公務員管理機構

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公務員管理機構(Administration of Civil Servants)

　　公務員管理機構是指根據公務員管理事務需要而專門設置的組織，它代表國家或政府對公務員事務實施管理，以保證和幫助政府實現行政目標。各種公務員管理機構擔負著不同的職能，從而形成了系統的管理網路。^[1]

　　綜合而言，公務員管理機構的職能可以概括為以下五種：

　　1．決策職能

　　作為公務員管理機構的決策，主要表現為制定具體規則和解釋人事法規等。不同於其他組織系統，公務員系統受制於國家、政府行政系統，因此公務員的法規主要不是由系統內的決策機構來制定的。公務員管理的大政方針、基本法律一般都足由國家立法系統制定或確認的，其餘許多重要的法規也往往由政府首腦機關制定。但公務員管理過程中還有大量的專項人事法規、具體管理方法以及公務員法律的實施細則等，則往往由高層公務員管理機構自行制定。

　　2．執行職能

　　公務員管理與其他行政管理有所不同，它不是公務員的直接領導機構，而足管理人事行政業務的間接領導機構，按照法律、規則，具體辦理公務員管理的日常事務。西方早期的一些公務員管理機構的職能也比較簡單。隨著現代公務員管理的系統化，管理環節逐漸增多，管理職能也不斷增加，包括錄用前的職前培訓，進入公務員隊伍之後的任用、培訓、考核、獎勵、晉升、工資、福利等各個環節，以及退休後的各種福利事務等。

　　3．監督職能

　　公務員管理機構的另一個重要職能是監督職能。在內容上，包括監督公務員法規的執行情況，糾正法規執行過程中的偏差，警戒違反法規的行為，實施處分或提請有關部門予以懲處。在形式上，包括綜合管理機構對部門管理機構的監督，上級管理機構對下級管理機構的監督，人事監察部門對其他部門的監督，管理機構對公務員的監督等。由於各國的管理機構不同，監督的內容也不盡相同。

　　4．協調職能

　　公務員事務的管理，不僅涉及到公務員，往往還涉及到機關與機關、機關與個人之間各方面的關係，因此公務員管理機構的又一重要職能就是協調職能。協調的範圍有兩部分，一部分是公務員系統內部的協調，各職能部門之間以及管理機構與公務員之間產生的矛盾需要協調，其協調職能往往由綜合管理機構以及上級管理機構擔任。有的國家最高公務員管理機構具有司法性仲裁職能，如日本的人事院就具有依法裁定處分、裁決各種人事訴訟案件的職能。有的國家則通過專門的司法機構進行裁決，如法國和德國，其行政法院的主要職能之一就是處理各種人事糾紛案件。

　　協調的另一部分範圍是系統外的協調。這是西方近年來發展起來的較有特色的管理職能。公務員管理機構與公務員系統外部關係協調的內容很多，其中最主要的就是公務員工會和政府行政部門的協凋。日前，西方許多國家都建立了公務員工會，以維護公務員的自身利益，保障公務員的合法權益，並對政府機關執行公務員管理制度起著一定的監督作用。客觀而言，公務員工會存在著與政府部門不同步、不一致的地方，甚至有可能發生衝突。為了協調兩者之間的關係，一些西方國家便設立類似機構，這種機構也日益發揮著重要作用。

　　5．服務職能

　　公務員管理機構的管理兼有為公務員服務的性質。公務員管理機構依法保護公務員的合法權益；保障公務員的工作權利、生活權利和其他權利不受侵犯；為公務員爭取和創造良好的工作環境和工作條件；為公務員提供學習進修的機會，幫助公務員提高自己的工作水平和工作能力等。公務員管理機構還應關心公務員的生活，包括醫療衛生條件的保障，生老病死的優撫，舉辦集體福利設施，對有特殊困難人員的救濟補助，對退休公務員的安置和照顧等服務。人事管理機構具有良好的服務功能。美國的人事管理機構給人們一個很強烈的感覺，就是它的服務意識十分突出。無論是聯邦政府還足地方政府，“為納稅人服務、使納稅人滿意”，是一切政府工作人員的準則，人事管理部門也是如此。如在考試錄用工作方面，考試錄用機構既要向求職者介紹空缺職位的情況，對其進行考查、考試；又要向用人單位介紹和推薦合格人選；還要向不合格者繼續介紹適合其能力、特點的其他職位，優質服務樹立了良好的政府形象。

