财政转化机制

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　　财政转化机制是指通过财政收入政策和财政支出政策对国民收入进行再分配，从而影响和调整储蓄的形成以及储蓄向投资转化的速度、规模、结构和步骤。

　　财政转化机制中比较典型的模式主要有日、韩模式；法国、瑞典模式和中国的模式。

　　1．日本、韩国的财政投融资体制

　　日本的财政投融资体制是在明治初期“准备金”制度的基础上，于1953年正式建立并发展起来的。其主要特征为：

　　(1)以实施政府的政策为主要目标。日本的财政投融资体制主要是从经济发展和宏观经济调控出发，贯彻政府的财政政策和产业政策。

　　(2)财政投融资具有准公共性，即财政投融资的资金投向主要是投资规模大，建设周期长，民间资本无力或无意承担的诸如社会基础设施、基础产业和重点产业等领域。

　　(3)采取金融形式有偿使用资金，其投入资金要求收回本金和一定费用。

　　日本财政投融资运作机制可通过图1来描述：

　　首先，财政投融资的资金来源，主要包括：

　　①由国民年金和厚生年金、邮政储蓄、简易生命保险构成的资金运作部资金，它由大藏大臣负责管理和运用，资金运作部的资金在全部财政投融资资金中所占比重最大，1995年达到76％。

　　②由简易生命保险年金的积累金和邮政年金的积累金构成的简易保险金。根据《简易生命保险和邮政年金的积累金运用法》，简易保险资金由邮政大臣负责管理和运用。这部分资金占全部资金的第二位，1995年为17％。

　　③由开发、进出口银行等的纳付金构成的产业投资特别会计资金。这部分资金所占比重较小，1995年时仅为1％。

　　④政府担保的债券和借款。该项资金所占比重居第三位，1995年为6．8％。

　　其次，财政投融资的用途和对象。20世纪80年代以来，财政投融资的资金投向大体分三类：

　　一是“直接有助于稳定和提高国民生活的部分”，主要包括住宅、生活环境保护、社会福利、文教、中小企业及农林渔业；

　　二是“构成稳定和提高国民生活的基础部分”，主要包括国土保护、道路、运输通信、地区开发等；

　　三是“产业发展部分”，主要包括基础产业和外贸、经济合作。

　　财政投融资的对象一般分为五类机构：

　　①政策性金融机构：如开发银行，国民金融公库、住宅金融公库、中小企业金融公库、环境卫生金融公库、北海道东北开发公库等。

　　②事业实施机构：如日本道路工团、新东京国际空港工团、都市整备工团、日本下水道事业团等。

　　③特殊会社，如日本电信电话会社。

　　④特别会计，如“都是开发资金融通特别会计”。

　　⑤地方公共团体。

　　日本财政投融资由大藏省统一掌管，但不进行放贷、投资，而是按照有偿原则，通过特定渠道(政府金融机构等)，针对特定的对象和特定的目的进行投放款，其资金运作主要以间接投资为主。资料显示，日本的财政投融资规模不断扩大，由1955年的2978亿日元扩大为1995年的481901亿日元，相当于一般会计预算支出的68％，有“第二预算”之称。它在弥补财政预算资金不足、缓解财政困难方面，在优化资源资源配置，支持基础设施、基础产业、新兴产业和落后产业的发展方面，促进日本经济腾飞方面，都起到了举足轻重的作用。

　　韩国则由于曾经长期处于日本的殖民统治下，受日本在长期殖民统治时期所采取的一系列宏观调控政策对其潜移默化的影响，其财政转化机制与日本的财政投融资体制模式相似，但韩国的财政转化机制中最具代表的是其在经济发展的不同阶段，配合产业政策的实施，设立的各种“专项基金”，这是韩国政府配置信贷资源的一个最具特色的重要方式。这些专项基金，真正由政府财政安排的为数有限，绝大部分是各种指定用途的贷款，而政策性金融机构则是这些专业基金的运作人。以韩国开发银行为例，20世纪80年代以前，各项基金占其资金运用的45％以上，20世纪50年代曾高达85％；从20世纪60年代到90年代，其经营管理的政府基金和专项基金就达几十项之多。如发展贷款基金、机械工业振兴基金、信用担保基金、旅游振兴基金、国民投资基金、技术开发基金、能源利用合理化基金、石油稳定基金、产业技术振兴基金、产业结构调整基金、中小企业结构调整基金、专项产业支持基金等。

　　2．法国、瑞典的财政转化机制

　　法国是发达的资本主义国家，但与其他西方发达国家相比，国有企业在法国占有较大的比例，瑞典虽然与法国在政治经历和所处环境上有所不同，但他与法国一样，国有企业占有一定比重并主要集中于基础部门。

　　法国、瑞典的财政转化机制与日本的财政投融资两者之间的相同之处在于，投资方向主要都是一些公共性质或半公共性质的领域，如公共基础设施：公路、通信、城市供水；社会服务和福利设施：教育、文体等。而其不同之处主要在于，日本的财政投融资是属于财政预算外的政府金融行为，而法国、瑞典的财政转化机制对公共部门的投资主要是通过预算内进行的，另外的一些资金则通过向社会筹集解决(借贷、发行股票、债券等)。其中需要特别介绍的是瑞典的投资基金制度。

