行政資助

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　　行政資助，既可以從行政法律制度的角度加以理解，也可以從行政行為的角度加以理解。作為行政行為的行政資助，是指行政主體為了實現特定的公共利益，而對公民、法人或其他組織等私主體提供資金或其他財產性利益的行政行為。

　　行政資助有廣義與狹義之分，狹義的行政資助僅限於經濟行政資助，廣義的行政資助則包括經濟行政資助以及非經濟行政資助，諸如對青少年的培養和保護、提供知識和技術資助等非經濟性的內容。

　　1.行政資助的本質特征是為了實現特定的公共目的。公益性目的是包括行政資助行為在內的所有行政行為具有正當性的必要條件，離開了目的的公益性，行政資助就會異化為運用國家權力瓜分公共財產的手段。不同於其他給付行政行為公益性目的的一般性和抽象性，行政資助所要實現的公共目的是明確的、特定的，對私人的財政資助是實現該目的的手段。如通過對特定行業的資助，扶持該行業的發展；通過出口退稅政策而對出口企業的資助，擴大出口、提高產品的國際競爭力；通過對特定對象的法律援助，發揮法律保障公民權利的功能；通過科研項目資助，提高科學技術水平。而社會保障行政則不同，該制度設計首要關註的是個體利益，以保障作為獨立個體的最低生活水平以及有尊嚴的生活為其基本目的。

　　2.行政資助具有很強的政策引導性。行政資助是現代國家用來型塑社會、經濟和文化生活的一種有效手段。國家通過對特定領域的資助，介入公民社會生活，引導和鼓勵人們從事特定活動，從而引領社會發展。如通過對科研活動的資助，尤其是以通過公佈選題的方式引導人們開展對國家所欲的特定領域的研究，推動科學技術的不斷發展和理論的不斷創新；通過出口退稅免稅政策，擴大出口；通過對農村勞動力轉移培訓的政府資助，實現農村勞動力在非農業產業就業的目的；通過對種糧農民的直接補貼調動農民種糧的積極性，保障糧食安全。

　　3.行政資助具有公共性與非盈利性。行政資助是以公共財政為基礎的授益行政行為，其實質是國民收入的再分配，這一職能主要通過公共預算來實現，而解決公共問題和服務公共目的是公共財政的基本職能。所謂公共財政，“是指國家為市場經濟提供公共服務而進行的政府分配行為。”具體而言，“公共財政是以市場失效為存在前提，是政府以政權組織的身份，依據政治權力，在全社會進行的以市場失效為範圍的，以執行國家的社會管理者職能，為市場提供公共服務的需要為目的的一種政府分配行為。”政府通過對特定主體的資金資助，調節政府、企業、個人占有社會產品價值的份額，改變國民收入在各分配主體之間的比例關係，使人民共用經濟繁榮之成果。同時，必須指出的是，國家通過運用經濟手段以資助的方式積極介入公民生活，其目的並不在於經濟效益的最大化，而在於社會效益的最大化（當然這並不意味著行政資助不考慮經濟合理性原則）。

　　4.行政資助的對象具有特定性，且不限於對弱者的資助。公有公共設施使用者具有不特定性，而資金行政資助的對象是具體的相對人，即符合資助條件的特定主體，公民、法人或其他組織均可成為資助相對人。社會保障的對象僅限於對弱者的保障，儘管行政資助的資助對象也包括社會中的一些弱者，如競爭力較弱的產業、無力支付學費的學生、收入較低的農民等，但資助對象並不僅限於此，如國家對科研開發的資助，其資助對象是該領域中有能力承擔科研項目的個人或機構，而通常這些主體在該領域中處於優勢地位。

　　5.行政資助一般而言是附負擔條件的行政行為。行政主體向特定的相對人提供資助資金，屬於授益行政行為，但通常也會附加一定的負擔條件，即對該資金使用的手段、方式、目的、期限等施加一定的限制，即接受資助的主體必須按事先確定的條件來使用資助資金。違反該條件的，資助主體有權停止或撤回資助，並有權追回已撥付的資助金。如科研資助資金必須用於科研項目的研究開發；法律援助資金必須用於對特定主體的法律援助；接受助學貸款的學生，必須將貸款用於與學習有關的費用，等等。

　　6.行政資助所提供的利益具有排他性。該利益的排他性體現在兩個方面：其一，增加資助，必然導致公共財政支出的增加及納稅人負擔的加重；其次，因為資源的有限性，特別是在資助項目和資助金額特定的情況下，對一方主體的資助必然會導致對他方主體的資助不能或資助金額的減少。與此相對應，通過供給行政所提供的公共用物、公共設施及公用企業等提供的公共服務通常不存在利益的排他性。

　　7.行政資助的規模具有有限性。行政資助所賴以維持的公共財政收入取決於稅收及其他財政收入，過度的資助必然會增加所有納稅人的負擔，因此，必須在納稅人的負擔與資助的限度之間進行合理平衡。“事實上，由於財稅問題是直接決定國家職能範圍的關鍵因素，‘公共財政'的規模與職能問題一直是西方學界’左翼'福利主義憲政國家理論與‘右翼'自由主義憲政國家理論交鋒的焦點。” 因此，資助必須以專家論證為基礎，並結合行政機關的政策性判斷，以合理確定資助預算、資助項目及相應的資助金額。

