具有深刻的历史背景和时代背景。近年来，民营化思潮汹涌澎湃，第三条道路思想异常流行，这些对契约学校的产生具有深刻的影响。同时，由于公立学校存在的种种弊端，政府对公立学校的改革一直没有停止，契约学校也是美国教育改革不断深入发展的结果。

　　（二）公立学校改革不断深入发展的结果

　　20世纪80年代以来，以《国家处于危险之中──教育改革势在必行》的颁布为契机，拉开了美国历史上最大规模教育改革的序幕。这一时期的改革基本可以分为两个阶段，其中以90年代为转折点。90年代以前的改革，主要包括传统意义上的改革（如加大资金投入、加强学校管理、制订国家标准等），教师专业化运动、校本管理以及磁石学校等。尽管在学校组织、人事等方面可称之为一场“革命”，但制度模式依然纹丝未动。改革措施只在公共运作的学校内进行，或对“传统”的公立学校的组织和运作进行修补，或通过校本管理和共同决策来提高教职员工在决策方面的参与。

　　80至90年代的改革仍然是在既存的公立教育体制中进行的。其核心是政府应如何加强民主化控制体制，即完善以教育委员会、督学和学区办公室（为主体的公立学校教育体系。特许学校法现在在近半数的州实施，但它奉行的理念却落后于契约学校──公共控制但私人提供──创造了一小部分私人运作的公立学校，大多数特许学校法限制了由私人团体经营学校的数量。“由于它（特许学校）仅仅局限于公立学校中的一小部分，而把大部分的公立学校遗留在公共官僚体制之中，我们的建议是创立一种政府刺激、支持学校独立经营、运作的全新的教育体制。”

　　（三）民营化思潮的影响

　　80年代以来，一股民营化思潮席卷全球。米尔顿·弗里德曼于1955年提出的学券制，被认为是民营化的先驱。80年代之后，这一意义上的民营化运动在美国始于里根总统。传统的政府管理中的一个误区就是将服务的生产者和提供者合二为一，由此庞大的官僚制成本就产生了。公共产品由政府来生产、提供，似乎是天经地义的事情，进而错误地认为如果政府放弃了服务生产者的功能，它自然就放弃了服务提供者的角色。事实上，服务的生产和提供完全可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成，这就是民营化。在美国，诸如自来水供应、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争，并获得成功。正是基于这种成功，教育决策者开始将它们应用于教育领域，以改造公立教育制度中存在的痼疾。

　　90年代以来，新自由主义逐渐受到批评，“第三条道路”思想开始成为美英等国制订政策的指导思想，其中也包括教育。在新自由主义者看来，只要解除政府管制，充分发挥市场的作用，如果市场能够在不受干预或少受干预的情况下自由运作，那么这个世界最终将达到它的最佳状态。但它忽视了解除对市场的管制所带来的社会问题，这些问题严重威胁了社会凝聚力。第三条道路更加关注平等，强调政府对弱者的保护，要求权力的非中心化过程，扩展公共领域的作用，重视公众的参与，寻找个人与社会之间的一种新型关系，寻找一种对于权利和义务的重新定义等。第三条道路思想对两届克林顿政府的施政直接产生了重大影响。事实上，小布什上台执政后仍延续了这一政策。如ESEA强调绩效责任；松绑行政的规范，消除科层制的程序并采取前所未有的弹性规范方式；扩大家长的选择，重视社区的参与并提供前所未有的选择机会等，这些都体现了第三条道路的思想。 　　

　　过去50年来，美国各个层面的机构急剧扩张，政府变得既大也无效率。为了降低政府部门的运行成本和提高社会服务的效益，政府开始将公共服务委托给私营部门或社会机构来完成。合同制是公共服务私有化的最普通的方式，应用范围非常广泛。在美国公立教育中，大多数学区具有购买非教学服务的经验，如建筑、修理、运输、统计等。有的还购买教学方面的服务，如外国语、艺术、音乐课程等，有的通过合同来雇佣志愿者来经营如补偿教育和落后儿童的教育。但是，契约学校的合同制则是针对整个学区或整个学校的运作，而且要以服务主流学生为目的，而不仅仅是那些具有特殊需要的学生。契约学校是公共资金投资运作的学校，教师组织、家长团体、社会服务组织和私人公司等都可以成为可能的办学者，要成为真正的办学者，他们还必须参与竞标，中标者才最终与公共代理人签订合同，从而取得经营、管理学校的权力。所有合同必须得到州的核准，每一份合同要大致勾勒出学校的目标和基本教学计划，达到学生毕业的基本要求。合同要求所有学校的课程必须达到州所制订的课程标准，要求所有的学生必须通过州范围内的最低标准的水平考试。然而，学校委员会不能具体规划学校所要开设的课程，不能强迫学校开设完全相同的课程，不能通过合同条款来重新操纵学校的运作。契约学校是独立的法人实体（大多数情况下是非营利性组织）而不是行政部门单位，这意味着学校能协商合同，自主使用公共资金，聘用和解雇教职员工。像其他公共投资的机构一样，契约学校接受公共权威部门的监督和检查，但是学校也有合法的权利通过法庭来保护他们的利益，这是当前实践中的一个主要变化。一个学区可以掌握许多合同，但是每一份合同都要针对每一所学校特定的任务、教学方式和方法来设计。学校委员会针对学区的需要来决定开办这些不同种类的学校。例如，如果大多数人讲西班牙语的地区需要开设一所双语小学，或在高科技产业发达的地区，需要开设一所有助于学生更好地理解科学技术和为他们以后从事科技事业做准备的学校，于是，学校委员会开始与合格的提供者协商、谈判，以寻求这些学校最合适的办学者。

