公共人力資源約束

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　　公共人力資源約束是指在一定的時空條件下，對公務員的行為加以規範、控制和管束，規定公務員的行為並使其與公共組織的目標保存一致的社會行為。^[1]

　　(一)泰勒：效率約束

　　公共行政學的形成和發展與泰勒倡導的科學管理運動密不可分。要考察公共人力資源的約束，就不能不考察泰勒的科學管理理論及其對效率約束的闡述。正如管理學家鄧肯所指出的那樣，“如果人們把一個詞與管理聯繫得最為緊密的話，那麼這個詞就是效率。事實上，科學管理運動……可以稱為效率管理。……正是人們對效率的渴望導致了近代管理思想的誕生”。

　　在泰勒看來，科學管理的目的就在於提高每一個單位勞動力的產量，它的中心問題就是提高勞動生產率。泰勒認為，當時工人提高勞動生產率的潛力是很大的。但是，工人由於對剝削的不滿，而且多勞不能多得，工資微薄，於是便“磨洋工”，沒有充分發揮出勞動潛力；而管理人員對工人一天應該做的工作也沒有客觀依據，只是憑一般印象或不完全的記錄來確定一個標準，因而常常引起勞動糾紛。因此，效率問題實際上構成了對管理人員的一種約束力量。為了提高效率，泰勒通過一系列實驗探索和研究，提出了幾種途徑：(1)挑選“頭等工人”；(2)實行標準化；(3)實行刺激性的工資制度；(4)將計劃和執行職能分開；(5)實行職能工長制；(6)實行例外原則；(7)必須進行一次心理革命。在泰勒看來，只有制定出有科學依據的必須達到的效率標準，並以該標準作為判斷工人勞動成果和對工人進行獎懲的根本依據，同時藉助於上述措施，才能最終提高工作效率。從這個意義上講，在泰勒那裡，管理人員對效率的追求也可以看作是效率對管理活動的一種約束；而效率約束或效率管理基於其在科學管理運動中的地位及其對公共行政理論與實踐的影響，同樣也可以看作是公共人力資源約束的理論源頭。

　　(二)韋伯：規則約束

　　韋伯的官僚制理論，對公共人力資源約束也提出了自己的見解。韋伯認為.為了保證組織理性，並實現合理合法的統治，必須制定合理統治的規則。行政管理就是在法律規則限制之內，並且根據一些得到團體制度許可的、甚至沒有違忤團體制度的、可以普遍標明的原則，合理地維護團體制度所規定的利益。關於合理統治的規則，韋伯認為具有如下特征：(1)一種官職事務的持續的、受規則約束的運作；(2)這種運作是在一種許可權之內；(3)職務等級原則，也就是說，任何機構都有固定的監督和監察制度，下級機構都有權向上級機構投訴或提出異議；(4)議事的規則有兩條：技術性的規則和準則。為了應用規則，就必須有專業培訓；(5)行政管理班子要與行政管理物資完全分開；(6)職務不屬於任職人員所有；(7)行政管理要有檔案制度原則。

　　在韋伯看來，官僚制組織通常要制定一整套規則和程式來規範組織及其成員的行為，以保證組織管理工作的明確性和一一致性。這些規則的作用在於使組織中的每個單位和個人都擁有法定的權責，在於規範組織及其成員的行為，使他們依法行使自己的職權；在於使那些只有具備法定資格條件的人才能被任用。因此。在韋伯那裡，合理合法的規則實際上形成了對社會組織的一種約束。正是有了這種合理合法規則的約束，組織才成其為一種合理合法的組織；才成其為一種理想型的組織形態。

　　(三)德魯克：目標約束

　　早在1954年，管理大師德魯克在其著作《管理的實踐》中便提出了目標約束的理論。1974年，德魯克又在其管理思想集大成之作《管理：使命、責任、實務》中對關於目標管理和目標約束的學說進行了全面系統的闡述。從思想淵源上來講，德魯克目標約束理論吸收了泰勒效率約束思想的長處，又避免了其不足。