　　公務員管理機構的組織形式多種多樣。形式的選擇取決於一個國家政治體制和社會環境等各種因素的綜合作用，而不同的組織形式又反映出一國人事行政管理體制和人事權力配置的差異。從世界角度看，公務員管理機構的組織形式可按以下標準進行分類：

　　1．從公務員管理機構與行政系統的關係看，有部外製、部內製和折中制之分

　　(1)部外製。部外製是指在行政系統之外設立相對獨立、地位超然的公務員主管機構。行政系統之外的管理機構，不僅擁有獨立行使公務員考試錄用的權力，而且統一、全權掌管公務員的考核、培訓、晉升、獎懲、工資、退休等各項事務。美國是最先採用這種人事管理體制的國家，亞洲有日本、南韓、泰國等國。

　　部外製的優勢在於：行政系統之外的管理機構地位超然，可以不受行政首長的干涉和控制，有利於客觀公正地選拔人才；有利於對公務員隊伍進行全面規範、巨集觀調控和統籌考慮。缺點則是：不瞭解各行政機關的實際工作情況，容易造成人與事的脫節；因行政首長缺乏用人權和人事監督權。無法調動其用好人才的積極性；公務員主管機構與立法機關和司法機關的工作有重疊和衝突，受到較大牽制，難以履行其應有職能。

　　(2)部內製。相對於部外製而言，在各行政部門內設立公務員管理機構，掌管各部門內部公務員的考試錄用、考核、獎懲、任免、交流、工資、培訓等管理事務。人事權基本上全部由政府部門內的主管行政首長或人事機構負責。法國和德國曾採用這種體制。

　　部內製的優勢在於它彌補了部外製的缺陷，將行政機構與公務員管理機構合為一體，職權上沒有衝突，可以根據機關工作的實際需要任用和開發人才，有利於用人與治事的統一。缺點是：管理比較分散，容易出現管理標準不統一、各自為政的現象；對公務員整體規劃功能比較薄弱；行政首長干預人事行政工作的現象較多，尤其是破壞考試製度，妨礙了人才選拔、任用的客觀公正性。

　　(3)折中制。在行政系統之外設立獨立的人事主管機構，專掌公務員的考試權，除此之外的其他人事行政管理事務則由行政機構內部設立的公務員管理部門自行管理，不歸屬行政系統之外的公務員主管機構。英國和英聯邦國家大都採用這種管理體制。

　　折中制結合了部外製和部內製的優點，它一方面獨立行使考試權，以便不受政黨和行政首長的影響，客觀公正地選拔人才；另一方面，政府部門內的人事管理機構擁有考核、晉升、獎懲、培訓等權力，可以配合行政機關的工作性質和需要進行人事管理，保證用人與治事的統一。

　　2．從公務員管理機構承擔的職能範圍看，有單一功能機構和複合功能機構

　　(1)單一功能的公務員管理機構，是指在同一個行政層級中設立若幹個專職的公務員管理機構，分別行使人事管理的決策、協調、執行、監督、仲裁等職能，彼此相互配合、呼應。它的優點是：職能專一、健全，各機構之間既制約又配合，宜於深入開展管理工作。缺點是：易造成機構重疊臃腫和重覆管理，增加協調的難度。

　　(2)複合功能的公務員管理機構，是指在一個行政層級中只設立一個公務員管理機構，同時擔負著決策、協調、執行、監督、仲裁多種功能。它的優點是：機構設置單一，管理程式比較簡明，可以防止重疊和重覆；公務員管理的事權集中，管理統一。缺點是：由於各種功能集於一身，勢必削弱某些管理功能；對外部環境的變化反應比較遲鈍。

　　3．從國家結構形式這一標準看，公務員機構有單一制國家的設置方式、聯邦制國家的設置方式和地方自治國家的設置方式

　　(1)單一制國家公務員管理機構的設置。在單一制國家中，地方政府的公務員管理機構設置與中央政府的設置如出一轍，上下對口。地方公務員管理機構處於從屬地位，受中央公務員管理機構的領導、指導和監督。地方公務員管理機構可以制定公務員管理的具體方法，但不得與中央的法規、政策相抵觸。這一形式的優點是：標準一致，政令統一，有利於巨集觀、整體性管理；缺點是：容易造成地方對中央的依賴，且不利於發揮地方的積極性。

