整体政府

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整体政府(Whole of Government; WOG)

　　整体政府是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府改革模式。它包括四个方面内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利 益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。“整体政府”改革在批判与继承传统官僚制组织与新公共管理“企业家政府” 组织的基础上，结合当代政府管理面临的新问题，不断地进行组织创新.形成了一种“整体政府”的组织模式及方法，开辟了后公共管 理背景下政府改革的新视野。系统地梳理西方“整体政府”改革的组织创新及方法，无疑对我国当前的政府改革具有积极的理论意义和现实意义。^[1]

　　整体政府是西方国家继新公共管理运动之后，于20世纪90年代中后期开始的第二轮政府改革运动的新举措。1997年，英国首相布莱尔在《公民服 务会议》上首次提出“整体政府”的施政理念。1999年，英国政府出版了《现代化政府》白皮书，该书在对前两年工作进行总结的基础上制定出了一个推行“整体政府”改革的lo年规划。白皮书从政策制定、公共服务供给、信息技术运用和公务员管理等方面提出了具体的实施方案。澳大利亚、新西兰等公共行政改革先锋国家先后进行了“整体政府”改革实践，加拿大、美国等同家的地方政府也进行了类似的实践探索。目前，“整体政府”已成为当代西方政府改革的新趋向。从产生背景看，“整体政府”改革主要是作为与部门主义、视野狭隘和各自为政等相反措施提出来的，用于解决犯罪、环境保护、社会排斥等跨部门问题的一种政府改革理论。^[2]

　　整体政府的四个基本目标，即通过消除不同政策之间的矛盾和张力，直接有效地增加公共政策的效能；通过消除不同项目方案的重叠和冲突而充分利用资源；在政策部门的不同利益主体之间加强合作、传递优秀理念，形成一种协同的工作方式；以公民需要为导向，提供一套无缝隙的服务而不是碎片化的服务。这四个目标共同表达了整体政府的基本逻辑，即公共政策目标的实现不能通过现存组织的分裂活动实现，也不能通过建立一个超级管理机构来实现。实现公共政策的目标关键是在不消除组织边界本身的条件下跨过组织边界进行协同活动的联合工作。实现联合的关键就是用不同的文化、动机、管理制度与目标相结合，形成工作联盟和伙伴关系，由公共组织、私人组织、志愿者组织等联合完成工作任务。总之，整体政府意味着这样一种政府改革的治理模式，即在公共政策与公共服务的过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体(政府、社会组织、私人组织以及政府内部各层级与各部门等)在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合，并有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务的思想和行动的总和。

　　由于信息技术的兴起、全球化的挑战及电子化政府的冲击，也给公共管理领域带来巨大 的思想变革：20世纪80年代新公共管理理论的兴起及与之相对的登哈特夫妇的新公共服务理论的滥觞，再到当代的罗斯布鲁姆的多元公共行政观方兴未艾；而在实践领域，这些理论把随之同舞的世界各国政府再造运动打上深深的烙印。当然付诸实践的理论在受检验的过程中也被不断的修正，使之“形成既专化又普化的特征”。政府再造理论(Theory of Reen gineering Government)作为当代西方新公共管理理论的重要理论派别，诞生于20世纪90年代初期，是奥斯本(Osborn D)、盖布勒(T Gaebler)在总结了80-90年代行政改革实践的基础上，在《改革政府》(Reinventing Government)一书中提出来的。回顾西方各国政府再造过程我们不难发现整合与协力合作正在成为新的主题。因为面临社会需求的复杂化和多元化、公共服务需求的增加、政府财政的窘困和组织的弹性化及自主化等困境，找到解决这些问题的切入点，成为世界各国面临的共同难题。长达二十年之久的新公共管理改革之后,在现代公共部门的第二轮改革中,改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府(WOG—whole-of-government)。这其实早在20世纪初美国著名的行政学理论家卢瑟 哈尔西 古利克通过对美国早期改革的研究就提出：“相关的工作应该作为一个单元来完成、所有的机构应该合并成一些部门”等原则。所以压缩层级，减少中间管理层次，对政府部门的调整合并成为当今世界各国政府改革的主流与趋势。有“民众行政理论家”美誉的帕金森也早已在组织活动中发现这样一个事实：组织结构所完成的工作与工作人员的多少这两者之间并没有什么联系，管理层次的增加也与工作本身无关，即帕金森定律，所以管理层次的减少并不会出现部分人所担心的造成政府管理的不力。

　　这一趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁-撒 克逊国家非常明显，而且在其它并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现。 在英国，这场改革模式被称为合作政府(Joined-Up Government)，其目的是“为了获得水平和垂直的协调性的思维模式与行动范式”。英国工党提出合作政府是试图建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构，包括中央与地方政府、公共组织、私人组织以及志愿者团体，通过将这些机构联合起来实施整体战略，最后建成一个无缝隙的、以公民为中心的政府。在澳大利亚和新西兰，改革被冠以整体型政府(whole-of-Government)的名义。整体型政府作为公共服务提供机构，通过跨越部长职务边界的工作方式解决特定的问题，以此作为政府对这一问题的整体性回应。这种工作方式可能是正式的，也可能是非正式的。加拿大的目标是建立水平政府(Horizontal Government)。美国的改革模式被命名为协同政府(Collaboration Government)，协同政府的主要使命是在州以及地方政府建立以公民为中心的一站式服务体系。OECD将政策一致作为这场改革的主要目标。在寻求政策一致的过程中，要互相调整不同国家的政策领域，推动不同国家的合作以保持地区以及国际发展战略和标准的一致。

　　从各国整体型治理模式中我们可以看出，在治理的组织结构上，整体型治理包括三个方面的整合：首先是不同层级或者同一层级上治理的整合，它包括地方政府、地方以及中央政府的代理机构、国际社会范围内全球治理网络的整合；其次是治理功能的整合，它既有同一机构内不同功能上的整合，也有不同功能部门之间的整合；最后是公私部门之间的整合，这既有政府部门、私人部门以及非营利性机构之间的合作。在这些结构中合作成为主导线。传统的官僚制组织结构是按照功能来设置的，新公共管理强调组织之间的竞争因此是按照绩效来设置。而整体型治理和前两种行政学范式的最大区别在于，它是以解决人民的生活问题为政府运作的核心，相对的，前面两种典范都是以解决政府的问题为核心。由于整体型治理关注人们的生活问题，这不仅需要单个政府的努力，更需要政府各部门共同努力，因此就必须要有政府的整合型运作。基于整体型治理在三个组织结构上的整合需求, 政府的运作将以治理的结果为核心，扩大授权给各个治理单位，以整合性的预算来达成任务 。