公共管理倫理

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　　公共管理倫理是指與公共管理行為相關的基本倫理要素及道德規範的總稱。^[1]

　　公共管理倫理涉及的基本實體是公共機構(包括相關公職人員)和社會公眾。它由核心的價值觀、中層的倫理標準、外圍的實踐要素構成。

　　(一)公共管理倫理的基本實體：公共機構與社會公眾。

　　公共機構及相關公職人員(包括政府和其它公共機構)是公共管理倫理的主要針對對象。在民主政治和市場經濟的條件下，公共管理的主要目的是服務公共利益， 公職人員是公眾的利益受托人。但是公職人員自身有自利的傾向， 如何處理他們所應該代理的公共利益和他們自身利益的關係， 是公共管理倫理考慮的一個主要議題。

　　公共管理倫理維護的是公共利益， 也就是社會公眾利益。所以公共管理倫理的第二個基本實體是社會公眾。在民主制度下，社會公眾維護自身的利益有很多方式。在立法層面的民主參與，在行政層面的監督制約等。公共管理倫理對社會公眾的功能主要有二：其一， 從道德層面制約公共權力對公共利益的損害；其二，從道德層面判斷並解決社會公眾利益的相互衝突問題。

　　(二)公共管理倫理的內核：價值觀。

　　正如前所述，公共管理倫理是為何、如何對公共管理活動加以道德規範的問題。道德規範問題的基礎是價值觀， 公共管理倫理也不例外。

　　價值觀無影無形，看似抽象，但卻是公共管理倫理實踐大廈的基石所在。如果公共管理行為所涉及到的人群— — 不管是社會公眾，還是公職人員，沒有普適的價值觀，那麼就不可能建立起統一的公共管理倫理標準。

　　誠然，不同的人有不同的價值觀，但是在一定範圍的人群里，是存在普適的價值觀的。而且，在其它條件相同的情況下，人群越小，相同的價值觀可能越多。人群越大，相同的價值觀可能越少。從這個角度講，要建立起全球性公共管理倫理標準是最難的。但即使如此，隨著經濟全球一體化趨勢的加強，公共倫理標準也開始擁有國際共性了。美國南加利福尼亞大學教授特裡·L·庫珀將現在已經比較明瞭的國際普適性價值觀歸納為— — 自決權、誠實、信任、穩定。

　　(三)公共倫理結構的中間層面：倫理標準。

　　抽象的價值觀， 要轉化為可執行操作的實踐因素，必須經過一個抽象到具體的轉變。以特裡·L·庫珀提出的國際普適價值觀— —自決權、誠實、信任、穩定為例，自決權價值觀的倫理標準表現為信息自由、經濟選擇自主性和政治選擇自主性； 誠實價值觀的倫理標準表現為信息自由和透明度的追求等。

　　(四) 公共管理倫理的外圍：實踐要素。

　　公共管理倫理是公共管理活動中的道德規範，而在現實生活中，道德規範必須轉變成可見可操作的規則、制度或者具體活動，才能為人所知所曉。

　　這些實踐要素在立法層面、行政層面、監督層面都有反映，但很難列舉出完整的要素。一些國家和一些國際組織對此作了探討，比較有代表性的是OECD 提出的所謂“公共倫理基本框架”。它由8個部分組成，旨在對倫理行為實施控制、引導和管理。這8個部分包括：(1)政治保證，即來自政府領導人的明確的反腐敗立場和行為；(2)有效的法律框架，即強制性的法律和立法行為準則予以界定；(3)有效的責任機制，即監督和評估程式；(4)可行的行為準則， 即義務、角色和價值觀陳述；(5)職業社會化機制，即教育和培訓；(6)公共服務的環境支持，即平等、公平和恰當的薪金報酬；(7)倫理實體之間的合作，即設立具體的機構或委員會， 以協調和監督相關方面的活動；(8)公眾參與和監督，即一個能夠有效地獲得信息的市民社會。總之0ECD認為：要不斷完善並定期檢查倫理政策和程式；政府要倡導倫理準則； 要將倫理融人行政與管理改革的實踐之中； 要整合程式法和倫理價值觀。在公共管理倫理所有的實踐要素中，最值得一提的是信息透明度的提高。建立政務公開的信息系統，提高信息的流動性，增加公民對公共管理決策與執行流程的知情權，這是防止公共權力腐敗的有效辦法。

