財政轉化機制

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　　財政轉化機制是指通過財政收入政策和財政支出政策對國民收入進行再分配，從而影響和調整儲蓄的形成以及儲蓄向投資轉化的速度、規模、結構和步驟。

　　財政轉化機制中比較典型的模式主要有日、韓模式；法國、瑞典模式和中國的模式。

　　1．日本、南韓的財政投融資體制

　　日本的財政投融資體制是在明治初期“準備金”制度的基礎上，於1953年正式建立併發展起來的。其主要特征為：

　　(1)以實施政府的政策為主要目標。日本的財政投融資體制主要是從經濟發展和巨集觀經濟調控出發，貫徹政府的財政政策和產業政策。

　　(2)財政投融資具有準公共性，即財政投融資的資金投向主要是投資規模大，建設周期長，民間資本無力或無意承擔的諸如社會基礎設施、基礎產業和重點產業等領域。

　　(3)採取金融形式有償使用資金，其投入資金要求收回本金和一定費用。

　　日本財政投融資運作機制可通過圖1來描述：

　　首先，財政投融資的資金來源，主要包括：

　　①由國民年金和厚生年金、郵政儲蓄、簡易生命保險構成的資金運作部資金，它由大藏大臣負責管理和運用，資金運作部的資金在全部財政投融資資金中所占比重最大，1995年達到76％。

　　②由簡易生命保險年金的積累金和郵政年金的積累金構成的簡易保險金。根據《簡易生命保險和郵政年金的積累金運用法》，簡易保險資金由郵政大臣負責管理和運用。這部分資金占全部資金的第二位，1995年為17％。

　　③由開發、進出口銀行等的納付金構成的產業投資特別會計資金。這部分資金所占比重較小，1995年時僅為1％。

　　④政府擔保的債券和借款。該項資金所占比重居第三位，1995年為6．8％。

　　其次，財政投融資的用途和對象。20世紀80年代以來，財政投融資的資金投向大體分三類：

　　一是“直接有助於穩定和提高國民生活的部分”，主要包括住宅、生活環境保護、社會福利、文教、中小企業及農林漁業；

　　二是“構成穩定和提高國民生活的基礎部分”，主要包括國土保護、道路、運輸通信、地區開發等；

　　三是“產業發展部分”，主要包括基礎產業和外貿、經濟合作。

　　財政投融資的對象一般分為五類機構：

　　①政策性金融機構：如開發銀行，國民金融公庫、住宅金融公庫、中小企業金融公庫、環境衛生金融公庫、北海道東北開發公庫等。

　　②事業實施機構：如日本道路工團、新東京國際空港工團、都市整備工團、日本下水道事業團等。

　　③特殊會社，如日本電信電話會社。

　　④特別會計，如“都是開發資金融通特別會計”。

　　⑤地方公共團體。

　　日本財政投融資由大藏省統一掌管，但不進行放貸、投資，而是按照有償原則，通過特定渠道(政府金融機構等)，針對特定的對象和特定的目的進行投放款，其資金運作主要以間接投資為主。資料顯示，日本的財政投融資規模不斷擴大，由1955年的2978億日元擴大為1995年的481901億日元，相當於一般會計預算支出的68％，有“第二預算”之稱。它在彌補財政預算資金不足、緩解財政困難方面，在優化資源資源配置，支持基礎設施、基礎產業、新興產業和落後產業的發展方面，促進日本經濟騰飛方面，都起到了舉足輕重的作用。