　　在德魯克看來，所謂目標約束，是指組織的最高領導層根據組織的宗旨和使命，制定出一定時期內組織活動所要達到的總目標，然後將總目標層層分解落實，形成一個由戰略目標、策略目標、具體方案和計劃組成的貫通的目標體系。“無論是企業，還是服務機構，除非制定出一些具體的、限定性的、明確的目標，否則不可能取得任何成就。只有在確定了目標以後，才能為達到這些目標而分配資源、確定優先順序和設定完工期限，並指定某些人員對其結構負責。”由此看來，目標約束管理的基本出發點是通過讓每個層級的人員參與制定相應層級的目標和工作計劃，以增強他們的責任心，並使組織目標最終成為每個員工的一種內在約束，並且提供有效的內在激勵，而不是外在強加的一種強制力量。如德魯克所強調的那樣，目標約束和目標管理的最大好處在於管理者能夠控制自己的績效，其主要貢獻在於，我們能夠以自我控制的管理方式來取代強制式的管理。

　　在德魯克那裡，目標來源於具體界定的組織的使命和宗旨，即必須首先界定“我們的業務是什麼以及應該是什麼”。目標是設計組織結構的基礎，又是設計各個單位和各個管理人員工作的基礎；它內在於組織每個成員的心目之中，成為組織成員的一種內在約束和激勵力量。

　　(四)新公共管理理論：績效約束

　　興起於20世紀80年代的新公共管理運動.針對傳統公共行政模式的缺陷，開出了一系列的“藥方”，其中包括放鬆管制，縮減層級，權力下放，重理，民營化，責任強化以及技術發展等共同發展趨勢。究其核心和本質，新公共管理理論推崇私人部門的管理技術，認為在公共部門實行市場化、競爭性和績效管理有助於從根本上醫治傳統公共行政的痼疾。在公共人力資源管理方面，新公共管理理論認為，推行績效管理，根據設立的績效目標格外重視產出控制，便能夠對公共部門及其員工進行監控並改善其工作。正是新公共管理和泰勒科學管理這種對效率追求的一致性，波利特認為新公共管理理論是泰勒科學管理思想的直接繼承者，將新公共管理理論稱為“新泰勒主義”。

　　然而，新公共管理所倡導的績效約束和泰勒提出的效率約束仍有較大的不同。換而言之，績效約束體現了對效率約束思想的發展和進步。首先，新公共管理擴大了效率的內涵，主張以結果為導向的“3E”效率觀。績效是一個與效率有聯繫又有區別的概念，也是一個包括效率但又比效率更為廣泛的概念；效率指以最少的可得資源來完成一項工作任務，追求投入與產出之比的最大化。而有效性則是指註重實現所預想的結果。其次，新公共管理提出以顧客為中心的管理模式，比泰勒提出的進行一次心理革命和勞資合作的背後實際上把工人看作賺錢機器的思想積極得多。雖然新公共管理的顧客隱喻遭致很多批評，但與泰勒主義相比，仍不失為一種進步。

　　(五)近來的發展：倫理約束

　　近期以來，關於公共管理倫理問題日益受到人們的重視。“簡要地說，兩個因素觸發了人們重新

　　考慮公共管理倫理：人們對社會公共機構的信任程度的急劇下降和‘水門事件’。人們把第一個因素歸因於領導人的行為不遵守倫理原則。第二個因素則是由於各種腐敗醜聞的暴露和民主政府高層對公眾信任的背叛堅定了人們的這種信念。