　　总之，合同学校与特许学校有许多相似的地方。政府将资金不再直接拨给所有的学校，而是通过公开招标的方式，允许多个供应商之间公平竞争，最后择优选取中标者。中标者学校由此获得政府资金，并与政府签订合同，政府通过合同对学校进行监督、管理，并有权终止合同。契约学校虽然也是针对“需求方”和“供应方”的一种策略，但它是一种更好的选择。因为合同制在学校举办者和政府官员之间创造了更加清晰的、可信赖的关系，它强调将学校看作是一个管理的基本单元，一个真正的组织和共同体。在许多方面，合同制可以被看作是“特许”观念的革命性发展。

　　（1）学校作为一个管理的基本单元。

　　长期以来，教育决策者把学校当作一个“暗箱”来看待，总是把严格的要求规范从外部强加于学校而不通过学校。然而，不管政策制订得多么清晰，把一个组织当作一个被动的、消极的事物来加以塑造，从来都不能真正实现目标。

　　（2）学校作为一个真正的组织和共同体。

　　作为一个真正组织的学校是为服务学生而存在，而不是为学校委员会成员和管理者提供舒适的和政治的庇护；它确保每一个教师和管理者是因为教学成功而获取报酬；它有权协商合同、花费公共资金以及雇佣或解雇教职员工，也有合法的权力通过法庭来保护自己的利益；它具有清晰的目标，有能力组织、运行并能实现它。

　　（3）市场取向的公立学校。

　　契约学校是市场取向的学校而不是在私人市场中运作的学校，这一点非常重要，因为它直接关系到应该由谁来选择学校教育的目标和进行决策。在一个市场取向的公共教育系统中，任何决策由学校共同体、提供者、顾客共同决定，而不是完全由顾客决定。

　　（4）选择和竞争。

　　在市场取向的学校改革中，选择和竞争发挥基础性作用。这一点与特许学校基本相同。学生和家长具有自由选择学校的权利，从而激发学校之间的竞争，促使供应方提供高质量的教育产品。

　　（5）责任。

　　家长的责任是为孩子挑选一所符合他们要求的学校，他们能表达他们的观点，了解教师或管理人员的承诺以及学校教学计划和相关政策；学校的责任性是通过合同对公共威权负责，合同是高质量教育的保证。仅仅依赖家长的选择只是保证了教育的私益性，公共威权则通过合同来保证教育的公益性目的。

　　（6）公平。

　　合同制有助于资源在学校中更加公平的分配，并保证资金能全部用于公立教育。政府在其中仍发挥关键作用，但是他们的决定是建立在明晰的运行原则和价格上，而不是基于政治的考虑。

　　（7）效率。

　　合同制使学校的教职员工面临压力，通过竞争激发他们的责任感和创造性，因为他们时常处于学校被关闭的危险之中。同时，合同制将使学校更有效地使用他们的资金，也将更自由地分配他们所需要的资金，其中包括用于教师培训、自我评估、新型教学方法的采用等方面。

　　契约学校的运作主要包括以下几个方面：

　　（1）学校合同的内容。

　　在契约学校中，合同是一种有束缚力的、合法的并形成文字的协议，协议必须与政府的法律、法规等保持一致。一份成功的合同至少包括以下内容：签约者的资格证书（要求签约者必须具备教学经验和相关知识的最低标准，这是立约者竞标提供服务的基本条件；签约人被授权提供教育服务的财政预算；办学目标及规划；评价标准和程序；合同被终止、延长或变更的条款；运作程序（例如学生的入学标准，被服务的年龄和年级水平，考试计划，班级规模，学校安全，学生纪律法则，家长申诉程序等等）；设施和维护（包括教室、实验室、运动设施）等。