　　南韓則由於曾經長期處於日本的殖民統治下，受日本在長期殖民統治時期所採取的一系列巨集觀調控政策對其潛移默化的影響，其財政轉化機制與日本的財政投融資體制模式相似，但南韓的財政轉化機制中最具代表的是其在經濟發展的不同階段，配合產業政策的實施，設立的各種“專項基金”，這是南韓政府配置信貸資源的一個最具特色的重要方式。這些專項基金，真正由政府財政安排的為數有限，絕大部分是各種指定用途的貸款，而政策性金融機構則是這些專業基金的運作人。以南韓開發銀行為例，20世紀80年代以前，各項基金占其資金運用的45％以上，20世紀50年代曾高達85％；從20世紀60年代到90年代，其經營管理的政府基金和專項基金就達幾十項之多。如發展貸款基金、機械工業振興基金、信用擔保基金、旅游振興基金、國民投資基金、技術開發基金、能源利用合理化基金、石油穩定基金、產業技術振興基金、產業結構調整基金、中小企業結構調整基金、專項產業支持基金等。

　　2．法國、瑞典的財政轉化機制

　　法國是發達的資本主義國家，但與其他西方發達國家相比，國有企業在法國占有較大的比例，瑞典雖然與法國在政治經歷和所處環境上有所不同，但他與法國一樣，國有企業占有一定比重並主要集中於基礎部門。

　　法國、瑞典的財政轉化機制與日本的財政投融資兩者之間的相同之處在於，投資方向主要都是一些公共性質或半公共性質的領域，如公共基礎設施：公路、通信、城市供水；社會服務和福利設施：教育、文體等。而其不同之處主要在於，日本的財政投融資是屬於財政預算外的政府金融行為，而法國、瑞典的財政轉化機制對公共部門的投資主要是通過預算內進行的，另外的一些資金則通過向社會籌集解決(借貸、發行股票、債券等)。其中需要特別介紹的是瑞典的投資基金制度。

　　投資基金制度被認為是瑞典獨家發明的投資管理形式。1938年該制度開始在股份公司和經濟聯合體內部試行，1947年以法律的形式確定下來，1979年將這一制度擴大到所有企業。其基本做法是：企業可用稅前利潤按一定比例設立投資基金。投資基金免繳所得稅。投資基金的70％由無息存入中央銀行，但所有權仍屬於企業。動用投資基金須經政府批准，符合政府指定的範圍和用途時，可免繳投資稅，並可在以後幾年中獲得相當於投資額10％的所得稅返還。如企業動用投資基金未經政府批准，或批准後違背政府指定的範圍和用途，要補交利潤所得稅和投資稅，還要處以基金動用額20％的罰款。政府通過這一方式間接的控制了資本投資方向。雖然是否設立投資基金是由企業自願決定，但客觀上瑞典的高所得稅制把企業的利潤擠向投資基金。政府利用投資基金制度從巨集觀上引導了資本投資方向，即沒有侵害企業利益，又沒有直接參与投資行為。經過長期實踐證明這是—個行之有效的調節資本形成流向的方法。

　　3. 中國的財政轉化機制

　　在中國傳統的計劃經濟體制下，經濟中資本形成的投資主體是唯一的，由政府來承擔，融資渠道也是單一的財政性資金渠道，並採取單一財政撥款方式，通過建設銀行撥給建設單位無償使用，建設資金不足，可繼續申請追加財政投資。財政實行統收統支、企業收入上繳財政，企業支出和固定資產投資只能依靠財政撥款。

　　中國的財政轉化機制，是從十一屆三中全會以來在改革財政資金管理體制和金融體制的過程中形成的。在財政改革方面，首先是基本建設投資實行“撥改貸”，建設銀行承擔了“撥改貸”資金的投資管理工作。1988年國務院決定成立能源、原材料、交通、機電、輕紡、農業、林業等6大投資公司，配合建設銀行具體承擔財政撥款和“撥改貸”基本建設投資資金的使用管理工作。1994年國務院決定撤銷6大投資公司和剝離建設銀行承擔的基本建設投資資金管理業務，組建國家開發銀行和國家開發投資公司，具體負責“撥改貸”基本建設投資資金的使用管理工作。其次是在支持經濟社會發展的財政支出領域建立“周轉金”制度。1981年11月，財政部發佈《關於加強財政支農周轉金使用管理的規定》，將一部分財政支農資金改為有償使用的周轉金。此後，先後在工交；商貿和文教行政等財務管理部門也建立了相應的周轉金制度。同時，在中國金融體系的建立和完善過程中，除建設銀行承擔了財政撥款和“撥改貸”基本建設投資資金管理工作外，農業銀行、中國銀行和工商銀行等專業銀行也不同程度的承擔了貼息貸款的投資、管理業務。194年國務院決定剝離各專業銀行所承擔的政策性融資服務，組建專業性政策金融機構，即國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行，此外，在改革過程中，許多政府部門成立了各種金融公司，其中有些公司也承擔政策性投資的職責。

