地方财政管理

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地方财政管理(Local Fiscal Management)

　　地方财政管理是指国家和地方有关部门对地方财政收支活动所进行的计划、预测、组织，指挥，协调、监督和控制。它是运用财政立法，司法，制度、政策和措施对地方各方面的财政经济运行过程所进行的综合性，科学性管理。

　　地方财政管理的基本要素包括人力、物力，财力、信息、机构，法律制度和现代管理工具等。地方财政管理的基本原理有系统论原理、控制论原理、反馈原理，封闭原理、弹性原理、动力原理、能级原理等。

　　地方财政管理是一项联系面和影响面广，综合性和政策性强的工作，它具有以下重要特点：

　　(一)地方财政管理呈现多级次，多结构、多层次

　　地方财政管理从纵向上讲包括省级财政的宏观管理，市、县两级财政的中观管理、乡镇财政的微观管理等；从横向上看主要有城市财政管理，乡镇财政管理、民族地区财政管理、特区财政管理和内地经济开发区财政管理，以及农村集体经济财务的管理等；从理论内容上讲，主要包含地方税收管理、地方企业与事业财务管理、地方财政信用管理。地方预决算管理，预算外资金管理，等等。地方财政管理的多级次、多结构，多层次，是它区别于其它财政管理的一个显著特点。

　　(二)地方财政管理要处理好纵向和横向的一系列关系

　　地方财政管理工作不仅要处理好地方各级之间、财政与其它各部门之间．各企业之间。各环节之间的关系，还要处理好地方与中央之间的关系。特别是在制定地方性财政法规、制度、计划、决策时，一定要与国家的法规、制度、方针、政策和计划相配套，而不能有抵触。

　　(三)地方财政管理工作涉及面广、地区差异性大，政策性强，工作头绪多，管理任务艰巨，直接接触基层，与“千家万户”相联系。这是它区别于中央财政管理的又一个显著特征。

　　地方财政管理的任务主要是由国家赋于地方政权的政治经济任务所决定的。根据国家现行政治经济体制所划定的管理权限和职责范围，地方政权的主要任务是在确保国家统一政治经济目标实现的前提下，因地制宜制定各地区经济建设和各项事业发展的计划，并保证计划的实现。与此相适应，地方财政管理的基本任务就是：保证社会主义财政方针、政策和国家法律、法令、规章。制度在地方的贯彻执行；为国家筹集财政资金，为地方经济与政权建设和各项事业的发展提供财力保证；有计划、按比例地统筹安排地方财政资金，在支持地方农业生产不断发展的基础上，尽可能地满足人民日益增长的物质和文化生活的需要和建设良好的社会生态环境的需要。这也是社会主义基本经济规律的客观要求。

　　地方财政管理的目标是地方财政管理活动的基本依据，也是检验考核地方财政管理成效的标准。地方财政管理目标可归纳为两类。

　　(一)效率目标

　　经济活动是人所参与的活动，也是社会资源重新组合与创新的过程，只有充分调动劳动者的聪明才智，并优化社会资源的配置，才能实现经济活动的高效率。效率目标实现主要涉及两方面的问题：一是既定的经济资源如何在不同利益主体之间合理配置；二是在既定的资源配置格局下，如何通过合理使用，使产出最大或成本最小。地方财政作为一种以地方政府为主体的经济活动，它主要包括地方政府对国民收入的分配和再分配，地方政府对资源的配置以及对地区经济的调控等方面内容，因此，从管理的角度看，地方财政管理的效率目标既要体现社会经济的宏观效率又要追求政府部门的工作效率，通常在财政收支决策、调控经济等方面应较多地考虑宏观经济效率，如根据社会主义市场经济条件下的政府职能，确定社会公共需要的基本范围，确定财政收支占地方生产总值的合理比例及地方财政收支占总财政收支的比例，使地方各级政府在资源配置上都能拥有合理的资金，从而满足地方各级政府的需要，使地方经济良性运行。

　　在财政支出规模既定的条件下，优化财政支出结构，树立起财政运行中的社会成本及效益观念，从过去那种单纯分钱、要钱、花钱的管理模式中转变过来，在深入分析和比较预期效益的基础上安排支出，并对财政资金进行全过程跟踪管理，加大对资金分配、使用各个环节的监督、检查，使地方财政资金能以最快的速度、最佳的方式投入到经济社会事业中，促进国民经济稳定协调发展。在政府部门系统内则应遵循一般管理工作所追求的效率目标：建立一套科学、有效的财政管理制度和相应的管理体系、组织系统，实现管理高效化，努力使组织机构变得合理、科学、系统，既要有明确的职责和义务，又要能互相协作，尽量使得财政工作简便、易行。同时，充分调动干部职工的积极性，提高业务素质，提高整体的工作效率。另外，要加快计算机及网络在财政领域的应用步伐，逐步推进省、市、县三级广域网络建设，用现代化的办公设备武装地方财政队伍，提高地方财政工作的现代化水平。

