公共管理伦理

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　　公共管理伦理是指与公共管理行为相关的基本伦理要素及道德规范的总称。^[1]

　　公共管理伦理涉及的基本实体是公共机构(包括相关公职人员)和社会公众。它由核心的价值观、中层的伦理标准、外围的实践要素构成。

　　(一)公共管理伦理的基本实体：公共机构与社会公众。

　　公共机构及相关公职人员(包括政府和其它公共机构)是公共管理伦理的主要针对对象。在民主政治和市场经济的条件下，公共管理的主要目的是服务公共利益， 公职人员是公众的利益受托人。但是公职人员自身有自利的倾向， 如何处理他们所应该代理的公共利益和他们自身利益的关系， 是公共管理伦理考虑的一个主要议题。

　　公共管理伦理维护的是公共利益， 也就是社会公众利益。所以公共管理伦理的第二个基本实体是社会公众。在民主制度下，社会公众维护自身的利益有很多方式。在立法层面的民主参与，在行政层面的监督制约等。公共管理伦理对社会公众的功能主要有二：其一， 从道德层面制约公共权力对公共利益的损害；其二，从道德层面判断并解决社会公众利益的相互冲突问题。

　　(二)公共管理伦理的内核：价值观。

　　正如前所述，公共管理伦理是为何、如何对公共管理活动加以道德规范的问题。道德规范问题的基础是价值观， 公共管理伦理也不例外。

　　价值观无影无形，看似抽象，但却是公共管理伦理实践大厦的基石所在。如果公共管理行为所涉及到的人群— — 不管是社会公众，还是公职人员，没有普适的价值观，那么就不可能建立起统一的公共管理伦理标准。

　　诚然，不同的人有不同的价值观，但是在一定范围的人群里，是存在普适的价值观的。而且，在其它条件相同的情况下，人群越小，相同的价值观可能越多。人群越大，相同的价值观可能越少。从这个角度讲，要建立起全球性公共管理伦理标准是最难的。但即使如此，随着经济全球一体化趋势的加强，公共伦理标准也开始拥有国际共性了。美国南加利福尼亚大学教授特里·L·库珀将现在已经比较明了的国际普适性价值观归纳为— — 自决权、诚实、信任、稳定。

　　(三)公共伦理结构的中间层面：伦理标准。

　　抽象的价值观， 要转化为可执行操作的实践因素，必须经过一个抽象到具体的转变。以特里·L·库珀提出的国际普适价值观— —自决权、诚实、信任、稳定为例，自决权价值观的伦理标准表现为信息自由、经济选择自主性和政治选择自主性； 诚实价值观的伦理标准表现为信息自由和透明度的追求等。

　　(四) 公共管理伦理的外围：实践要素。

　　公共管理伦理是公共管理活动中的道德规范，而在现实生活中，道德规范必须转变成可见可操作的规则、制度或者具体活动，才能为人所知所晓。

　　这些实践要素在立法层面、行政层面、监督层面都有反映，但很难列举出完整的要素。一些国家和一些国际组织对此作了探讨，比较有代表性的是OECD 提出的所谓“公共伦理基本框架”。它由8个部分组成，旨在对伦理行为实施控制、引导和管理。这8个部分包括：(1)政治保证，即来自政府领导人的明确的反腐败立场和行为；(2)有效的法律框架，即强制性的法律和立法行为准则予以界定；(3)有效的责任机制，即监督和评估程序；(4)可行的行为准则， 即义务、角色和价值观陈述；(5)职业社会化机制，即教育和培训；(6)公共服务的环境支持，即平等、公平和恰当的薪金报酬；(7)伦理实体之间的合作，即设立具体的机构或委员会， 以协调和监督相关方面的活动；(8)公众参与和监督，即一个能够有效地获得信息的市民社会。总之0ECD认为：要不断完善并定期检查伦理政策和程序；政府要倡导伦理准则； 要将伦理融人行政与管理改革的实践之中； 要整合程序法和伦理价值观。在公共管理伦理所有的实践要素中，最值得一提的是信息透明度的提高。建立政务公开的信息系统，提高信息的流动性，增加公民对公共管理决策与执行流程的知情权，这是防止公共权力腐败的有效办法。

