新公共管理

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新公共管理(New Public Management; NPM)

　　新公共管理(NPM，New Public Management)是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式。新公共管理理论是当代国外行政改革的主要理论基础，影响很大。

　　新公共管理是在20世纪80年代，西方一些国家政府管理相继出现严重危机，传统科层体制的公共行政已经不能适应迅速变化的信息社会的发展，无法解决政府所面临的日益严重的问题的背景下诞生的。它主张在政府公共部门采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务效率，强调在解决公共问题、满足公民需求方面增强有效性和回应力，强调自上而下的统治性权力与自下而上的自治性权力交互，强调政府与公民社会的协商与合作，强调政府低成本运作，强调公共服务的质量和最终结果，强调引进企业管理的若干机制和方法来改革政府，强调顾客第一和消费者主权，强调政府职能简化、组织结构“解科层化”、作业流程电子化。

　　新公共管理的发展过程是公共行政学理论界与实践界围绕如何复活旧的官僚体制进行旷日持久争论的过程，许多学者对于新公共管理理论的发展作出了重大贡献，尽管新公共管理并没有形成统一、规范化的理论体系。

　　一、胡德的生平及其主要学术贡献

　　克里斯托夫·胡德(Christopher Hood)，英国著名的行政学者。1968年，胡德毕业予约克大学(University of York)，获得社会科学(政治学)学士学位。1971年，又在格拉斯哥大学(University of Glasgow)获得文学学士学位。毕业后，在格拉斯克大学政治学系担任讲师。1977一1979年，胡德担任约克大学政府项目的研究员。1984--1985年，他担任新加坡国立大学法律系的高级特任讲师。1986--1989年，胡德被聘为悉尼大学政府与公共行政系教授。1987年，胡德于约克大学获得了博士学位。

　　1989--2000年，胡德担任伦敦经济与政治学院(London School of Economics and Political Science)公共行政和公共政策系教授。自2001年开始，胡德还担任着牛津大学万灵学院(AllSouls College)的教授。从2004年至今，胡德担任英国经济和社会研究委员会(ESRC)“公共服务：质量、绩效与供给”研究项目的主任。

　　1996年，胡德人选英国国家学术院(The British Academy)院士。1995—2000年，他被授予伯明翰大学公共政策学院名誉教授。2001年，他入选极为尊荣的“英国社会科学研究院”院士。

　　胡德的学术旨趣主要是政府行政、规制和公共部门改革研究。他的著作主要有：《行政的限度》(The Limits of Administration)(1976)、《政府的工具》(The Tools of Government)(1983)和《国家的艺术：文化、修辞与公共管理》(The Art of the State：Culture，Rhetoricand Public Management)(1998)。《国家的艺术：文化、修辞与公共管理》使他获得了2000年英国政治研究学会的“麦肯齐图书奖”(W．J．M．MackenzieBookPrize)。

　　2007年，由于其对公共管理领域研究的持续贡献，胡德被美国公共管理研究协会(Public Management Research Association)授予著名的“乔治·弗雷德里克森奖”(H．George Frederickson Award)。

　　二、奥斯本的生平及其主要学术贡献

　　戴维·奥斯本(David Osborne)，美国积极的政府改革家。作为“进步政策研究所”的研究员，他曾经写过著名的《民主实验室》(Laboratories of Democracy)(1988)，始终致力于鼓吹有效率的政府，曾任美国副总统阿尔·戈尔的高级顾问，为“国家绩效委员会”(National Performance Review)提供智力支持，被誉为“政府再造大师”。奥斯本经常为《华盛顿邮报》(Washington Post)和《治理》(Governance)杂志撰稿。其具有影响力的著作有：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》(Reinventing Government：Howthe Entrepreneural SpiritIsTransfor—ming￡kPublicSector)(与特德·盖布勒合著，1992)、《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》(Banishing Bureaucracy：TheFive Strategies ForReinventing Govern·merit)(与彼德·普拉斯特里克合著，1997)、《政府改革手册：战略与工具》(TheReinventor’SFieldbook：Tools for Transforming Your Government)(与彼德·普拉斯特里克合著，2000)、《政府的代价》(The Price of Government)(2004)等。

　　奥斯本毕业于斯坦福大学，担任过耶鲁大学的客座讲师。

　　三、巴泽雷的生平及其主要学术贡献

　　麦克尔-巴泽雷(Michael Barzelay，1958一)，美国行政学者。1980年，巴泽雷获得斯坦福大学的文学学士学位。1982年，他获得耶鲁大学组织与管理学院公共与私人管理学硕士学位。1985年，获得耶鲁大学政治学博士学位。