　　（2）签约人。

　　谁可以竞标?这包括私人部门的经纪人、教师联合会、高等教育机构、企业组织、非营利组织、家长联合会、学校行政管理者、其他个人等。竞标者必须首先获得由政府颁发的“教育签约者执照”，才具有参与竞标的资格。

　　（3）学校委员会的作用。

　　学校委员会不再直接参与学校事务，而是承担决策的角色：如就签约人的资格及体现于竞标计划中的学校概况举行听证会，评价竞标者和协商合同，评估学校运行，编辑和发布相关信息。

　　（4）政府的作用。

　　在契约学校系统中，政府的作用变得更加重要和有效：如激发供应商，学校水平的设置和质量控制，划定普通学校的核心课程，评估学校运作，提供其他特殊服务，给签约人发执照，为教职员工提供退休和健康计划。

　　（5）家长。

　　家长有权通过正式渠道来表达意见和提供建议。例如他们有权参与学校委员会在决定开办一所契约学校时的听证会和商议会，并能发表看法。另外，签约人应该在学校内部建立一个家长联络理事会，作为家长听证和申诉的渠道。

　　（一）促使学校多样化，满足公众的个性化需求。

　　现在是一个消费社会，公众普遍认为，他们纳税之后，事实上是在购买政府所提供的教育公共产品，因此要求产品质量应当符合他们的需要，而且公众对教育质量的要求越来越高。然而，长期以来，政府是社会利益、社会需求的唯一合理的表达者和合法判断者，用国家需求替代了多样化的社会需求，从而形成了以标准化、划一化和统一性为基本特征的教育体制下，学校模式千篇一律。正如哈耶克所说，由于存在着知识的分散性，全智全能的政府并不存在，政府无法穷尽所有的信息和了解所有人的需求。为了满足消费者（家长、学生）的不同需要，对于开办什么性质的学校、设置什么课程等政府必须与学校、家长协商、谈判，合同的内容事实上是政府与学校协商的结果。合同制是促使学校走向多样化的重要途径。

　　（二）赋予学校更多的自主权，以应对市场需求。

　　随着我国教育改革不断向前推进，市场介入的程度会越来越深，学校的发展将越来越依赖于市场和家长的选择。因此，政府要实行分权化改革，将权力充分授予学校，以发挥其治理的积极性，强化它们的绩效责任和自我负责的态度。2001年9月，浙江省长兴县在全国率先进行针对民办学校、职业学校和贫困学生的三种“教育券”试验，在全国引起强烈反响，并引起了官方的高度关注，许多地区也开始进行试验。教育券的发放对象如果扩大到公立学校，这不仅使公立学校之间存在着竞争，同时公立学校还将面临与私立学校之间的竞争。这将会迫使公立学校更加积极面对市场需求，而根深蒂固的官僚体制无疑成为学校灵活面对市场的绊脚石。为此，学校应切实获得更多的自主权，从而真正成为一个独立的法人实体，一个真正的组织和共同体。

　　（三）通过合同制，明晰政府与学校的权利和义务。

　　长期以来，政府把学校看作是自己的附属行政机构，几乎垄断了所有的权力，并理所当然地集举办者、办学者、管理者于一身，其结果是政府可以依靠庞大的官僚组织对学校进行全面干预。合同制是学校摆脱政府直接控制的一种比较好的方式和手段，使政府与学校的权利与义务变得明晰起来。通过合同条款，政府不能像以前那样对学校随意干预，否则它面临着学校在法庭上的指控；学校获得了向往已久的自主权，但它也不能为所欲为，它获得了多大的权利，事实上就承担着相应的责任。这样，政府将逐渐推出微观管理，由以前的直接管理向间接管理转变，当然，这并不意味着政府的作用变得不太重要，而是促使政府向“有效政府”和“好政府”转变。

　　（四）引入市场机制，促使学校之间的竞争以及提供者的多元化。

　　在我国，特别在计划经济时代，教育公共产品由政府垄断生产提供，政府与学校之间是一种封闭的关系，由于排除了市场的介入，学校之间缺乏优胜劣汰的竞争机制，因此，学校的教育质量很难得到保证。现在，随着引入市场机制，教育公共产品可以通过学券制、合同承包等多种方式来提供，一方面促使了学校之间的竞争，使公共资源得到更有效的配置；另一方面则可引进民间资本，扩大教育融资的渠道，促进学校提供者的多元化。

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