　　总之，上述四个层面相互作用，通过对公共管理活动的道德规范实现公共权力为公共利益服务的目的。

　　公共管理伦理， 侧重强调的是公共管理中的道德规范问题。在法治为主、制度至上的现代公共管理之中， 这种无形的道德规范究竟有什么样的功能呢? 笔者认为公共管理伦理的功能至少有二： 其一，公共管理制度设计、政策制定的出发点。其二，道德教化功能。

　　(一)公共管理制度设计、政策制定的出发点。

　　诚然，伦理不能直接用于治国，因为作为一种道德规范，它是很难客观衡量，也很难品评高下的。直接用伦理标准进行管理，势必出现华而不实、名实分离、管理效率低下的弊端。但是，作为一种制度设计或者政策制定的出发点，这却是必不可少的。

　　美国《独立宣言》中说：“我们认为下述真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主赋予他们若干不可让与的权利，其中包括生存权、自由权和追求幸福的权利。”这种类似于信仰的真理成了美国民主政治大厦的基石， 其公共管理从最根本来讲也是为了实现公共利益，保障人民的这些不言而喻的权利。

　　而在公共管理领域服务的公职人员，从伦理上便被赋予了这样的制约： 作为公共利益的受托人和代言人， 他们从原则上来讲是不能将个人的私利凌驾于公共利益之上的，当然， 他们个人的正当权利也同样不应该被公共权利侵蚀。又比如我们为什么要保持公共管理的透明度?其意义何在?反腐的意义何在? 这一切问题都不得不运用公共管理伦理来思考。

　　公共管理伦理作为一种“应然”的道德规范，它超越了作为道德底线的法律标准，作为一种目标和理想， 为公共管理的制度设计与政策制定提供了参照物与出发点。

　　(二)道德教化功能。

　　即使在经济和法律手段已经成为公共管理主要手段的今天，公共管理伦理的道德教化功能也是不可忽视的。

　　现代社会管理的基本方式是法律治国，但是伦理的道德教化也是一种不可或缺的道德管理方式。相较于法律而言，伦理可以和它起到互补的作用。法律是道德底线，是禁止性的命令；而伦理的范围却非常的广泛，它涵盖了一切道德的规定， 它可以是一种禁止也可以是一种号召。对于一个完整的个人来说，只有不可逾越底线的禁止是不够的。一个人的需求是多方面的， 而更高道德境界的个人价值的实现本来就是人的需求之一。而公共管理伦理就给公共管理的服务人士提供了这样一种实现个人价值的引导， 也有利于整体公共管理水平的提高。

　　另外，法律管理具有滞后性，而伦理却具有“防患于未然”的前瞻性。“不教而杀谓之虐”， 事后惩治与事前的教育都是必不可少的。伦理教育能够避免法律事后惩治所无法制止的犯罪行为造成的损失。

　　伦理教育还可以降低法律监管所需要的高成本。人的意念与行为无孔不入，很多违法行为法律监管不到，由于法律的漏洞，很多合法行为实际上也是损害公共利益的。但是如果伦理教育能够跟上， 公共管理中的工作人员能够对其进行自身约束， 就可以降低违法和损害公共利益的成本。

　　总之，公共管理伦理建立在人们共同的价值观之上，形成一定的具体标准，并通过实践活动得以体现。虽然，它不是现代管理的主要形式，但却依然具有不可替代的功能。对于处于转型中的中国， 逐渐建立一些为公众公认的公共管理伦理准则， 并将其贯彻到公共管理实践活动中， 完善对于公共管理活动的管理与监督．，其将具有不可估量的意义。