有效政府

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有效政府(limited efficient government;effective government)

　　有效政府是指一个具有较高组织效能、效率、适应性以及创新能力的政府，它应该拥有一个具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制。

　　第一，有限政府。有跟政府与有效政府二者之间有着内在的关联，有限政府是有效政府的前提，只有有限政府才可能是有效政府，有效政府应该是有限的政府。在既定的技术条件下(人员、组织、财力以及诸如通讯等其他技术条件)，政府的能力是有限的。能力有限的政府如果要成为有效政府，其职能应该也是有限的。有效政府应该在既定的能力条件约束下，实现与市场或者社会力量的职能均衡。

　　第二，法治政府。有效政府必须是一个法治政府。有效政府不只是意味着能够有效制定政策和实施政策，而且政府还应该具有行为酌确定性和可预见性。法治政府的特征就在于政府的权力受到法律的制约，法律的权威大于任何个人的权威。只有法治政府才能真正从三个方面保证政府行政权力的良性运行，最终实现公共利益：一是法治保障公民权益。法治的最终目标是尊重和保障公民的基本权益。一切行政行为的目的都是为了维护公共利益，保护公民，法人和其他社会组织的合法权益。二是法治维护社会秩序。法治的目的是秩序，公共行政的目的之一也是维护社会的正常秩序，法治以完备的法律规范体系保证良好的行政秩序，进而保证整个社会秩序的稳定。

　　第三，分权政府。有效政府应该是一个分权的政府。这里主要指的是公共权力在中央与地方各级政府之间的配置情况。如果一个政府内部的权力结构不合理，那么这样的政府就难以具备高效。只有当政府体制内部的权力结构合理时，一个有效政府才会出现。第四，民主政府。有效政府也应该是一个民主的政府，或者说是一个充满竞争活力的政府。实际的民主，应该是公民负担得起、也愿意负担的民主，是支持有限政府，并以法治为框架，以分权下的自主治理为基础的民主。这种民主提供特定的激励机制，它激励公民适当地参与公共生活，激励政府官员更好地为公共利益服务。在我国，建设民主政治的重要举措之一就是发展选举制度，然后在此基础上建设民主政治责任制度。

　　(1)有效政府能够做到科学决策。

　　有效政府首先表现在决策的理性上，因为行政决策是公共行政的首要环节以及各项职能运行的基础。随着政府管理范围的扩大，公共政策的作用也越来越受到关注，而且其范围还在不断扩大。但是，在政府高效率运行的同时，也带来了一种可能性，即政府在执行错误的政策方面也变得效率越来越高。科学决策不仅成为任何政府治理能力和水平的重要标志，也直接关系到一个国家各项工作的成败。公共政策的目的不仅仅要实现经济增长，而且要保证全体公民共享市场导向型增长的收益，即为了各项事业发展稳定且可持续。树立科学决策的观念。现代政府的作用集中于为市场机制发挥作用创造必要的政策与制度条件，即政府对经济发展、社会运行等负有重大的政策、制度使命。因此，要求政府必须按照程序、原则作出具有战略性的决策，以达到规范政府行为、强化政策导向的目的。没有科学有效的行政决策，整个社会活动将会失去导向机制。建立一个灵活、高效的科学决策体制。决策体制对决策效率及其效果有着决定性的影响。只有建立灵活、高效的决策体制，才能适应决策环境复杂多变、决策信息量日益增大、不确定因素增多的要求，确保政府决策的科学性与正确性。建立对决策进行辩论的约束、协调和监督机制。要保证决策的科学性、正确性，还要对多种竞争的决策建议进行质疑，并对决策所采取的行动进行监督，充分表现政府决策的透明度和可信度。面临改进管理、提高生产要素的分配和使用效率、保护环境、平衡发展等政策挑战，我国经济、社会的持续增长和发展依赖于政策制定者怎样制定策略以提高可利用资源的配置和使用效率，行政决策的正确与否，将直接导致政府工作的成败和国家民族的兴衰。

　　(2)有利于建设法制国家。

　　依法行政——有效政府的本质从国家职能划分来看，执行国家意志的功能被称为行政，即国家行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动。政府行政的功能本身就在于执行那些已表达出来的国家意志——法律，为了使国家意志得到表达和执行，必须建立、维持，并发展一个非常复杂的政府组织。这种执行法律的功能被古德诺称为准司法功能。因此，法律规定是政府行为的边界，依法行政是有效政府的本质。一方面，依法行政是指各级国家行政机关及其工作人员必须依据宪法和法律所赋予的职责权限，在法律许可的职权范围内，对国家社会事务依法进行有效管理的活动，即政府是法治的政府；另一方面，依法行政还指通过法制对行政行为的合法性进行监督，并采取措施防止违法行为的发生，矫正违法的行政行为，即政府还是责任的政府。法治的内容是一切行政行为都必须合法，并且对不合法的行为可以通过司法程序予以处理。因此，实施依法行政，是为行政行为提供合法性资源。按照我国国家机构的分工，国务院作为中央政府只是国家最高决策的执行机关，其行为在法律上说只是国家意志的执行人。宪法赋予行政机关拥有其他国家机关所没有的各种手段，它通过运用这些手段进行具体的组织和管理活动，把国家权力机关制定的法律和通过的决议付诸实施。现代政府的职能主要体现在宏观管理及调控方面，并以公共权力的主体身份采取有效的监督检查，确保国家政策、法律、各项计划及具体行政行为的正确实施，并使之取得预期成果。