　　在公共行政實踐中，公共行政官員被人們視為行政國家的“護衛者”。於是，在政治思想中這便引發了這樣一個根本問題：即“誰來監督護衛者(施政官員)?”公共行政官員必須承擔責任，因為他們工作中的許多因素都可能導致對公共利益的曲解、引發腐敗與顛覆破壞行為。關於對公共行政官員的監督約束，芬蘭堅持認為，只有以法律和行政程式的形式建立一套外在約束機制來懲戒違反者才能為人們提供真正的保護，這也是唯一有效的措施。而弗雷德里克則主張用一種更為微妙的方法。他從實用主義的角度出發，指出根本不可能創造一個可以發現並控制所有權力濫用行為的結構體系。實際上，實現公共行政官員責任行為的唯一途徑就是吸收各種正直的人到公務員隊伍中，然後通過社會化的方式把一整套公共服務的價值觀灌輸給他們。芬蘭和弗雷德里克的爭論可以看作是關於對公共人力資源內部約束和外部控制有用性的一場經典辯論。在這一點上，我國學者張康之教授更贊同後者，強調要重視行政人員的角色自覺，通過深入行政人員的心靈世界去尋找健全行政體系的主觀通道。

　　儘管關於公共人力資源倫理的理論和實踐已經取得了很大的發展，公共部門倫理建設也日益受到重視，但正如詹姆斯·w·費斯勒所指出的那樣，“主要的問題依然是：如何在倫理維持措施與吸引有才能的人進入政府隊伍的需求之間實現平衡”。

　　從上文的分析中，我們不難得出：(1)公共人力資源約束伴隨著公共人力資源管理而產生；作為公共人力資源管理的一項重要功能，它最早可以追溯到泰勒所倡導的科學管理運動。(2)自泰勒之後，官僚制理論、新公共管理理論等都對公共人力資源約束提出了自己的主張，從不同的視角闡述了公共人力資源約束的基本路徑。近來，由於各種原因的誘發，公共人力資源倫理約束正日益引起人們的重視。(3)綜觀公共人力資源約束的理論發展。可以發現存在兩種基本路徑：外部監督和內部約束。芬蘭和弗雷德里克的經典辯論對此作了最好的註解。隨著公共管理實踐的深入發展，傳統公共行政所倚重的外在於公務員個體的監督機制，看起來並不是一種最佳的選擇，因為“責任行政與其說是由外力強制實施的，不如說是一種自然的流露”。也就是說。從事道德行為的要求應當發自個體行政官員的內心，而不是由外部強加給他。因此，最強有力的責任體系應當是一種自我約束的信仰體系。這也是近來公共人力資源倫理約束日漸受到重視的原因。

　　(一)經濟人假設

　　經濟人的命題最初源自英國古典經濟學家亞當·斯密在《國富論》中的經典論述。他寫道：“由於每個個人都努力把他的資本儘可能用來支持國內產業，……他就必然竭力使社會的年收入儘量大起來。的確，他通常既不打算促進公共利益，也不知道他自己是在什麼程度上促進那種利益。……在這場合，像在其他許多場合一樣，他受著一隻看不見的手的指導，去達到一個並非他本意想要達到的目的。……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出自本意的情況下更有效地促進社會的利益。”自斯密之後，約翰·穆勒提出了經濟人假設。具體而言，經濟人就是使市場經濟得以運行的人，是會計算、有創造性、追求自身利益最大化的人。所有人均在此列，概莫例外。他認為人有兩個基本特點：自利和理性。自利表現為人是自私的，其行動的目的總是追求個人效用的最大化；理性表現為人在作出一項決策時，總是深思熟慮地進行成本——收益分析，以便找出一個方案，把支付的成本降到最低，取得最大的收益。經濟人假設奠定了古典經濟學和現代微觀經濟學理論大廈的基礎，為分析人的行為提供了一個極為有用的工具。儘管經濟人假設由於過於狹窄地理解了人性而遭致很多批評，但它畢竟為我們深入地認識人的逐利本性奠定了基礎。

　　在公共部門中，我國傳統的價值觀認為政治家、公共管理者是大公無私、克己奉公的代表，是全心全意為人民服務的公僕。長期以來，“公僕假設”在政治行政過程中普遍存在。這些觀點否認了政治和行政過程中有個人的利益存在，或者說在相當程度上把個人利益放在極其次要的地位。實際上，作為一個人，無論他處於什麼地位，在什麼境況下，其本性是一樣的，都是以理性追求個人利益，使個人的滿足程度最大化為最基本的動機。正如馬克思所指出的那樣，“各個人的出發點總是他們自己”。因此，“公僕假設”描述的是一種理想、一種價值取向，而不是社會現實。一個人，並不因為其進入公共部門，成為公共管理人員，其本性就有所改變。作為公共職能執行者的公共人力資源，其本性也是經濟人。既然如此，為了保證公共利益不受損害，就有必要對公共管理人員進行約束。