　　一、固有的主體

　　一般認為和國家存在歷史中一直擔當行政資助主體的是行政機關。國家是有組織的政治社會，依憲法或行政組織法的規定而設置的國家各級行政機關必然首先作為公權力意志的執行者監護社會利益，行政機關通過行政資助中的授予利益和認可特權所達到的調控和滿足社會經濟和文化方面利益訴求的目的，是以維護公共秩序、推動公共發展來證明國家權力的合法性的手段。因此，行政機關作為資助主體的權力最為完整，包括抽象資助規劃的制定權和審批權、具體資助的決定權、調查權、(資格)確認權。

　　二、發展的主體

　　1.行政資助主體範圍的擴大

　　近現代以來，行政資助的範圍不斷擴大、事務日益複雜繁瑣，但一方面，行政機關缺乏足夠的專業人才，另一方面在有限政府精神的約束下，行政機關編製的擴充速度成為制約行政資助績效的瓶頸。相反，社會的多元化形勢下，民間人力、物力充沛。如果充分取得社會力量的協助，行政機關不但可以節省人力、降低開支，而且符合民主與效率原則；更重要的是行政資助的權力非帶有強制性，因此這部分國家權力可以向社會轉移以實現特定功能的私人化，這樣不但符合立憲主義的核心價值所希望的發揮社會主體的自立性與能動性，而且社會作為“共同生活、共同利益、共同志趣”的聯合體，不但最為瞭解公共利益，而且聯繫也最為密切，最適於調和漸趨多元化的社會利益的莫過於社會本身。因此，行政資助的主體應該逐漸擴展到社會組織(如NGO、NPO)，尤其是社區自治組織、行業協會和社會中介。但是行政資助的決定權、調查權和確認權的分離，並不意味這一情況將被改變：無論社會組織是否依自治章程而享有社會公權力，在行政資助事務中行政機關對被授權和受委托組織、被授權組織對受委托組織都依法享有法律監督、目的監督、服務監督及指揮權力。

　　2.社會組織呈現三類樣態

　　一類是依據非行政組織法的具體法律、法規、規章授權的社會組織，它們與行政機關一起既是我國行政法學中的行政主體，也是具有較為完整權力的資助主體，表現在抽象資助規劃的審批權仍由行政機關或立法機關保留，如深圳市中小企業服務中心，其部分資金來源於市政府撥款，但作為會員制的事業組織其社會性已逐漸顯露和加強；

　　二類是得到各級權力機關明確授權或者其自治地位受到法律承認的社會組織，前者具有個案性，有時會出現在突發事件應對中，後者如美國的獨立學校管理區，它的自治機關可以對轄區事業進行資助，擁有較為完整的決策權，資金來源於州和聯邦的轉移支付、地方政府的稅收和民間機構的捐贈。我國目前高校中的科研經費支出部分採取這種模式；

　　三類是受委托的社會組織。一方面，授權與委托之間沒有實質性的區別，因為委托的本質也是“授權”，只不過社會組織得到的公權力的程度不同而已。

　　一般來說，被授權組織往往能夠得到資助的決定權，如社區自治組織和行業協會，而受委托組織則不能以自己名義作出行政資助的決定，換而言之，受委托組織雖然不具備最終的資助決定權，但是它同樣具有被授權組織的進行調查和確認(資格)的權力，受委托組織作為資助主體的“不完整性”在於它只是在一定權力範圍內得以自己的名義行使公權力，如社會中介；另一方面，被授權的組織能否委托其他組織進行行政資助值得討論。被授權組織既然可以自己名義在授權和特定職能範圍內行使公權力，同時行政資助本身又無涉於國家強制力，那麼它有權委托部分行政自治事務於其他社會組織乃應有之義，如行政資助的決定權以外的調查權和確認權。實際社會生活中這種情況無法避免，比如行業協會委托中介進行調查。

　　3.社會組織的具體職能

　　如前述，社區自治組織、行業協會和某些NGO或NPO組織，當其得到授權時，其職能包括制定、調查、確認和決定。但除資助規劃的制定和具體決定外，調查和確認職能也可委托於其他社會組織，社會中介即為典型，如會計師事務所、律師事務所和信托基金、小額貸款公司、保險公司、銀行等金融機構。它們作為第三方對資助對象進行考察、評價和審核，向資助主體提出抽象資助規劃和具體資助決定的建議。因此，在行政資助的大部分主要職能社會化的模式下，逐漸體現了這種構想：“應該把政府建立於人類自治能力的基礎至上，……人類自治能力具有局限性，這並不表明人類應該屈從於單一權力中心的統治，成為寡頭鐵律的奴隸。沒有必要由單一權力中心來支配所有其他人。較小利益群體能夠根據自治原則組織起來，併在治理自己內部事務方面保持自主。”

　　4.社會化模式的意義和實證

　　降低行政機關支配資助的權力強度，勢必減少權力尋租和腐敗的空間，能夠緩解目前政府與公民之間因財政等各種政策信息不公開造成的緊張關係，反而可以促進“陽光政府”的建設，使公眾可以自由獲取行政資助信息。在建立起國家、社會、公民之間暢順的溝通機制的同時，發揮各自的積極功能並協力使公共政策發揮提升社會福祉的作用。