科层组织

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科层组织（Bureaucratic organization）

　　科层组织是一种以等级为基础，信息从下向上流动，命令从上向下发出的“金字塔”式结构。

　　“科层组织”又称“官僚政治”，这个术语是行政人员的集合名词，指行政的任务和程序。它也常被用于表示行政人员之缺乏效率和不适当地行使职权，因此，它已变成一个贬义词。

　　第一个使用“bureaucracy”这个术语的是经济学家Vincent de Gournay（1712-1759）。19世纪，在国家干预日益加剧的情况下，该词在欧洲学者中（特别在德国称为Bürokratie）被经常用来描述由管理实施的行政管理。 19世纪30年代，在反抗贫民救济和公共卫生措施的中央集权化期间，该词在英国开始流行。对Thomas Carlyle来说，这是“大陆来的骚扰”（见Latter Day Pamphlets，第4期，1850年）。1860年，John Stuart Mill指出：“政府工作掌握在专职统治者手中，这就是官僚政治的本质和含义”（《代议制政府》，第40-41页）。

　　Gaetano Mosca在Elementi di Scienza Politica（政治学原理，1895年）中继续论述了这个概念。这位作者认为官僚政治对于统治强大帝国来说是十分重要的，因此把一切政治制度分为封建主义和官僚主义的两类。Robert Michels在Zur Soziologie des Parteiwesens in der modernen Demokratie（论现代民主制中的政党社会学，1911年）中把官僚政治的概念从国家扩大到政党，他认为官僚政治是出于操纵一个庞大组织的管理上的必要，它增强了党内独裁的权力。

　　M. Weber在Wirtschaft und Gesellschaft（经济与社会，1921年）中一方面仍然用这个术语来指称工业化前的帝国统治机构的工作人员，另一方面开辟了现代社会学对科层组织的研究，他使这个概念摆脱贬义，并强调指出在工业社会中任何组织要合理地达到其目标，科层组织是必不可少的。Weber在关于科层组织的“理想类型”或其扩大定义中，列入下列特征：

• 由法律和法规所规定的固定的正式管辖范围；
• 在明确的权力等级制基础上组织起来的各级办事机关；
• 以书面文件为基础并按照需要特殊训练才能掌握的程序来进行的行政管理；
• 根据技术资格来任命的人格上自由的行政人员；
• 行政人员系专职受雇者并须遵守严格的纪律，但不私有办公室或行政手段；
• 行政人员的职位系根据资历或功绩而晋升；
• 根据级别发给固定薪金（一般还有退休金）。

　　（参阅：H. H. Gerth & C. W. Mills, ed., From Max Weber, 1948, pp.196-244; M. Weber, The Theory of Social and Economic Organization, 1947, pp.329-341）

　　后来，社会学家采用Weber的概念作为出发点，但并不满足于受他的定义的限制。特别是许多著作强调指出，Weber关于行政效率的“理想类型”所规定的那些特征，正是科层组织一词常常含有效率低的涵义的原因。例如，R. K. Merton在Bureaucratic Structure and Personality（科层结构与人格，1940年）中指出，对行政人员提出遵守科层制法规的要求导致在对待公众时出现繁文缛节、消极应付、僵硬刻板以及其它种种困难。这一批评趋势在M. Crozier的The Bureaucratic Phenomenon（科层组织现象，1964年）中达到了顶点，他在书中集中论述了被Weber从“理想类型”中排除掉的诸特征，并使用科层组织一词来指“不能通过自己的错误来学会纠正自身行为的一种组织”（p. 187）。

　　认为官僚政治是一种组织类型而不是行政程序，这在学者们的著作中是一致的，他们在研究专制的帝国时发现官僚政治与政治制度是如此的密切相联，以致他们经常使用官僚政治这个术语来概括整个国家制度，参阅K. Wittforgel的Oriental Despotism（东方专制主义，1954年）。

　　在现代社会中，无论在通俗的运用和学术的运用方面，这个术语都反复出现。一般把“科层组织”与大型组织等同起来。就国家来说，它既根据科层组织的原则建立，又与大型组织具有共生关系（通常是指各阶级合作主义的状况），因此，一般易于把现代社会看作是科层组织。“没有一位社会学家会怀疑，今天占统治地位的组织类型（无论在私人部门或在公共部门）是科层组织的集体。”参阅Alvin W. Gouldner的The Dialectic of Ideology and Technology（思想意识和技术的辩证法，1976年）。因此，科层组织被看作是超越了资本主义社会与社会主义社会之间的区别的现象，在20世纪 60年代和70年代，它成为激进派抗议的主要目标。

　　同科层组织一词相关的现象，迅速发展并愈益复杂多样，这就使该术语的意义更不明确。虽然这一术语不可避免地涉及一组广泛的相关问题，但是，如果对它的定义给予足够的注意，就可以准确地使用它。