　　當前中國的財政轉化機制，按企業屬性大致可分為政策銀行、投資公司和財政周轉金三大類，按從事投資業務的範圍大致可分為五類，即：

　　一是承擔國家預算內基本建設資金貸款業務的國家開發銀行和國家開發投資公司；

　　二是為機電產品和成套設備等資本性貨物出口提供政策性貸款的中國進出口銀行；

　　三是從事農業政策性投融資的中國農業發展銀行和財政支農周轉金等；

　　四是扶持高新技術產業發展的中國經濟技術投資擔保公司等；

　　五是其他承擔財政投融資業務的機構和資金，如中國經濟開發信托投資公司、國有工業企業技術改造周轉金、商貿企業業務發展周轉金和社會文教行政事業周轉金等。

　　財政轉化機制的資金來源以財政資金為主，財政資金包括財政直接提供融資資金和資本金，以及通過對銀行、投資公司等財政投融資機構實行政策優惠形成的資金。

　　此外，按規定今後政策性銀行可通過發行金融債、政府擔保債以及通過吸收業務範圍內開戶企事業單位存款等方式籌集資金。目前，非財政資金的比重很小，隨著財政投融資業務的發展，非財政資金將發揮重要作用。

　　關於資本形成的財政轉化機制，有的經濟學家(代表人物有威爾伯)認為，這種轉化機制對於不發達經濟的快速成長有積極作用。因為以政府為主導或操縱儲蓄和投資能夠：

　　①使儲蓄更多的流向生產性投資領域、納入最有用的投資項目，並取得社會效益；

　　②有利於壓低消費水平獲得更高的儲蓄率和投資率；

　　③有利於形成技術含量高等資本，以形成進一步增長的基礎。對此，主流觀點持有異議並認為：

　　①國家並不比私人部門有更高的眼界，並不能保證儲蓄投資達到最優的配置；

　　②政府財政過多的介入儲蓄——投資的轉化會引起價格扭曲，從而無法提供準確的價格信號以判斷投資項目的效益；

　　③計劃的投資過程往往與實際不一樣，即使是再完美的計劃也無法在具體的執行過程中保證完全實現；

　　④投資者的目的既不是利潤最大化也不是社會利益最大化，其目的往往是追求“威望”或“權力”。

　　財政轉化機制是指政府將各部門的儲蓄轉化為投資的方式和方法。其具體形式有直接轉化形式和間接轉化形式兩種。

　　直接轉化形式，即利用政府儲蓄直接進行財政投資，其投資的領域主要是公益性項目和非營利性的基礎性項目。這些領域是社會經濟、文化發展必需的，但是由於市場調節失效，只能依靠政府投資。當前的具體轉化形式是政府越來越多地採用參股的方式、委托第三方管理方式等。

　　間接轉化形式，即政府通過金融媒介將政府儲蓄讓渡給特定的投資者有償使用。這些投資者主要是對國家扶植的並有一定效益的行業、部門和項目進行投資，如對高新技術、節能技術等的投資。通過對特定行業、部門和項目的扶植，從而促進技術進步，實現經濟結構調整的目標。

　　財政轉化機制不僅對政府儲蓄轉化有影響，對其他儲蓄的轉化也有相當大的影響。政府影響其他儲蓄轉化的手段主要有：稅收，例如增值稅由生產型向消費型轉型會刺激投資的增長；擔保，例如對中小企業貸款提供擔保引導資金流入到該領域；以及財政補貼、折舊政策等。

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