　　1995年，作为跨学科管理研究院(IIM)和政府学系联合聘任的人选，巴泽雷进入伦敦经济与政治学院(LSE)，现任公共管理学教授。此前，巴泽雷曾担任哈佛大学肯尼迪政府学院的公共政策学副教授。他的研究领域主要集中于公共管理改革、战略开发管理以及政府组织创新等方面。2004年，巴泽雷出版了《为未来作准备：美国空军战略规划》(Preparing for the Future：Strategic Planning in the U.S．Air Force)，并因此获得了美国公共行政研究院的“刘易斯·布朗洛图书奖”(Louis Brownlow Book Award)。

　　巴泽雷著述十分丰富，他最著名的著作有：《突破官僚制：政府管理的新愿景》(Breaking Through Bureaucracy：A New Vision for Managingin Government)(1992)和《新公共管理：改进研究和政策对话》(The New Public Management：Im．proving Research and Policy Dialogue)(2001)。此外，他还著有：《政治化的市场经济》(The Politicized Market Economy)(1980)、《更新公共管理：综合比较研究》(Revamping Public Management：Integrating Comparative Research)(1994)等。

　　新公共管理的基本思想传统公共行政的理论基础是以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚组织理论，新公共管理的理论基础不同于传统公共行政，新公共管理的理论基础主要是公共选择理论、新制度经济学理论和私营企业的管理理论与方法。与传统行政模式将公共行政的管理方法局限于政治规则不同，新公共管理模式着力于经济规则。根据中西方行政学者们的论述，新公共管理理论的基本思想可以做如下概括。

　　(一)政府的管理职能是“掌舵”而不是“划桨”

　　与传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同，新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起“掌舵”的作用而不是“划桨”的作用。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。“‘掌舵’的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。‘划桨’的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。‘掌舵’型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。‘划桨’型组织机构倾向于不顾任何代价来保住他们的行事之道。”因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够治理并且善于实行“治理”的政府。

　　(二)政府服务以顾客或市场为导向

　　新公共管理从公共选择理论中获得依据，认为政府应以顾客或市场为导向，从而改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，对政府职能及其与社会的关系重新进行了定位。新公共管理理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。”于是在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”，这是公共管理理念向市场法则的现实回归。“企业家”在新公共管理思想中有其特殊的含义，作为“企业家”的政府并非以赢利为目的，而是要把经济资源从生产效率较低的地方转移到效率较高的地方。因此，企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府。为了实现这一目标，政府服务应该以顾客需求或市场为导向。对公共服务的评价，应以顾客的参与为主体，注重换位思考，通过顾客介人，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。

　　(三)广泛采用授权或分权的方式进行管理

　　政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构使得政府机构不能对新情况及时做出反应。由于信息技术的发展趋势，加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统，政府组织需要对不断变化的社会做出迅速的反应。企业界经理采取分权的办法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速做出反应，从而有效地解决问题。因此，政府也应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速做出反应。政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭和志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。奥斯本和盖布勒说：“当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时，整个社区也会健康发展，而政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展……那些集中精力积极“掌舵”的政府决定其社区、州和国家的发展前途。它们进行更多的决策。它们使更多的社会和经济机构行动起来。”这是因为，健康而有活力的社会基本单元构成健康而有活力的国家。新公共管理理论认为，与集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点，如：比集权的机构有多得多的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速做出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；能够比集权的机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率等等。

　　(四)广泛采用私营部门成功的管理手段和经验

　　与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理理论强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理，强调成本一效率分析、全面质量管理、降低成本和提高效率等。新公共管理理论认为，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。政府可以把压人的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业功能和非商业功能分开，决策与执行分开；移植私营部门的某些管理办法，如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制；主张全面的货币化激励，不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资制的激励机制。特别是主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约，而不是传统的职位保障制。

　　(五)在公共管理中引入竞争机制

　　传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理理论强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。之所以需要引入竞争，是因为竞争可以提高效率，即投入少产出多；竞争迫使垄断组织对顾客的需要做出反应；竞争奖励革新；竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。

　　(六)重视提供公共服务的效率、效果和质量

　　传统政府注重的是投入，而不是结果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情况下，效果越差，投入反而越多。新公共管理理论根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出反应。因此，新公共管理理论主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来。在管理和付酬上强调按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是按任务付酬。在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度，即按使命作预算、按产出作预算、按效果作预算和按顾客需求作预算。

