地方財政管理

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地方財政管理(Local Fiscal Management)

　　地方財政管理是指國家和地方有關部門對地方財政收支活動所進行的計劃、預測、組織，指揮，協調、監督和控制。它是運用財政立法，司法，制度、政策和措施對地方各方面的財政經濟運行過程所進行的綜合性，科學性管理。

　　地方財政管理的基本要素包括人力、物力，財力、信息、機構，法律制度和現代管理工具等。地方財政管理的基本原理有系統論原理、控制論原理、反饋原理，封閉原理、彈性原理、動力原理、能級原理等。

　　地方財政管理是一項聯繫面和影響面廣，綜合性和政策性強的工作，它具有以下重要特點：

　　(一)地方財政管理呈現多級次，多結構、多層次

　　地方財政管理從縱向上講包括省級財政的巨集觀管理，市、縣兩級財政的中觀管理、鄉鎮財政的微觀管理等；從橫向上看主要有城市財政管理，鄉鎮財政管理、民族地區財政管理、特區財政管理和內地經濟開發區財政管理，以及農村集體經濟財務的管理等；從理論內容上講，主要包含地方稅收管理、地方企業與事業財務管理、地方財政信用管理。地方預決算管理，預算外資金管理，等等。地方財政管理的多級次、多結構，多層次，是它區別於其它財政管理的一個顯著特點。

　　(二)地方財政管理要處理好縱向和橫向的一系列關係

　　地方財政管理工作不僅要處理好地方各級之間、財政與其它各部門之間．各企業之間。各環節之間的關係，還要處理好地方與中央之間的關係。特別是在制定地方性財政法規、制度、計劃、決策時，一定要與國家的法規、制度、方針、政策和計劃相配套，而不能有抵觸。

　　(三)地方財政管理工作涉及面廣、地區差異性大，政策性強，工作頭緒多，管理任務艱巨，直接接觸基層，與“千家萬戶”相聯繫。這是它區別於中央財政管理的又一個顯著特征。

　　地方財政管理的任務主要是由國家賦於地方政權的政治經濟任務所決定的。根據國家現行政治經濟體制所劃定的管理許可權和職責範圍，地方政權的主要任務是在確保國家統一政治經濟目標實現的前提下，因地制宜制定各地區經濟建設和各項事業發展的計劃，並保證計劃的實現。與此相適應，地方財政管理的基本任務就是：保證社會主義財政方針、政策和國家法律、法令、規章。制度在地方的貫徹執行；為國家籌集財政資金，為地方經濟與政權建設和各項事業的發展提供財力保證；有計劃、按比例地統籌安排地方財政資金，在支持地方農業生產不斷發展的基礎上，儘可能地滿足人民日益增長的物質和文化生活的需要和建設良好的社會生態環境的需要。這也是社會主義基本經濟規律的客觀要求。

　　地方財政管理的目標是地方財政管理活動的基本依據，也是檢驗考核地方財政管理成效的標準。地方財政管理目標可歸納為兩類。

　　(一)效率目標

　　經濟活動是人所參與的活動，也是社會資源重新組合與創新的過程，只有充分調動勞動者的聰明才智，並優化社會資源的配置，才能實現經濟活動的高效率。效率目標實現主要涉及兩方面的問題：一是既定的經濟資源如何在不同利益主體之間合理配置；二是在既定的資源配置格局下，如何通過合理使用，使產出最大或成本最小。地方財政作為一種以地方政府為主體的經濟活動，它主要包括地方政府對國民收入的分配和再分配，地方政府對資源的配置以及對地區經濟的調控等方面內容，因此，從管理的角度看，地方財政管理的效率目標既要體現社會經濟的巨集觀效率又要追求政府部門的工作效率，通常在財政收支決策、調控經濟等方面應較多地考慮巨集觀經濟效率，如根據社會主義市場經濟條件下的政府職能，確定社會公共需要的基本範圍，確定財政收支占地方生產總值的合理比例及地方財政收支占總財政收支的比例，使地方各級政府在資源配置上都能擁有合理的資金，從而滿足地方各級政府的需要，使地方經濟良性運行。

　　在財政支出規模既定的條件下，優化財政支出結構，樹立起財政運行中的社會成本及效益觀念，從過去那種單純分錢、要錢、花錢的管理模式中轉變過來，在深入分析和比較預期效益的基礎上安排支出，並對財政資金進行全過程跟蹤管理，加大對資金分配、使用各個環節的監督、檢查，使地方財政資金能以最快的速度、最佳的方式投入到經濟社會事業中，促進國民經濟穩定協調發展。在政府部門系統內則應遵循一般管理工作所追求的效率目標：建立一套科學、有效的財政管理制度和相應的管理體系、組織系統，實現管理高效化，努力使組織機構變得合理、科學、系統，既要有明確的職責和義務，又要能互相協作，儘量使得財政工作簡便、易行。同時，充分調動幹部職工的積極性，提高業務素質，提高整體的工作效率。另外，要加快電腦及網路在財政領域的應用步伐，逐步推進省、市、縣三級廣域網路建設，用現代化的辦公設備武裝地方財政隊伍，提高地方財政工作的現代化水平。