　　(2)聯邦制國家和地方自治國家公務員管理機構的設置。在這些國家中，公務員系統被分為國家(或聯邦)公務員和地方公務員兩大序列。前者是指在中央(聯邦)政府以及中央在地方的派出機構中任職的公務員，後者是指在地方政府中任職的公務員。它們分屬兩個不同的體系，各自有自己適用的法規和管理制度。中央的公務員管理機構只管理國家公務員事務，而地方公務員事務則由地方公務員管理機構負責。地方公務員管理機構的組織設置形式既可以與中央一致，也可以完全不同。地方政府之間的公務員管理機構的名稱和體制構成也可以不一樣。中央和地方各自的公務員管理機構分屬兩個系統，它們之問沒有從屬關係。中央對地方沒有領導權和監督權，地方機構從屬於地方政府，有完全的自主性和獨立性。這一形式的優點是：能夠發揮地方的積極性，照顧地方的特殊性，因地制宜；缺點是：各立章法，標準不一，可能受地方利益的驅動，造成管理中的不良傾向。

　　(一)我國人事管理機構的歷史沿革

　　我國的人事制度經歷了一個比較漫長的發展和改革過程，其機構設置的變化主要有以下的歷史進程：

　　(1)1949年11月，成立了政務院人事局，作為政務院的直屬管理機構，負責政務院直屬機構的人事管理工作。除了政務院人事局外，還有政法委員會、財經委員會、內務部人事處，分管各系統的人事管理。

　　(2)1950年11月，政務院人事局又與政法委員會、財經委員會、內務部人事機構合併，成立了中央人民政府人事部作為人事管理機構。但隨著形勢的發展變化，幹部隊伍不斷擴大，由組織部一個部門擔負統一管理幹部的任務，顯得力量不足，不能完全適應工作的需要。為此，黨中央從1953年開始，著手對幹部管理的範圍、職務、人數進行調整，逐步建立在中央及各級黨委統一領導下，在中央及各級黨委組織部統一管理下的分部、分級管理幹部的制度。

　　(3)1954年，第一屆全國人大通過了《中華人民共和國組織法》，規定撤銷中央政府人事部，成立國務院人事局，負責全國的人事管理。

　　(4)1959年，在進行國家機構精簡的過程中，撤銷了國務院人事局，在內務部設政府機關人事局，負責原國務院人事局的全部業務工作。

　　(5)在1966年到1976年時期，各級人事機構相繼被撤銷，人事幹部隊伍被打散，一些有效的管理制度遭到破壞和否定，人事工作被嚴重破壞。1976年10月，黨中央、國務院採取一系列重要措施，果斷恢復了人事管理機構和一些行之有效的法規。黨的十一屆三中全會以來，隨著經濟體制改革的全面展開和政治體制改革的深入發展，人事制度改革也進入了一個改革、開放、深入發展的新階段。

　　(6)1980年，成立了國家人事局，直屬國務院領導。1982年的機構改革，根據全國人大決定，把國家人事局、國家勞動總局、國家編委、國務院科技幹部局合併成立了勞動人事部，綜合管理勞動、工資、人事工作。1988年，根據七屆全國人大一次會議的決定，勞動人事部被分為勞動部和人事部。人事部成為國務院的組成部門，是中央政府管理國家人事和機構編製的職能部門，也是國家管理公務員的綜合職能機構。

　　(二)公務員管理機構的設置原則

　　一般來說，公務員管理機構的設置必須貫徹精幹、整體效能、協調一致和適度的原則。

　　精幹，是指在保證管理功能完備的前提下，內設機構不宜過多，關係要順暢，職責要明確：人事機構的管理人員要精幹；人事管理的辦事程式要簡化、便捷。

　　整體效能，是指政府綜合人事管理機構的設置要便於開展工作，便於人事管理過程的實施，其內設機構要繁簡適當，職能分工要合理，職責要明確。政府各部門的內設人事管理機構也要便於操作。總之，政府人事管理的機構設置，要通過科學的部門職能分解和層級分工，不僅實現人事管理的高效運作，而且要為政府整個行政系統的高效運行提供組織與制度保證。

　　協調一致，是指無論中央公務員管理機構還是縣級以上地方公務員管理機構，無論是綜合管理機構還是具體工作部門，或者是其他各種不同類別的公務員管理機構，都必須協調一致，為了統一的工作目標而努力工作，這是機構整體效能的重要保證。

　　從世界各國公務員管理機構的設置看，適度原則更為重要。所謂適度，是指政府各部門的人事管理職能分解和分層級設置人事管理機構的幅度要適宜。人事管理機構的職能不能設置過多、過雜和過於具體，這既可能增加人事管理成本，又會因管理的不到位而造成制度性浪費。因此，公務員管理機構的職能設置必須堅持適度原則，即適應各國的政治制度和行政制度，並根據其需要不斷進行調整。