　　總之，上述四個層面相互作用，通過對公共管理活動的道德規範實現公共權力為公共利益服務的目的。

　　公共管理倫理， 側重強調的是公共管理中的道德規範問題。在法治為主、制度至上的現代公共管理之中， 這種無形的道德規範究竟有什麼樣的功能呢? 筆者認為公共管理倫理的功能至少有二： 其一，公共管理制度設計、政策制定的出發點。其二，道德教化功能。

　　(一)公共管理制度設計、政策制定的出發點。

　　誠然，倫理不能直接用於治國，因為作為一種道德規範，它是很難客觀衡量，也很難品評高下的。直接用倫理標準進行管理，勢必出現華而不實、名實分離、管理效率低下的弊端。但是，作為一種制度設計或者政策制定的出發點，這卻是必不可少的。

　　美國《獨立宣言》中說：“我們認為下述真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主賦予他們若幹不可讓與的權利，其中包括生存權、自由權和追求幸福的權利。”這種類似於信仰的真理成了美國民主政治大廈的基石， 其公共管理從最根本來講也是為了實現公共利益，保障人民的這些不言而喻的權利。

　　而在公共管理領域服務的公職人員，從倫理上便被賦予了這樣的制約： 作為公共利益的受托人和代言人， 他們從原則上來講是不能將個人的私利凌駕於公共利益之上的，當然， 他們個人的正當權利也同樣不應該被公共權利侵蝕。又比如我們為什麼要保持公共管理的透明度?其意義何在?反腐的意義何在? 這一切問題都不得不運用公共管理倫理來思考。

　　公共管理倫理作為一種“應然”的道德規範，它超越了作為道德底線的法律標準，作為一種目標和理想， 為公共管理的制度設計與政策制定提供了參照物與出發點。

　　(二)道德教化功能。

　　即使在經濟和法律手段已經成為公共管理主要手段的今天，公共管理倫理的道德教化功能也是不可忽視的。

　　現代社會管理的基本方式是法律治國，但是倫理的道德教化也是一種不可或缺的道德管理方式。相較於法律而言，倫理可以和它起到互補的作用。法律是道德底線，是禁止性的命令；而倫理的範圍卻非常的廣泛，它涵蓋了一切道德的規定， 它可以是一種禁止也可以是一種號召。對於一個完整的個人來說，只有不可逾越底線的禁止是不夠的。一個人的需求是多方面的， 而更高道德境界的個人價值的實現本來就是人的需求之一。而公共管理倫理就給公共管理的服務人士提供了這樣一種實現個人價值的引導， 也有利於整體公共管理水平的提高。

　　另外，法律管理具有滯後性，而倫理卻具有“防患於未然”的前瞻性。“不教而殺謂之虐”， 事後懲治與事前的教育都是必不可少的。倫理教育能夠避免法律事後懲治所無法制止的犯罪行為造成的損失。

　　倫理教育還可以降低法律監管所需要的高成本。人的意念與行為無孔不入，很多違法行為法律監管不到，由於法律的漏洞，很多合法行為實際上也是損害公共利益的。但是如果倫理教育能夠跟上， 公共管理中的工作人員能夠對其進行自身約束， 就可以降低違法和損害公共利益的成本。

　　總之，公共管理倫理建立在人們共同的價值觀之上，形成一定的具體標準，並通過實踐活動得以體現。雖然，它不是現代管理的主要形式，但卻依然具有不可替代的功能。對於處於轉型中的中國， 逐漸建立一些為公眾公認的公共管理倫理準則， 並將其貫徹到公共管理實踐活動中， 完善對於公共管理活動的管理與監督．，其將具有不可估量的意義。