　　(二)公平目標

　　地方財政的公平目標體現在兩個方面：一方面，財政參與國民收入初次分配的，如間接稅，這時的公平目標要求的是一視同仁，體現機會均等，政策公平，為企業創造一個公平競爭的外部環境；另一方面，通過財政收人、支出活動對市場調節所形成的初次分配，進行有效的再分配，達到社會成員收人分配結果的公平、合理。

　　實現地方財政管理的公平t71標需要科學合理地運用稅收、政府投資、撥款、轉移支付等財政手段。例如，通過轉移支付，並與社會各方面資金相配合，為社會提供社會保障基金，這是現代社會實現公平分配的重要措施，也為經濟的穩定發展提供安定的社會環境。再如，通過對經濟落後地區的財政補助和建設投資，加快貧窮地區的經濟發展，為該地區的企業提供較多的發展機會，為勞動者提供更多的就業機會，有助於實現機會均等。

　　地方財政管理作為一種對政府財政活動的管理，在管理中既要遵循一般經濟管理原則，又要考慮到政府部門與其他非政府部門的差異，因此，地方財政管理原則既有一般管理的共性，又有財政管理的特性。其主要原則可以歸納如下。

　　(一)法制化原則

　　法律化原則也就是規範化原則，指地方政府通過運用法律手段調節財政分配關係，強化地方財政分配管理，使地方財政運行的全過程都納入法制化軌道。法制化包括以下四層含義。

　　(1)財政分配全過程及所有活動都必須有法可依，也就是要立法。建立健全財政法律、法規，使一切財政活動都做到法制化。這是實現政府依法理財，進行規範化管理的前提條件。

　　(2)一切財政活動的當事人，或財政法律關係的主體，都必須遵守財政法律規範，依法辦事。不允許以言代法或以權代法，這是理財法制化的關鍵。

　　(3)財政稅務機關以及其他執法機關，都必須嚴格依法行政。堅持按財政法律、法規的內容和程式規範財政行為。

　　(4)對一切違反財政法律規範的行為都必須嚴格依法予以追究和製裁，做到有法必依，違法必究。

　　從法學意義上講，地方財政部門實際上是一個執法部門，它擔負著國家稅法、財政法規、財務會計法規、國有資產法規等財經法規的執行、監督工作。眾所周知，市場經濟是法制經濟。隨著我國社會主義市場經濟體制的日益完善，地方財政部門作為地方社會經濟的組成部分，必須按照市場經濟的要求，規範地執行國家的有關法律法規；而作為一個執法機關，必須嚴格按照財政法律、法規的內容和程式規範財政行為，依法辦事。具體表現如下。

　　(1)依照稅法和預算外資金管理法規治稅、治費，強化徵管，應收盡收，做到聚財有度。

　　(2)依照《預演算法》及有關規章制度，嚴格預算編製、執行和監督，硬化預算約束，杜絕執行過程中的隨意追加調整的現象，做到用財有效。

　　(3)依照“兩法兩則”(《會計法》、《註冊會計師法》、《財務通則》、《會計準則》)，加強行政、企業事業單位財務會計管理和監督，做到管理有方。

　　(4)嚴格執法管理，健全財稅法規實施情況的監督檢查機制，切實做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

　　(5)按照市場經濟要求，以經濟法律、法規正確處理好各級地方政府之間、政府與企業之間、個人之間等各類經濟關係，確保經濟有序運行。

　　(二)科學化原則

　　科學化原則是指在財稅管理過程中，要以科學的管理思想和管理理論為指導，把當代先進的管理方式方法運用到理財實踐中，實現財稅管理的科學化。地方財政管理行為科學化的關鍵是財政決策行為的科學化，而地方財政決策的科學化，首先必須明確地方財政決策的範圍。確定決策範圍，實際上就是確定地方財政在行使財政調控權中的實際權力。因此，在研究地方財政的決策時，必須首先明確地方財政與地方政府、各上下級財政、地方財政與國家權力部門的權力分配關係，地方財政與市場的分工，從而實現財稅管理科學化。具體表現如下。

　　(1)分稅制財政體制已明確了各級財政之問的財權與事權，但具體到某項事務就會出現很多的許可權問題。如在財政收入的決策上，各級財政部門就在財政政策的制定權、調整權、減免權，甚至財務處理權上出現許可權的劃分；在財政支出決策上就有投資範圍、投資比例、支出標準等方面的許可權。因此，只有明確本級地方財政的實際權力，才可避免決策的越權。

　　(2)在資金管理方式上，積極推行行業規劃管理、項目招標管理、效益合同管理等科學管理方法，實現財政資金優化配置，加強對財政資金投入效益的評價、考核，使有限的財政資金得到科學、合理的使用。

　　(3)市場經濟條件下，政府與市場在配置資源上的分工明確後，原來屬於地方財政的一些權力將被市場機制所取代，要積極借鑒發達國家的一些成功經驗和做法，把市場經濟法則引人財政管理，科學地界定財政供給範圍，財政資金逐步退出應由市場配置資源的競爭性經營領域，使之既有利於發揮市場在資源配置中的基礎性作用，又有利於發揮財政彌補市場“不足”、矯正市場“缺陷”以及對國民經濟的干預和指導功能。

