行政资助

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

　　行政资助，既可以从行政法律制度的角度加以理解，也可以从行政行为的角度加以理解。作为行政行为的行政资助，是指行政主体为了实现特定的公共利益，而对公民、法人或其他组织等私主体提供资金或其他财产性利益的行政行为。

　　行政资助有广义与狭义之分，狭义的行政资助仅限于经济行政资助，广义的行政资助则包括经济行政资助以及非经济行政资助，诸如对青少年的培养和保护、提供知识和技术资助等非经济性的内容。

　　1.行政资助的本质特征是为了实现特定的公共目的。公益性目的是包括行政资助行为在内的所有行政行为具有正当性的必要条件，离开了目的的公益性，行政资助就会异化为运用国家权力瓜分公共财产的手段。不同于其他给付行政行为公益性目的的一般性和抽象性，行政资助所要实现的公共目的是明确的、特定的，对私人的财政资助是实现该目的的手段。如通过对特定行业的资助，扶持该行业的发展；通过出口退税政策而对出口企业的资助，扩大出口、提高产品的国际竞争力；通过对特定对象的法律援助，发挥法律保障公民权利的功能；通过科研项目资助，提高科学技术水平。而社会保障行政则不同，该制度设计首要关注的是个体利益，以保障作为独立个体的最低生活水平以及有尊严的生活为其基本目的。

　　2.行政资助具有很强的政策引导性。行政资助是现代国家用来型塑社会、经济和文化生活的一种有效手段。国家通过对特定领域的资助，介入公民社会生活，引导和鼓励人们从事特定活动，从而引领社会发展。如通过对科研活动的资助，尤其是以通过公布选题的方式引导人们开展对国家所欲的特定领域的研究，推动科学技术的不断发展和理论的不断创新；通过出口退税免税政策，扩大出口；通过对农村劳动力转移培训的政府资助，实现农村劳动力在非农业产业就业的目的；通过对种粮农民的直接补贴调动农民种粮的积极性，保障粮食安全。

　　3.行政资助具有公共性与非盈利性。行政资助是以公共财政为基础的授益行政行为，其实质是国民收入的再分配，这一职能主要通过公共预算来实现，而解决公共问题和服务公共目的是公共财政的基本职能。所谓公共财政，“是指国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为。”具体而言，“公共财政是以市场失效为存在前提，是政府以政权组织的身份，依据政治权力，在全社会进行的以市场失效为范围的，以执行国家的社会管理者职能，为市场提供公共服务的需要为目的的一种政府分配行为。”政府通过对特定主体的资金资助，调节政府、企业、个人占有社会产品价值的份额，改变国民收入在各分配主体之间的比例关系，使人民共享经济繁荣之成果。同时，必须指出的是，国家通过运用经济手段以资助的方式积极介入公民生活，其目的并不在于经济效益的最大化，而在于社会效益的最大化（当然这并不意味着行政资助不考虑经济合理性原则）。

　　4.行政资助的对象具有特定性，且不限于对弱者的资助。公有公共设施使用者具有不特定性，而资金行政资助的对象是具体的相对人，即符合资助条件的特定主体，公民、法人或其他组织均可成为资助相对人。社会保障的对象仅限于对弱者的保障，尽管行政资助的资助对象也包括社会中的一些弱者，如竞争力较弱的产业、无力支付学费的学生、收入较低的农民等，但资助对象并不仅限于此，如国家对科研开发的资助，其资助对象是该领域中有能力承担科研项目的个人或机构，而通常这些主体在该领域中处于优势地位。

　　5.行政资助一般而言是附负担条件的行政行为。行政主体向特定的相对人提供资助资金，属于授益行政行为，但通常也会附加一定的负担条件，即对该资金使用的手段、方式、目的、期限等施加一定的限制，即接受资助的主体必须按事先确定的条件来使用资助资金。违反该条件的，资助主体有权停止或撤回资助，并有权追回已拨付的资助金。如科研资助资金必须用于科研项目的研究开发；法律援助资金必须用于对特定主体的法律援助；接受助学贷款的学生，必须将贷款用于与学习有关的费用，等等。

　　6.行政资助所提供的利益具有排他性。该利益的排他性体现在两个方面：其一，增加资助，必然导致公共财政支出的增加及纳税人负担的加重；其次，因为资源的有限性，特别是在资助项目和资助金额特定的情况下，对一方主体的资助必然会导致对他方主体的资助不能或资助金额的减少。与此相对应，通过供给行政所提供的公共用物、公共设施及公用企业等提供的公共服务通常不存在利益的排他性。

　　7.行政资助的规模具有有限性。行政资助所赖以维持的公共财政收入取决于税收及其他财政收入，过度的资助必然会增加所有纳税人的负担，因此，必须在纳税人的负担与资助的限度之间进行合理平衡。“事实上，由于财税问题是直接决定国家职能范围的关键因素，‘公共财政'的规模与职能问题一直是西方学界’左翼'福利主义宪政国家理论与‘右翼'自由主义宪政国家理论交锋的焦点。” 因此，资助必须以专家论证为基础，并结合行政机关的政策性判断，以合理确定资助预算、资助项目及相应的资助金额。