　　(3)提高政府的适应性。

　　政府组织拥有多少实现目标的手段和工具，代表着政府组织对社会、经济等发生影响能力的大小。现代行政所履行的管理职能既包含大量的实质性内容，又包括大量的技术性因素。信息化时代的到来，预示着新文明的兴起，政府管理在其职能、行为模式、运作程序、实施途径等各个方面必将受到一定的冲击，有效政府必须适应变化着的“生态环境”，与环境相适应并持续进行制度创新，以开创公共行政的新局面。显然，“科层制”行政组织那种以“固定的方式”发号施令的方式已经过时。在信息化时代，整个社会成为网络化的组织，组织管理也将追求网络化管理模式，这是一种以信息沟通和联系为基础而形成的管理协作系统，其追求的价值目标是效率、适应与创新。一方面，由于经济发展阶段的提升，市场机制日趋完善，政府必须调整其与市场的关系，充分发挥各自的功能及整合效能；另一方面，随着公共事务不断增多，权力结构不断分化，组织分工细化，出现了组织间相互制约、相互依存、相互合作的局面，政府管理必须适应这一变化和挑战，在追求适应、创新的同时，达到追求效率的目的。面临复杂多变的环境，政府在政策上做出有效反应是最重要的。同时，对于政策采取适当行动的过程也应随着环境的变化而有所调适，必须培育能够应付各种管理问题和任务的有效政府。

　　(4)创建高效廉洁的政府。

　　古德诺早就说过：“政府机构的使命……是要提倡一个尽可能有效率的行政组织。这一切都是为了有效地提供公共服务。”行政学的内容就在于研究行政现象的规律性，研究行政效率的性质及提高途径，包括行政的环境、组织、体制、领导、人事、程序、方法等，但其核心是提高行政效率，行政体制改革的目的正在于提高行政效率。因此，追求高效是政府行政的内在要求，效率化是公共行政现代化的重要标志。追求效率最大化是公共行政的根本目标，世界各国都在为提高公共部门的效率而努力进行机构能力建设。然而，行政效率体现在公共行政的各个环节、各个层次上，是一项综合指标，必然受到组织内外错综复杂因素的影响，因此，提高行政效率也是一项综合系统工程。要提高行政效率，必须树立正确的效率观念，在精简机构、理顺职能、健全法制的基础上，提高公务员素质，并实现管理技术和管理方法的现代化等。高效的政府也意味着廉洁的政府。一个廉洁的政府，意味着对行政主体行为实行有效的规范，充分保证行政权力行使的公平性、公正性，能够有效制止行政主体的“寻租”行为，从而提高行政效率并建立和谐的行政关系，使得行政个体的价值追求与整个行政主体及社会群体的价值追求达到统一。否则，必然导致滥用权力的腐败现象，腐败是对权力的滥用、对公众信任的亵渎、社会资本的侵蚀，实际上降低了政府的有效性。

　　(5)发展民主行政。

　　依照国家政治制度的法律框架，政府权力来自权力机关的授予，政府必须在授权范围内进行活动。如果拥有权力却没有有效的监督，那么政府行为就会出现失控。种种迹象表明，政府的行为及其行为的后果，正以前所未有的方式受到监督。民主行政的特点就是管理国家事务时须按照一系列法定程序来实施，而不是凭个人意志。民主政治从其本意来讲，是人民掌握权力管理国家的政治。在此，行政程序法成了民主行政的坚实保障，行政程序法的民主监督机制就是通过其民主参与和行政救济制度体现出来的。民主参与机制主要是通过行政相对人对行政行为的参与，来预防行政权的不当行使，从而达到保护公民权益的目的。行政救济则是对非法行政行为进行事后补救的民主监督制度。民主参与可以为政府任何决策及行为更多地赋予理性因素而避免过多非理性因素的影响。政府必须为公民参与行政决策、行政执行提供正式渠道，广泛吸收公民的不同意见，提高政府决策的科学性和可行性。监督，从而保证权力行使的民主性和公正性，提高行政行为的权威性和效能。