　　(三)公開化原則

　　公開化原則是指地方財政活動的整個過程都必須公開，在人民的監督下進行，這是一國政治民主化的重要內容之一。其目的在於增加財政辦事的透明度，提高社會的參與意識。我國財政取之於民、用之於民，根據市場經濟中權利與義務對等原則，納稅人既有繳納稅款的義務，更有瞭解這些稅款使用情況的權利，因此，有必要將政府理財過程公開化，這也是地方財政科學管理的一項重要內容。具體表現如下。

　　(1)地方預算從編製、執行到決算須公開。地方預算規定了地方政府活動範圍、方向及地方政府的重大政策，因此，編製、批准預算是一項重大的政治活動，根據“一切權力歸人民”的憲法原則，必須經各級人民代表大會討論、表決通過，才能付諸實施，接受公眾監督。同時由於預算中的各項收入、支出指標會涉及企業和居民的公共福利水平和誰來付錢的問題，更需要被公眾瞭解。

　　(2)要增加財政政策、財政事務的透明度，在地方財政管理的具體目標、財政財務政策、辦事規則和程式、工作時限及進程、結果等方面實行政務公開，自覺接受社會各方面的監督。通過辦事公開化，可以提高財政工作效率，減少財政決策失誤。

　　地方財政管理的重要地位與作用是由它在國民經濟管理中和社會主義國家財政管理中的地位和作用決定的。

　　(一)地方財政管理在國民經濟中的地位與作用

　　中國實行的是在社會主義生產資料公有制基礎上的有計劃的商品經濟，整個國民經濟是一個有機的統一體。在這個整體中，各地區、各部門和各企業的經濟活動是相互聯繫、相互制約，相互合作的。用系統論的觀點看，國民經濟就是一個大系統，各個地方的社會經濟及其運行機制是組成國民經濟大系統的小系統，而各地方的各基層部門、企事業單位、鄉鎮經濟，以及各級經濟運行機制，又是組成地方經濟系統的子系統。各個子系統，小系統的良性迴圈是國民經濟久系統協調發展的基礎。地方財政竹呻則是保證各地方經濟、各子系統正常運轉，即保證各項建設事業健康發屣的關鍵環節。地方政府，財政部門是通過制定地方財政管理，財政管理制度，辦法等，有計劃地組織地方資金的分配活動的，並通過財稅監督檢查，實現對地方經濟運行的有效管理。促進地方經濟不斷發展。可見，加強地方財政管理，做到地方人力，物力和財力諸方面的綜合平衡，是實現各地經濟建設和各項事業健康發展，促進整個國民經濟有計劃按比例地協調發展的重要條件。

　　(二)地方財政管理在國家財政管理中的地位與作用

　　《中華人民共和國憲法》規定了我國基本的政治經濟管理制度，“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性。積極性的原則。”國家的政治經濟制度和職權劃分原則決定了我國的財政管理體制必須實行集中領導下的分權制，實行統一領導。分級管理，建立中央財政和地方各級財政。也就是說，除接受中央統一的財政領導外，各級政權都應具有自己的施政範圍，都應建立同級財政，並按國家財政管理體制確定的收支範圍和管理許可權行使地方財政管理權。一級政權，建立一級財政的原則決定了地方各級財政管理的重要作用。我國實行以市帶縣的政權管理模式(或行政區劃)後，地方財政管理體系實際上分為四級財政，即省(自治區、直轄市)財政、市財政、縣(市、自治區)財政、鄉(鎮，自治旗)財政。這四級財政與中央財政共同構成了我國社會主義財政體系，四級地方財政管理也就成為社會主義財政管理的重要組成部分，是國家財政管理的基礎。地方各級財政在各項管理工作中，只有認真貫徹執行國家統一的財政方針。政策、法規，制度，正確處理與中央財政的關係，國家與企業的關係，以及地方各級之間的關係，正確行使財政管理權，自覺組織財政收支平衡，因地制宜地統籌安排地方的經濟建設和科學、文教。衛生，體育、城建，民政等項事業，才能保證整個國民經濟和各項事業發展計劃的實現，保證國家財政收入的穩定增長和中央財政收支任務的完成。可見，地方財政管理在整個國家財政管理中居於十分重要的地位。因此，在制定財政政策。處理財政問題、制定財政決策時，不能只強調中央的統一領導，國家的財政管理、中央財政收入的地位，而忽視或削弱地方的管理許可權和經濟利益。相反，必須做到國家財政管理和地方財政管理同時抓，中央財政收入與地方財政收入都要保證，充分發揮中央和地方各級財政的積極性。隨著我國財政體制改革的深化，稅利分流與分稅制的出台，地方財政管理工作的任務就越來越艱巨了。這就要求地方各級財政部門改變作風，提高認識。學會當家理財，適應改革形勢下的財政管理工作的需要。