　　一、固有的主体

　　一般认为和国家存在历史中一直担当行政资助主体的是行政机关。国家是有组织的政治社会，依宪法或行政组织法的规定而设置的国家各级行政机关必然首先作为公权力意志的执行者监护社会利益，行政机关通过行政资助中的授予利益和认可特权所达到的调控和满足社会经济和文化方面利益诉求的目的，是以维护公共秩序、推动公共发展来证明国家权力的合法性的手段。因此，行政机关作为资助主体的权力最为完整，包括抽象资助规划的制定权和审批权、具体资助的决定权、调查权、(资格)确认权。

　　二、发展的主体

　　1.行政资助主体范围的扩大

　　近现代以来，行政资助的范围不断扩大、事务日益复杂繁琐，但一方面，行政机关缺乏足够的专业人才，另一方面在有限政府精神的约束下，行政机关编制的扩充速度成为制约行政资助绩效的瓶颈。相反，社会的多元化形势下，民间人力、物力充沛。如果充分取得社会力量的协助，行政机关不但可以节省人力、降低开支，而且符合民主与效率原则；更重要的是行政资助的权力非带有强制性，因此这部分国家权力可以向社会转移以实现特定功能的私人化，这样不但符合立宪主义的核心价值所希望的发挥社会主体的自立性与能动性，而且社会作为“共同生活、共同利益、共同志趣”的联合体，不但最为了解公共利益，而且联系也最为密切，最适于调和渐趋多元化的社会利益的莫过于社会本身。因此，行政资助的主体应该逐渐扩展到社会组织(如NGO、NPO)，尤其是社区自治组织、行业协会和社会中介。但是行政资助的决定权、调查权和确认权的分离，并不意味这一情况将被改变：无论社会组织是否依自治章程而享有社会公权力，在行政资助事务中行政机关对被授权和受委托组织、被授权组织对受委托组织都依法享有法律监督、目的监督、服务监督及指挥权力。

　　2.社会组织呈现三类样态

　　一类是依据非行政组织法的具体法律、法规、规章授权的社会组织，它们与行政机关一起既是我国行政法学中的行政主体，也是具有较为完整权力的资助主体，表现在抽象资助规划的审批权仍由行政机关或立法机关保留，如深圳市中小企业服务中心，其部分资金来源于市政府拨款，但作为会员制的事业组织其社会性已逐渐显露和加强；

　　二类是得到各级权力机关明确授权或者其自治地位受到法律承认的社会组织，前者具有个案性，有时会出现在突发事件应对中，后者如美国的独立学校管理区，它的自治机关可以对辖区事业进行资助，拥有较为完整的决策权，资金来源于州和联邦的转移支付、地方政府的税收和民间机构的捐赠。我国目前高校中的科研经费支出部分采取这种模式；

　　三类是受委托的社会组织。一方面，授权与委托之间没有实质性的区别，因为委托的本质也是“授权”，只不过社会组织得到的公权力的程度不同而已。

　　一般来说，被授权组织往往能够得到资助的决定权，如社区自治组织和行业协会，而受委托组织则不能以自己名义作出行政资助的决定，换而言之，受委托组织虽然不具备最终的资助决定权，但是它同样具有被授权组织的进行调查和确认(资格)的权力，受委托组织作为资助主体的“不完整性”在于它只是在一定权力范围内得以自己的名义行使公权力，如社会中介；另一方面，被授权的组织能否委托其他组织进行行政资助值得讨论。被授权组织既然可以自己名义在授权和特定职能范围内行使公权力，同时行政资助本身又无涉于国家强制力，那么它有权委托部分行政自治事务于其他社会组织乃应有之义，如行政资助的决定权以外的调查权和确认权。实际社会生活中这种情况无法避免，比如行业协会委托中介进行调查。

　　3.社会组织的具体职能

　　如前述，社区自治组织、行业协会和某些NGO或NPO组织，当其得到授权时，其职能包括制定、调查、确认和决定。但除资助规划的制定和具体决定外，调查和确认职能也可委托于其他社会组织，社会中介即为典型，如会计师事务所、律师事务所和信托基金、小额贷款公司、保险公司、银行等金融机构。它们作为第三方对资助对象进行考察、评价和审核，向资助主体提出抽象资助规划和具体资助决定的建议。因此，在行政资助的大部分主要职能社会化的模式下，逐渐体现了这种构想：“应该把政府建立于人类自治能力的基础至上，……人类自治能力具有局限性，这并不表明人类应该屈从于单一权力中心的统治，成为寡头铁律的奴隶。没有必要由单一权力中心来支配所有其他人。较小利益群体能够根据自治原则组织起来，并在治理自己内部事务方面保持自主。”

　　4.社会化模式的意义和实证

　　降低行政机关支配资助的权力强度，势必减少权力寻租和腐败的空间，能够缓解目前政府与公民之间因财政等各种政策信息不公开造成的紧张关系，反而可以促进“阳光政府”的建设，使公众可以自由获取行政资助信息。在建立起国家、社会、公民之间畅顺的沟通机制的同时，发挥各自的积极功能并协力使公共政策发挥提升社会福祉的作用。