　　韦伯所提出的科层体制主要观点有明定法规及制度、职权遵从层级性、专业分工等原则。

　　科层体制的特性1.分工明确。2.依规章行事。3.理性决策。4.权责划分清楚。

　　科层制是一种理性的组织管理制度，其理性基础来源于现代法理权威。韦伯认为，建立在法理型统治之上的西方近代资本主义国家是一种“理性国家”，“它的基础是有技术专长的官吏阶级和合理性的法律。”有训练的官吏作出判断的依据正是现代西方的理性的、“像机器一样靠得住的法律”。罗马法，尤其是罗马法中的形式法律原则在近代欧洲的复兴，是现代资本主义制度建立和发展的基础，也为科层制的产生创造了法律上的条件。形式法律原则排除了司法实践中功利主义的实质原则和古代中国法律中的伦理原则，使社会生活的运行成为可以计算的和可以控制的。

　　在科层制组织中，人们的各种行动都以理性的规则为依据。日常事务的解决是“不看人办事”的，而是根据理性的规则来处理的。这种理性的规则的最大的特点就是它的可预计性。“韦伯之所以称规章为‘理性的’，在于其意图是完成目标（就技术规章而言）或实现价值（就规范而言）。但‘理性的’这一术语，并不仅仅适用于规章，因为在其后还有目的的存在。它也可以用来指称把规章用于特定情况的程度。对韦伯来说，这样一个程序，其本质是理性的。在现代社会，它的理性程度确实在不断增加。”

　　科层组织的等级原则严格，上下级之间的关系明确，各级组织都有严格的权限范围，各级官员都有明确的职责和等级的从属关系。细致的分工和明确的职责有利于减少摩擦，提高组织的工作效率。在科层制组织内部是由经过训练的、掌握专门行政与技术知识的人来行使职权的，这种职权的行使具有清晰的可计算性，而这种可计算性正是行政理性化的重要表现。

　　科层组织中的每个人，无论是职员还是官员，都必须秉公办事，保持情感中立，所有组织成员在法律法规、组织制度面前都具有形式上的平等地位。形式化的、非个人性的、普遍主义精神成了科层制组织的主导。科层组织严格按照已有的程序和规则处理公务，在处理事务时，要按照统一的标准，不得掺入个人因素。忠实于非私人规则和正当程序是科层组织的标志，它区别于传统组织的私人性特点，即对统治者个人的忠实。“它越是‘脱离人性’，发展就更充分。”所以，科层制的非人格化的原则也是它的合理性的一个重要方面。科层制越是发展，它的非人格化的特征就越是明显，它在执行公务中就越少纯粹的个人好恶，纯粹的个人性、非理性、情感性的因素。

　　现代市场经济要求公共行政部门处理事务时更准确、明晰、连续、快捷。只有科层制适应了市场经济发展的这种需要，因而，它的发展成为最理性的形式。

　　作为传统行政体制的对照物，科层制优越于历史上其它各种传统组织制度。韦伯认为，从纯粹技术的观点来看，科层制乃是已知的人类组织形式中的最理性的一种。在明确性、稳定性、纪律的严格性以及可靠性诸方面，科层组织都比其他形式的组织优越。科层制还特别注重管理的功能和效率，与任何形式的传统组织相比，科层组织可能获得最高的效率。这也是科层制组织广泛传播的决定性的原因。

　　科层制代替家长制是社会精细分工和密切协作不断深入的结果，是日趋复杂的组织活动和日趋庞大的组织规模的必然要求，是人类不断追求理性的产物，也是一个历史性的进步。科层制是组织管理正规化、科学化的表现，它能使组织以协调一致的步调而行动，是大规模计划和资源利用不可或缺的条件。因而，韦伯认为，科层化是现代人不可避免的命运。然而，科层制并非完美无缺的，它的局限性是客观存在的。

　　1.科层制与官僚主义。科层制组织内部等级森严、权力集中，上下级之间缺乏有效的相互沟通，特别是缺少自下而上的监督，而缺乏制衡的权力极可能导致上层的专断和下层的逢迎，进而导致官僚主义的产生。由科层制产生的官僚主义主要表现为：

　　第一，形式主义。科层组织内部各级结构、各种人员的职责、权限、活动方式等都是由一套严格的规则和章程来限定的，组织成员在组织内部的一切行动均需严格按照组织的规章制度来进行。由于过分强调照章办事，使组织成员的行动长期受到规则的限制，久而久之，组织成员就变得墨守成规。组织规则这一实现组织目标的手段变成组织成员工作的目的。这既会妨碍组织成员创造性和自主性的发挥，又会使组织事务的处理变得呆板、繁琐并进而导致形式主义。形式主义使科层组织中的许多活动失去了理性基础，并影响组织工作效率的进一步发挥和提高。正如韦伯本人所一再指出的，“形式合理性并不能保证所谓的实质合理性。最完美的形式制度，也可能在运作中挫伤赋予其生气的目的与价值……。尽管形式合理性可以在规范或技术方面加以体现，但即使是技术的形式合理性，也并不能达到效率。