　　第一，政府的技术效率。有效政府，首先是指在技术上有效，即具有很高的技术效率。它应该尽可能采用最先进的组织技术，尽可能吸收高级人才，并且汲取更多的财力。同时，还能够充分利用组织技术，用足人才，使人力、物力的投资产生最好的效果。从技术效率的角度看，政府所使用的组织技术越先进，政府官员的素质越高，政府的财政能力越大，政府的能力也就越高。如果一个政府拥有很高的组织能力、人事能力、财政能力，也具有很高的政治能力，并且能够综合使用这些方面的能力制定高质量的政策，有效地实现特定的政策目标，这样的政府就是具有技术效率的政府。

　　第二，政府的配置效率。有效的政府应该具有很高的配置效率。它应该以社会需求为导向，有针对性地提供高质量的公共服务。

　　第三，政府的制度效率。有效的政府还要具有高度的制度效率，也就是应该有适当的制度激励基础。没有适当的制度基础促使政府官员来采取组织技术，鼓励高级人才从政，即使有先进的组织技术和大量的高级人才，也会导致组织技术无法得到使用，高级人才大量闲置。就财政资源来说，政府的财政资源是稀缺的，如果制度适当，稀缺的财政资源就会得到节约使用，从而在资金上实现技术效率。就配置效率来说，如果制度适当，则可以把有限的公共资源配置在社会真正需要的方面，并在相互竞争的用途之间进行有效的配置，实现各个方面的均衡配置，也就是实现微观经济学中所说的资源配置效率。

　　第一，政府的谈判能力。加人WTO后，政府就是一个开放型的政府，它每天面对的是与其他国家政府、国际组织、跨国公司的经济交往。有越来越多的事务需要通过谈判进行解决，加强政府的谈判能力是当务之急。

　　第二，政府的法治能力。政府各个职能部门要加强法制观念，出台政策要符合法律法规，加强依法行政。

　　第三，政府的中介应用能力。政府要把一部分职能转移给社会中介组织，同时加强与之沟通，使中介组织发挥更大的作用。要认真研究政府涉外经济活动重点，明确界定政府管理的范围与职权；现行体制下的一些政府管理职能要取消或削弱，一些政府职能要转给商会或行业协会等中介组织，强化商会或行业协会在企业与政府之间的桥梁作用。

　　第四，提高政府的整体能力，建立整体型政府。整体型政府是指政府部门之间要整体作战，相互配合；政府职能部门之间要加强横向联系，应建立政府部门共用的决策信息平台，对有关信息进行共享。

　　系，应建立政府部门共用的决策信息平台，对有关信息进行共享。第五，提高政府的信用能力。信用能力既包括承诺实现能力，即政府所承诺的主要目标必须完成。也包括政策处罚能力，即令行禁止。

　　第一，再造行政文化。在行政管理的过程中，行政文化是一个行政机构的灵魂。坚持什么样的行政文化，行政文化科学与否，直接影响到行政管理的效率和成败。随着我国市场化进程的深化，依法行政成为我国行政的主流，追求效率和效能成为根本的行政价值。重塑和发展新型行政文化，成为行政改革的首要和基本的任务。为再造行政文化，可以通过如下机制实现：

　　一是外化机制。行政组织通过有组织地开展对国家公职人员的教育和培训，促进行政文化的整体提升。

　　二是内化机制。行政人员自觉地学习行政组织的规范和行政方式，自觉地将行政组织价值标准和行为规则内化为自己的内在标准，并承担起对行政组织的责任和义务。

　　三是竞争机制。行政组织实施基于个人能力和才干的招聘和晋升制度，而不是基于领导好恶来选人用才。提高招聘和晋升的透明度，并在竞争上岗的基础上给予公务人员以足够的报酬，以此增强公务员队伍的吸引力和凝聚力，形成一支结构合理的、高素质的专业化公务员队伍，也有助于行政文化的再造。

　　第二，重塑政府功能。重塑政府功能就是要求能力与政府职能相适应。为此，政府必须做到：

　　一是有效和适度的干预。政府的干预首先必须是有效的，政府的干预还必须是有限度的。

　　二是约束政府的随意干预和腐败行为。有效政府的构建，必须创造一种能在灵活性和制约之间求得平衡的可行的制度安排。

　　三是增强政府的回应性。政府对社会及公众的要求做出及时和负责的回应，是政府的责任所在，也是政府有效行政的保证。

　　第三，重构机构能力。政府机构是政府职能的物质载体，是实现政府职能的现实物质力量。政府机构能力决定着政府能力，制约着政府职能的实现程度。重构机构能力是构建有效政府的关键。重构机构能力，就我国现实情况而言，必须采取如下措施：

　　一是重塑政府机构。实现政府机构的法治化和适度化。

　　二是提高公职人员素质。通过严格的公务员“人口”和畅通的公务员“出口”管理制度，建设一支高素质、专业化的公务员队伍。

　　三是下放政府权力。政府将不必要的职能交给市场和社会，摆脱不需要的权力，充分实现政府权力的下放。