　　(二)公平目标

　　地方财政的公平目标体现在两个方面：一方面，财政参与国民收入初次分配的，如间接税，这时的公平目标要求的是一视同仁，体现机会均等，政策公平，为企业创造一个公平竞争的外部环境；另一方面，通过财政收人、支出活动对市场调节所形成的初次分配，进行有效的再分配，达到社会成员收人分配结果的公平、合理。

　　实现地方财政管理的公平t71标需要科学合理地运用税收、政府投资、拨款、转移支付等财政手段。例如，通过转移支付，并与社会各方面资金相配合，为社会提供社会保障基金，这是现代社会实现公平分配的重要措施，也为经济的稳定发展提供安定的社会环境。再如，通过对经济落后地区的财政补助和建设投资，加快贫穷地区的经济发展，为该地区的企业提供较多的发展机会，为劳动者提供更多的就业机会，有助于实现机会均等。

　　地方财政管理作为一种对政府财政活动的管理，在管理中既要遵循一般经济管理原则，又要考虑到政府部门与其他非政府部门的差异，因此，地方财政管理原则既有一般管理的共性，又有财政管理的特性。其主要原则可以归纳如下。

　　(一)法制化原则

　　法律化原则也就是规范化原则，指地方政府通过运用法律手段调节财政分配关系，强化地方财政分配管理，使地方财政运行的全过程都纳入法制化轨道。法制化包括以下四层含义。

　　(1)财政分配全过程及所有活动都必须有法可依，也就是要立法。建立健全财政法律、法规，使一切财政活动都做到法制化。这是实现政府依法理财，进行规范化管理的前提条件。

　　(2)一切财政活动的当事人，或财政法律关系的主体，都必须遵守财政法律规范，依法办事。不允许以言代法或以权代法，这是理财法制化的关键。

　　(3)财政税务机关以及其他执法机关，都必须严格依法行政。坚持按财政法律、法规的内容和程序规范财政行为。

　　(4)对一切违反财政法律规范的行为都必须严格依法予以追究和制裁，做到有法必依，违法必究。

　　从法学意义上讲，地方财政部门实际上是一个执法部门，它担负着国家税法、财政法规、财务会计法规、国有资产法规等财经法规的执行、监督工作。众所周知，市场经济是法制经济。随着我国社会主义市场经济体制的日益完善，地方财政部门作为地方社会经济的组成部分，必须按照市场经济的要求，规范地执行国家的有关法律法规；而作为一个执法机关，必须严格按照财政法律、法规的内容和程序规范财政行为，依法办事。具体表现如下。

　　(1)依照税法和预算外资金管理法规治税、治费，强化征管，应收尽收，做到聚财有度。

　　(2)依照《预算法》及有关规章制度，严格预算编制、执行和监督，硬化预算约束，杜绝执行过程中的随意追加调整的现象，做到用财有效。

　　(3)依照“两法两则”(《会计法》、《注册会计师法》、《财务通则》、《会计准则》)，加强行政、企业事业单位财务会计管理和监督，做到管理有方。

　　(4)严格执法管理，健全财税法规实施情况的监督检查机制，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

　　(5)按照市场经济要求，以经济法律、法规正确处理好各级地方政府之间、政府与企业之间、个人之间等各类经济关系，确保经济有序运行。

　　(二)科学化原则

　　科学化原则是指在财税管理过程中，要以科学的管理思想和管理理论为指导，把当代先进的管理方式方法运用到理财实践中，实现财税管理的科学化。地方财政管理行为科学化的关键是财政决策行为的科学化，而地方财政决策的科学化，首先必须明确地方财政决策的范围。确定决策范围，实际上就是确定地方财政在行使财政调控权中的实际权力。因此，在研究地方财政的决策时，必须首先明确地方财政与地方政府、各上下级财政、地方财政与国家权力部门的权力分配关系，地方财政与市场的分工，从而实现财税管理科学化。具体表现如下。

　　(1)分税制财政体制已明确了各级财政之问的财权与事权，但具体到某项事务就会出现很多的权限问题。如在财政收入的决策上，各级财政部门就在财政政策的制定权、调整权、减免权，甚至财务处理权上出现权限的划分；在财政支出决策上就有投资范围、投资比例、支出标准等方面的权限。因此，只有明确本级地方财政的实际权力，才可避免决策的越权。

　　(2)在资金管理方式上，积极推行行业规划管理、项目招标管理、效益合同管理等科学管理方法，实现财政资金优化配置，加强对财政资金投入效益的评价、考核，使有限的财政资金得到科学、合理的使用。

　　(3)市场经济条件下，政府与市场在配置资源上的分工明确后，原来属于地方财政的一些权力将被市场机制所取代，要积极借鉴发达国家的一些成功经验和做法，把市场经济法则引人财政管理，科学地界定财政供给范围，财政资金逐步退出应由市场配置资源的竞争性经营领域，使之既有利于发挥市场在资源配置中的基础性作用，又有利于发挥财政弥补市场“不足”、矫正市场“缺陷”以及对国民经济的干预和指导功能。