　　(七)放松严格管制，实施明确的绩效目标控制

　　新公共管理理论反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。他们认为，虽然任何组织都必须具有规章才能运行，但是过于刻板的规章则会适得其反。他们认为，企业家式的政府是具有使命感的政府。它们规定自己的基本使命，然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章，放手让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。有使命感的组织比照章办事的组织的士气更高，也更具有灵活性和创新精神，从而更有效率。

　　(八)公务员不必保持中立

　　在看待公务员与政务官员关系的问题上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分歧。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不得以党派偏见影响决策等。新公共管理理论则认为，鉴于行政所具有的浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。因此，与其回避，倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法，新公共管理理论主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。在新公共管理者看来，政策制定与政策执行不应截然分开。正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。这体现了新公共管理者重视激励、鼓励公民参与的取向。

　　新公共管理模式起因于传统行政管理模式的失效。这种前提决定了新公共管理模式必然对传统行政模式进行反叛和否定。从人性假设的颠覆到管理方式上的变革，从“权威的组织”到为顾客提供服务的“企业家”，新公共管理呈现出与传统行政管理完全不同的特点。总之，作为一种思潮与实践模式，新公共管理可以被描述为一种追求“3E”，即Economy(经济)、Efficiency(效率)和Effectiveness(效益)的运动。不管对其具体内容有多少种不同的表述，基本内容都可以被界定为强调使用私人部门管理的理论、原则、经验、方法和技术，引入市场竞争机制，注重结果或绩效管理而非过程管理，提倡顾客导向和改善服务质量。

　　作为一种改革思想和模式，新公共管理是对时代要求的积极呼应。众所周知，曾经主导西方传统公共行政的理论基础有二：一是伍德罗-威尔逊与弗兰克·古德诺所提出的所谓“政治一行政二分法”；一是马克斯·韦伯的官僚制理论，它们成为西方公共行政发展的指导思想。但随着公共行政现实的发展，这两个理论基础都受到了挑战。一方面，政治与行政在现实中无法完全分离，行政并不是政治的工具，公共行政人员都是具有主观能动性的个体，因其具有专业知识而经常参与公共政策的制定过程，甚至直接制定政策。因此，行政人员必然受到政治的影响，具有自身的利益偏好。另一方面，马克斯·韦伯的官僚制作用的发挥也受到现实的制约。通过良好理性的制度设计，韦伯致力于建立的官僚队伍是非人格化、标准化办公、完全理性、职业化、专业化的组织，他们像一部机器的零件一样精确，共同推进政府这个“大机器”高效、有序地运转。但现实中，行政人员并非是完美的个体，都受到非理性因素的影响，并且具有个人利益导向。机构臃肿、办事拖沓、效率低下、反应迟缓；是官僚制度运行过程中的固有特征，信息社会的发展促进产生多样化的社会需求进一步加剧了官僚制的缺陷与现实的冲突。因此，官僚制并非如原有设计那样高效廉洁，受到了极大的挑战。面对日益多样化的公民需求，官僚制缺乏敏感性和回应力，它与公民之间的关系已显得渐行渐远。

　　新公共管理运动正是在传统公共行政理论受到挑战的环境下产生的。客观而言，“新公共管理”思想是经济学和企业管理理论在公共行政领域的综合应用。诚如胡德所言：“新公共管理是两种思想流结合的产物。”他这里所说的两种思想流是新制度经济学和私人企业管理学。受新制度经济学的启示，公共行政学使用了多种新的行政原则，诸如竞争原则、使用者选择、透明原则以及激励机制等。而企业管理学则启示着私人部门的管理原则在公共部门的运用。它意味着公共部门也应该同私人部门一样，适应各种环境的变化，优化配置各种组织资源，以实现公共产品和服务效率和效能的最大化。

　　同经济学一样，新公共管理理论也认为，社会个体都是理性的“经济人”，倾向于实现个人利益最大化，公共行政人员也是如此。它强调应该正视行政人员的利益需求，通过激励机制激发其个人潜能，提高公共资源的利用效率，改善工作效能，而不是通过严格的规制来束缚其个人主动创新精神。从具体的操作手段来看，基于公共选择理论(public choice)、委托一代理理论(principal-agent theory)和交易成本理论(transaction cost theory)，新公共管理主张政府应以市场或顾客为导向，提高公共服务效能，以成本一效益分析的方法来确定和评估政府工作绩效。因此，新公共管理致力于利用经济学的方法建立一种新的公共责任机制，提高政府服务效能，建设顾客满意的政府。