　　第二，本位主义。分工是推动社会发展的重要因素，也是科层组织形成的重要原因。科层组织强调分工的明确性，每个岗位上的官员、职员都有按法律及行政法规所确立的固定的职责和权限。管理权限的明确分工虽然有利于各司其职，但是也会造成彼此协作上的欠缺，出现“事不关己，高高挂起”的现象，形式本位主义和宗派主义，并影响组织内部成员的凝聚力和组织效率的提高。美国社会学家彼得·布劳通过研究发现，在科层组织中，较多竞争性的群体成果较少，而在群体中较有竞争性的个人则相对较多成果。因为对成就的焦虑和随之而来的各个竞争活动会干扰群体作为整体的工作效率。相反，在有内聚力的群体中，由于建立了合作规范，抑制了竞争倾向，密切了友好的个人关系，进而减轻了焦虑，提高了群体的工作效率。可见，在科层组织中，有效的分工合作是实现组织目标的理性要求，而本位主义则违背了这一理性原则，因而它必然降低组织的工作效率。

　　第三，文牍主义。科层组织是建立在一系列规则基础之上的，是依规则而运行的。对组织内部的各级机构设置，各类成员的职责、权限、活动方式都有一整套严格而具体的成文规则。然而，任何规则都有例外，为了应付例外情况，就需要制定新的附加规则，而新规则还会有例外，还须制定规则。如此下去，规则就会越来越多，就会出现文牍主义、繁文缛节等弊病。“科层组织不仅记录人们所采取的行动以及由此产生的结果，而且也记录已有的政策和方针，还仔细保存构成经济制度的规章和条例。所有这一切都构成了‘档案’。这些档案记录并正式表达了每个职务所规定的合法定义，它们也把某种无人格和僵死的成分带进了办公室的管理。”由于文牍主义和繁文缛节对规则、条例和政策框框的过分强调，束缚了人们的手脚，限制了组织成员的主观能动性的发挥，窒息人的主动性和创造性。

　　第四，繁琐主义。科层组织中因公设职，专职专人。由于科室设置过多，造成机构臃肿，人浮于事，职责权限不明，手续繁杂。同时，由于科层组织中的每个成员只能对他从事的局部工作承担有限责任，也造成了科室之间、部门之间和组织成员之间的相互扯皮，并最终导致组织效率难以发挥。

　　此外，科层制还窒息了人的创新精神，同时也限制了竞争，保护了不称职的人。

　　2.科层制与非人化。韦伯认为，理想型的科层制能够极大地提高组织的活动效率，科层组织方式正以其技术优势而蓬勃发展。正如工业机械一样，“人的机械” 扩大了人的能力；它增加了人在逐渐复杂的社会中达到其目的的可能性。但是，现代世界的科层化已经导致了它的非人化，一切行为和计划都具有可计算性及可预测性。在谈到欧洲大陆的司法制度时，韦伯说：“现代的法官是自动售货机，投进去的是诉状和诉讼费，吐出来的是判决和从法典上抄下的理由。”计划的可预测性及其对资本主义的适应性越是得到充分的实现，科层制就越是使自己“非人化”。它从公务中排除爱、恨和各种纯个人的感情，尤其是那些非理性的、难以预测的感情。科层制是世界理性化的必然结果，但通过理性化，人们追求可控制的外部环境，增进自己的自由，同时也就助长了束缚自己的力量。韦伯关于世界的理性化和科层化不可避免的观点与马克思的异化思想有明显的相似，“他们两人都认为现代的组织方式极大地提高了生产的效益，使人对自己的支配能力达到了空前的程度。他们也都认为合理化的新世界已经变成了一个怪物，它要把自己的制造物非人化。但是马克思认为异化只是人的解放道路上的一个过渡阶段，是与资本主义的生产方式特别联系在一起的，韦伯则对此持有异议。韦伯不相信从必然王国到自由王国的飞跃。尽管他有时也盼望能有某个个人魅力统治者将人类从自己制造的困境中解救出去，但他认为等待着人类的是樊笼，而不是天堂。”

　　3.科层制与反民主。科层制是西方社会理性化、民主化的产物。然而，科层制的发展却又产生和加强了反民主的趋势。严格的权威分层体系使得科层组织内部等级森严，很容易出现官僚化，即权力被少数人所垄断的现象。波普诺认为，科层制“会导致寡头政治——由极少数人统辖这个组织。这样的危险总是存在，经济政治和社会权力将高度集中于那些最重要组织中处于最高位置的少数人手中”。实际上，科层组织的权力是操纵在极少数高层决策者手中的，广大组织成员却缺少参与。由于组织中的上层在行使权力的过程中缺乏来自下层的监督，使得权力上层有可能利用职权，压制民主。韦伯自己也意识到了这一问题，他认为，官僚阶层是掌握着社会公共权力的社会集团，他们可以为社会的目的使用这一权力，也可以为了他们私人的目的使用他们手中的权力。也就是说，官僚阶层会破坏科层组织中的民主原则。

　　总之，在理性的科层组织中，有它的非理性的因素。科层组织的发展就必须要克服其非理性的方面，同时也要正确认识理性发挥作用的条件。我们认识理性的科层组织的局限性，认识理性发挥作用的条件，目的是为了克服其局限性，最大限度地发挥其积极作用，使科层制朝着更加合理、更加科学的方向发展。