　　投资基金制度被认为是瑞典独家发明的投资管理形式。1938年该制度开始在股份公司和经济联合体内部试行，1947年以法律的形式确定下来，1979年将这一制度扩大到所有企业。其基本做法是：企业可用税前利润按一定比例设立投资基金。投资基金免缴所得税。投资基金的70％由无息存入中央银行，但所有权仍属于企业。动用投资基金须经政府批准，符合政府指定的范围和用途时，可免缴投资税，并可在以后几年中获得相当于投资额10％的所得税返还。如企业动用投资基金未经政府批准，或批准后违背政府指定的范围和用途，要补交利润所得税和投资税，还要处以基金动用额20％的罚款。政府通过这一方式间接的控制了资本投资方向。虽然是否设立投资基金是由企业自愿决定，但客观上瑞典的高所得税制把企业的利润挤向投资基金。政府利用投资基金制度从宏观上引导了资本投资方向，即没有侵害企业利益，又没有直接参与投资行为。经过长期实践证明这是—个行之有效的调节资本形成流向的方法。

　　3. 中国的财政转化机制

　　在中国传统的计划经济体制下，经济中资本形成的投资主体是唯一的，由政府来承担，融资渠道也是单一的财政性资金渠道，并采取单一财政拨款方式，通过建设银行拨给建设单位无偿使用，建设资金不足，可继续申请追加财政投资。财政实行统收统支、企业收入上缴财政，企业支出和固定资产投资只能依靠财政拨款。

　　中国的财政转化机制，是从十一届三中全会以来在改革财政资金管理体制和金融体制的过程中形成的。在财政改革方面，首先是基本建设投资实行“拨改贷”，建设银行承担了“拨改贷”资金的投资管理工作。1988年国务院决定成立能源、原材料、交通、机电、轻纺、农业、林业等6大投资公司，配合建设银行具体承担财政拨款和“拨改贷”基本建设投资资金的使用管理工作。1994年国务院决定撤销6大投资公司和剥离建设银行承担的基本建设投资资金管理业务，组建国家开发银行和国家开发投资公司，具体负责“拨改贷”基本建设投资资金的使用管理工作。其次是在支持经济社会发展的财政支出领域建立“周转金”制度。1981年11月，财政部发布《关于加强财政支农周转金使用管理的规定》，将一部分财政支农资金改为有偿使用的周转金。此后，先后在工交；商贸和文教行政等财务管理部门也建立了相应的周转金制度。同时，在中国金融体系的建立和完善过程中，除建设银行承担了财政拨款和“拨改贷”基本建设投资资金管理工作外，农业银行、中国银行和工商银行等专业银行也不同程度的承担了贴息贷款的投资、管理业务。194年国务院决定剥离各专业银行所承担的政策性融资服务，组建专业性政策金融机构，即国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行，此外，在改革过程中，许多政府部门成立了各种金融公司，其中有些公司也承担政策性投资的职责。

　　当前中国的财政转化机制，按企业属性大致可分为政策银行、投资公司和财政周转金三大类，按从事投资业务的范围大致可分为五类，即：

　　一是承担国家预算内基本建设资金贷款业务的国家开发银行和国家开发投资公司；

　　二是为机电产品和成套设备等资本性货物出口提供政策性贷款的中国进出口银行；

　　三是从事农业政策性投融资的中国农业发展银行和财政支农周转金等；

　　四是扶持高新技术产业发展的中国经济技术投资担保公司等；

　　五是其他承担财政投融资业务的机构和资金，如中国经济开发信托投资公司、国有工业企业技术改造周转金、商贸企业业务发展周转金和社会文教行政事业周转金等。

　　财政转化机制的资金来源以财政资金为主，财政资金包括财政直接提供融资资金和资本金，以及通过对银行、投资公司等财政投融资机构实行政策优惠形成的资金。

　　此外，按规定今后政策性银行可通过发行金融债、政府担保债以及通过吸收业务范围内开户企事业单位存款等方式筹集资金。目前，非财政资金的比重很小，随着财政投融资业务的发展，非财政资金将发挥重要作用。

　　关于资本形成的财政转化机制，有的经济学家(代表人物有威尔伯)认为，这种转化机制对于不发达经济的快速成长有积极作用。因为以政府为主导或操纵储蓄和投资能够：

　　①使储蓄更多的流向生产性投资领域、纳入最有用的投资项目，并取得社会效益；

　　②有利于压低消费水平获得更高的储蓄率和投资率；

　　③有利于形成技术含量高等资本，以形成进一步增长的基础。对此，主流观点持有异议并认为：

　　①国家并不比私人部门有更高的眼界，并不能保证储蓄投资达到最优的配置；

　　②政府财政过多的介入储蓄——投资的转化会引起价格扭曲，从而无法提供准确的价格信号以判断投资项目的效益；

　　③计划的投资过程往往与实际不一样，即使是再完美的计划也无法在具体的执行过程中保证完全实现；

　　④投资者的目的既不是利润最大化也不是社会利益最大化，其目的往往是追求“威望”或“权力”。

　　财政转化机制是指政府将各部门的储蓄转化为投资的方式和方法。其具体形式有直接转化形式和间接转化形式两种。

　　直接转化形式，即利用政府储蓄直接进行财政投资，其投资的领域主要是公益性项目和非营利性的基础性项目。这些领域是社会经济、文化发展必需的，但是由于市场调节失效，只能依靠政府投资。当前的具体转化形式是政府越来越多地采用参股的方式、委托第三方管理方式等。

　　间接转化形式，即政府通过金融媒介将政府储蓄让渡给特定的投资者有偿使用。这些投资者主要是对国家扶植的并有一定效益的行业、部门和项目进行投资，如对高新技术、节能技术等的投资。通过对特定行业、部门和项目的扶植，从而促进技术进步，实现经济结构调整的目标。

　　财政转化机制不仅对政府储蓄转化有影响，对其他储蓄的转化也有相当大的影响。政府影响其他储蓄转化的手段主要有：税收，例如增值税由生产型向消费型转型会刺激投资的增长；担保，例如对中小企业贷款提供担保引导资金流入到该领域；以及财政补贴、折旧政策等。

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