　　企业管理理论是新公共管理的另一个重要理论基础。在20世纪30年代末，当传统公共行政遭受严厉批评时，企业管理理论就开始影响公共行政领域，当时出现的行为科学同样反对机械的效率管理，主张重视人的因素，通过调动人的积极性，挖掘人的潜力，公共行政理论也开始关注对行政人员的研究。之后的系统论、权变理论及现代管理科学都对公共行政理论发展产生重大影响，并为新公共管理理论的产生与发展奠定理论的基础。但是，公共管理与企业管理的目标领域毕竟不同，两者具有明显差异。因此，新公共管理只是强调利用企业管理的成功技术和方法来改善公共部门管理的质量，如引入以顾客为导向的管理理念、合同管理、目标管理、弹性的组织模式、市场机制与绩效薪酬等，而不是完全采用企业管理的制度。

　　综上所述，作为一种的管理途径，新公共管理在经济学和私人部门管理学那里获得了主要的理论支持，致力于改善政府公共服务供给的效率与质量，为公共行政的变革提供一种新的路径，是合乎现实发展的必然选择。

　　20世纪70年代末80年代初，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方，这场行政改革运动被看做是一场“重塑政府”“再造政府”的“新公共管理运动”。尽管新公共管理在不同的国家的表现形式及具体做法有差异，变革力度也有所不同，但基本上都包含了三个层次的内容。

　　第一个层次的内容与20世纪五六十年代的新公共行政总体上是相关的，即对原有的以科层制为核心的公共行政制度、机制、做法的重新审视和评估，总结经验，发现问题，并关注解决其中的关键问题。

　　第二个层次侧重于从技术层面来解释和解决既有公共管理的时代问题，试图通过吸收经济学、管理学、行政学等学科的新知识和新成果，在决策、规划、执行、监督、考核评估等方面引入新的技术方法和手段，进而提高公共部门适应新时代变化的能力及其绩效表现。

　　第三个层次则是前两个层次内容的逻辑结果，是在重新审视政府与市场、政府与社会的关系的基础上进行的公共部门结构与制度的再设计，从而一方面增强公共部门内部效率和管理的科学化水平，另一方面改善公共部门对社会的回应性，弥合与社会的距离。

　　新公共管理是当代社会发展与公共部门改革的必然产物，因其理论在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，因而对西方国家的行政改革起到了十分重要的推动和指导作用。当时的美国总统克林顿曾明确指出：每一位当选官员应该阅读《重塑政府》一书，我们要使政府在90年代充满活力，就必须对政府进行改革。可以说，新公共管理理论的出现，为行政改革及研究作出了重要贡献。

　　(一)新公共管理改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式

　　与传统的公共行政学相比，“新公共管理”范式具有一系列创新，这主要表现在如下四个方面：第一，“新公共管理”为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础；第二，“新公共管理”开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；第三，“新公共管理”建立起一个更加全面、综合的知识框架；第四，“新公共管理”提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。这些反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，体现了公共部门管理研究的新成就。

　　(二)新公共管理体现了国家与社会、政府与市场关系的新格局

　　自从工业革命以来，国家的地位事实上一直在上升。美国的“罗斯福新政”以后，政府更是一步步地将其领地延伸到过去属于市场的许多领域。然而，20世纪80年代开始，首先在西方国家开始逐渐显现出对市场的回归，90年代则在世界范围内出现了政府权力、职能和责任的全面退却。各国政府都较以往计划得更少，占有得更少，管理得更少，并允许市场的边界不断扩展。当然，政府的这一转变并不标志着政府的终结。在许多国家，政府支出的国民收入仍然与从前一样多，而在许多国家，政府仍旧是满足社会公共需求的最后手段。那么，是什么促成了向传统自由主义的市场经济的回归?有人认为，近代以来，一直存在着政府与市场关系的争论，人们也在政府取向和市场取向之间左右摇摆，而新公共管理只不过表明这次钟摆又一次摆向市场而已。但更多的人认为，科技革命、新产业革命以及全球化的深刻变化，正在从根本上改变国家与社会、政府与市场的关系，新公共管理体现了这种新的关系格局，并推动其向纵深发展。

　　(三)新公共管理表现出防止行政权力腐败的趋向

　　(1)新公共管理的服务定位将导致特权的消失和特权意识的弱化；(2)新公共管理的顾客至上改变了原先行政体系的主体中心主义，这种主体的边缘化使腐败丧失了发生的根据；(3)新公共管理由于实行公共服务的公开竞标，将增加行政行为的透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化。总之，新公共管理已经显示出这样的趋势，即建立起一种以公共利益为中心的管理体制。此外，新公共管理还力图从根本上解决管理行政公平与效率不可兼得的矛盾。