　　(二)委托代理理論

　　“委托代理理論是在經濟學中發展起來的，其目的是要闡明，在私人部門中，一旦委托代理關係的雙方當事人有互動關係，比起初級市場中買賣雙方的互動關係存續時間更長，委托代理雙方達成有效合同所遭遇的困難更多。”這種困難就是所謂的委托代理問題。在委托代理關係中，一方面由於委托人和代理人雙方效用目標可能存在著衝突，“代理人總想以儘可能少的付出獲得儘可能多的報酬，而委托人的偏好正好相反，總是希望以儘可能少的報酬，而得到代理人儘可能多的付出”。另一方面由於存在著信息不對稱，“如果委托人要想發現代理人實際上在乾什麼，就需要耗費很高的監督成本”。因此就會產生委托代理問題，其中之一被稱為委托代理關係中的逆向選擇問題。在這種情況下，“他可能不知道最好雇佣哪一個代理人，以及怎樣界定合約條款或權威範圍”。另一個問題被稱為道德風險問題，它是指簽訂合同之後代理人辜負委托人的期望，甚至可能做出有損委托人利益的行動。

　　委托代理關係不僅存在於經濟生活之中，在政治與行政管理領域也同樣存在。在政治生活中，政治家可以被看作是人民的代理人，此時人民是委托人；官僚可以被看作是政治家的代理人，此時政治家是委托人。從最終意義上來講，政治家和官僚都可以看作是人民的代理人，而人民是最終的委托人。這種委托代理關係根源於人民不可能全部親自統治，而只能通過政治家和官僚來行使治理國家的權力。由於委托代理關係本身存在的問題，導致在民主政治實踐中也相應出現一些弊端，如權力的變異、腐敗的滋生和效率的低下、內部人控制問題及公民的政治參與問題等。要解決這些問題，實際上就是要剋服公共管理實踐中委托代理關係可能遇到的逆向選擇和道德風險，全面約束和規範代理人即政治家和官僚的行為，使得他們按照委托人即人民的意願行事，為實現社會的公共利益提供有力的保障。

　　(三)自由裁量權

　　自由裁量權是公共管理人員享有的重要權力，也是公共管理權力的重要組成部分。隨著經濟社會的迅速發展，社會環境的不確定性日益增加，公共管理人員所擁有的自由裁量權也在不斷增加。一方面，自由裁量權的存在，可以剋服成文法的局限，使公共管理人員靈活應對複雜的公共管理環境，審時度勢地處理公共事務，提高公共管理的效率，因而有其存在的必要性和合理性；但另一方面，自由裁量權的廣泛存在，也-會導致產生特權思想，引發不良社會現象的產生，誘致公共部門及公共管理人員滋生腐敗行為。更為嚴重的是，濫用自由裁量權，不僅會損害廣大人民群眾的利益，而且會使民眾對政府產生信任危機和對立情緒，不利於社會穩定。因此，為了保證公共利益的實現，必須對公共管理人員行使自由裁量權進行嚴格約束、限制和規範，“自由裁量是指任何事情應在當局自由裁量權範圍內去行使，而不是按照個人觀點行事，應按照法律行事，而不是隨心所欲的。它應該是法定的和固定的，而不是獨斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的範圍內行使”。

　　對於我們來講，認真分析公共人力資源約束的理論前提和基礎，全面梳理公共人力資源約束理論發展的源流，吸收各學派理論的科學內核，結合我國公共人力資源管理的實際，建立科學的公共人力資源約束機制，對提高我國公共部門的績效和管理水平，增強公共部門的競爭力，樹立並鞏固公共部門良好的社會形象有著極為重要的意義。