　　(三)公开化原则

　　公开化原则是指地方财政活动的整个过程都必须公开，在人民的监督下进行，这是一国政治民主化的重要内容之一。其目的在于增加财政办事的透明度，提高社会的参与意识。我国财政取之于民、用之于民，根据市场经济中权利与义务对等原则，纳税人既有缴纳税款的义务，更有了解这些税款使用情况的权利，因此，有必要将政府理财过程公开化，这也是地方财政科学管理的一项重要内容。具体表现如下。

　　(1)地方预算从编制、执行到决算须公开。地方预算规定了地方政府活动范围、方向及地方政府的重大政策，因此，编制、批准预算是一项重大的政治活动，根据“一切权力归人民”的宪法原则，必须经各级人民代表大会讨论、表决通过，才能付诸实施，接受公众监督。同时由于预算中的各项收入、支出指标会涉及企业和居民的公共福利水平和谁来付钱的问题，更需要被公众了解。

　　(2)要增加财政政策、财政事务的透明度，在地方财政管理的具体目标、财政财务政策、办事规则和程序、工作时限及进程、结果等方面实行政务公开，自觉接受社会各方面的监督。通过办事公开化，可以提高财政工作效率，减少财政决策失误。

　　地方财政管理的重要地位与作用是由它在国民经济管理中和社会主义国家财政管理中的地位和作用决定的。

　　(一)地方财政管理在国民经济中的地位与作用

　　中国实行的是在社会主义生产资料公有制基础上的有计划的商品经济，整个国民经济是一个有机的统一体。在这个整体中，各地区、各部门和各企业的经济活动是相互联系、相互制约，相互合作的。用系统论的观点看，国民经济就是一个大系统，各个地方的社会经济及其运行机制是组成国民经济大系统的小系统，而各地方的各基层部门、企事业单位、乡镇经济，以及各级经济运行机制，又是组成地方经济系统的子系统。各个子系统，小系统的良性循环是国民经济久系统协调发展的基础。地方财政竹呻则是保证各地方经济、各子系统正常运转，即保证各项建设事业健康发屣的关键环节。地方政府，财政部门是通过制定地方财政管理，财政管理制度，办法等，有计划地组织地方资金的分配活动的，并通过财税监督检查，实现对地方经济运行的有效管理。促进地方经济不断发展。可见，加强地方财政管理，做到地方人力，物力和财力诸方面的综合平衡，是实现各地经济建设和各项事业健康发展，促进整个国民经济有计划按比例地协调发展的重要条件。

　　(二)地方财政管理在国家财政管理中的地位与作用

　　《中华人民共和国宪法》规定了我国基本的政治经济管理制度，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性。积极性的原则。”国家的政治经济制度和职权划分原则决定了我国的财政管理体制必须实行集中领导下的分权制，实行统一领导。分级管理，建立中央财政和地方各级财政。也就是说，除接受中央统一的财政领导外，各级政权都应具有自己的施政范围，都应建立同级财政，并按国家财政管理体制确定的收支范围和管理权限行使地方财政管理权。一级政权，建立一级财政的原则决定了地方各级财政管理的重要作用。我国实行以市带县的政权管理模式(或行政区划)后，地方财政管理体系实际上分为四级财政，即省(自治区、直辖市)财政、市财政、县(市、自治区)财政、乡(镇，自治旗)财政。这四级财政与中央财政共同构成了我国社会主义财政体系，四级地方财政管理也就成为社会主义财政管理的重要组成部分，是国家财政管理的基础。地方各级财政在各项管理工作中，只有认真贯彻执行国家统一的财政方针。政策、法规，制度，正确处理与中央财政的关系，国家与企业的关系，以及地方各级之间的关系，正确行使财政管理权，自觉组织财政收支平衡，因地制宜地统筹安排地方的经济建设和科学、文教。卫生，体育、城建，民政等项事业，才能保证整个国民经济和各项事业发展计划的实现，保证国家财政收入的稳定增长和中央财政收支任务的完成。可见，地方财政管理在整个国家财政管理中居于十分重要的地位。因此，在制定财政政策。处理财政问题、制定财政决策时，不能只强调中央的统一领导，国家的财政管理、中央财政收入的地位，而忽视或削弱地方的管理权限和经济利益。相反，必须做到国家财政管理和地方财政管理同时抓，中央财政收入与地方财政收入都要保证，充分发挥中央和地方各级财政的积极性。随着我国财政体制改革的深化，税利分流与分税制的出台，地方财政管理工作的任务就越来越艰巨了。这就要求地方各级财政部门改变作风，提高认识。学会当家理财，适应改革形势下的财政管理工作的需要。