　　1.加強倫理建設。鍛造有責任心和道德感的公共管理人員。來自公共部門的數據支持這樣的結論：實施倫理行為能夠使得組織更為有效。倫理是更好的商業和好的政府。加強公共倫理建設，鍛造有責任心和道德感的公共管理人員，首先，應該促使公共管理人員樹立並鞏固公共利益至上的價值觀念，不允許有妨害和違背公共利益的言論和行為；其次，要不斷加強公共管理人員的理想信念教育，進一步鞏固對馬克思主義根本指導思想的信仰和對黨領導的社會主義建設事業的信心；再次，要加強公共管理人員的法制教育、紀律教育、職業道德和社會公德教育，使之潛移默化地內化為公共管理人員的價值取向和行動指針；最後，應當承認公共管理人員合理、合法的個人利益，妥善處理公共管理人員個人利益和集體利益以及國家利益之間的關係，把公共管理人員對個人合理合法利益的追求引導到公共部門整體目標的實現上來，促使公共管理人員和公共部門的協調發展。

　　2.加強制度建設，構建嚴密科學的制度約束機制。“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”加強制度建設，構建嚴密科學的制度約束機制，其一，要營造良好的制度環境。以善治為目標，建立多中心的治理結構，推進政務公開，擴大公民參與，引入競爭機制，建立一套科學的公共管理人員行為約束的制度體系，從根本上消除公共管理人員行為失範的制度缺陷。其二，要加強法治監督。通過完善行政法治規範和程式，嚴格限定和規範公共管理人員自由裁量權的行使。通過擴大社會監督的範圍，創新社會監督的方式，加強對自由裁量權的監控.防止自由裁量權的濫用，努力推進以法治為基礎的約束制度建設，嚴格按照法治精神辦事。其三，要加強專項約束制度建設。健全公共管理人員財產申報制度，加大辭職辭退制度、引咎辭職和責令辭職制度的執行力度，加強對公共管理人員瀆職、腐敗、越權等行為的查處力度，以取得廣大民眾的信任和支持。其四，要不斷推動公眾參與公共管理。在不同層次、不同範圍和不同事項上，通過公眾質詢、行政聽證、公決等不同的參與形式，推動公眾有序、適度地參與公共事務管理，增加公共管理的公開性和透明度，將公共管理人員的行為置於廣大公眾監督之下。其五，要完善“火警”式監督約束機制。由於公共管理專業知識、技術和信息的增長，專職地位的優越性，人事制度的保護等因素的影響，客觀上監督公共管理人員十分困難。火警式監督被認為能夠提供更為有效的監督。因為通過由外在問題引起的定期干涉，問題一旦出現就作出反應，比保持一種日常警察巡邏式監督更有可能查明問題。這種說法雖然值得商榷，但毋庸置疑，嚴厲的懲治與及時的糾偏是公共管理置於民主控制之下的主要體現。

　　3.強化績效管理。加強對公共管理人員行為結果的評估。公共部門績效管理，就是以實現“4E”(公共管理的經濟、效率、效益和公平)為目標，通過建立績效標準體系，運用一定的手段和尺度，對公共部門及公共管理人員的績效進行測量和考核，反映其工作的實際效果，從而獎優罰劣，促進改進工作，提高管理效率的一種途徑和過程。強化績效管理，加強對公共管理人員行為結果的評估，首先，要建立健全公共管理人員績效管理制度體系。建議制定《國家公務員績效管理規定》，建立績效管理的評價體系和科學的管理機制。其次，要採用先進的績效管理技術方法。註重吸收和借鑒西方公共行政改革中政府績效管理的有效措施和經驗，在政府績效管理中引人公民參與評估的機制，努力實現績效管理的標準化、度量化、具體化和客觀公正。再次，要不斷提高公共管理人員的績效水平。通過發展電子政府作為改善和提高公共管理績效的新途徑，運用現代信息技術努力剋服官僚主義，減少不規範行為的發生，不斷提高公共管理的透明度，建立高效廉潔的政府，實現公共管理人員勤政廉政的目標。