　　(三)我國公務員管理機構的設置

　　《公務員法》第十條規定：“公務員主管部門負責全國公務員的綜合管理工作。縣級以上地方各級公務員主管部門負責本轄區內公務員的綜合管理工作。上級公務員主管部門指導下級公務員主管部門的公務員管理工作。各級公務員主管部門指導同級各機關的公務員管理工作。”中國公務員的管理機構可以從兩個層面劃分：從縱向來看，我國公務員管理機構可以分為兩類，一類是中央人民政府設立的公務員管理機構和國務院各部門設立的公務員管理機構，另一類是地方人民政府設立的公務員管理機構；從橫向上看，我國公務員管理機構也可分為兩類，一類是各級人民政府設立的綜合性的公務員管理機構，另一類是各級人民政府的各工作部門所設立的執行性的公務員管理機構。根據我國《憲法》確立的國務院“統一領導各部和各委員會的工作”，“統一領導全國地方各級國家行政機關的工作”(第八十九條)以及“縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作”(第一百零八條)等原則，上級人民政府設立的公務員管理機構與其各部門內設的公務員管理機構之間，均是一種業務指導與監督關係。

　　1．綜合管理機構

　　(1)中央公務員主管部門

　　中央公務員的主管部門是公務員管理的綜合機構，主要指中央組織部和人事部，其管理範圍為全體公務員，其在各自的職責許可權範圍內負責全國公務員的綜合管理工作。其主要職責有：

　　負責草擬和解釋公務員管理的各項政策、法規，制定公務員管理的行政規章。通過制定完備的法規，依法對公務員實施管理。如向全國人大及其常委會提出立法建議，起草公務員管理的相關法律，提交全國人大及其常委會審議；還可以根據國家的政策制定有關職位分類、考試錄用、考核、職務升降、培訓、獎懲、工資福利、退休退職、權力保障和工作紀律等方面的具體政策和規定。

　　負責中央機關公務員的管理工作，包括審批中央和國家機關各部門錄用人員的名單，負責審核各部門的工資計劃和人員計劃以及審核以黨和政府名義獎勵表彰的公務員；還包括中央機關公務員的錄用考試的組織工作，管理公務員的工資，辦理任免、調動、獎懲事宜，在公務員任職期間，對其進行考核，管理公務員的退休和退職工作，等等。

　　負責指導全國各級機關公務員的管理工作。中央公務員主管部門是對公務員實施管理的最高機關，不僅要負責向縣級以上地方各級公務員主管部門和機關的人事機構傳達貫徹公務員管理的方針、政策，更重要的是從業務上指導縣級以上地方各級公務員主管部門和機關的人事機構的工作；對公務員管理工作提出業務性指導意見，解答下級機關在公務員管理工作中遇到的新情況和提出的疑難問題；通過召開業務會議，總結交流經驗，傳遞管理信息，幫助培訓業務骨幹，等等。

　　根據公務員管理工作的需要，可以對某些公務員管理事務進行跨部門、跨地區的組織協調。例如，中央機關公務員的錄用考試可由省級人民政府負責組織；組織各部門公務員的統一培訓；組織公務員跨部門、跨地區的交流等。這些都需要中央管理機構進行組織協調。對公務員原理工作實施監督。中央公務員主管部門對縣級以上地方各級公務員主管部門和機關的人事機構還負有監督的責任，監督其執行公務員管理的法律、法規和執行人事管理的方針、政策的情況，對違反法律、法規的現象有權做出處理或加以糾正。

　　此外，實行雙重管理的機關，上級業務主管部門對本系統的公務員管理負有指導、監督的職責，如最高人民法院、最高人民檢察院、公安部的公務員管理機關，分別對本系統公務員的管理實施指導和監督。

　　2．縣級以上地方各級國家機關的公務員主管部門

　　縣級以上地方各級國家機關的公務員主管部門是建立在地方上的綜合管理機構，是隸屬於地方政府的公務員管理機構，其管理範圍是某一地區的公務員，負責對本轄區內公務員的綜合管理工作。管理機關主要也是組織部門和人事部門，其管理的業務範圍和中央公務員主管部門相同。不同之處在於，中央公務員主管部門的職責主要是制定公務員管理的政策，擬定相關的法規草案，指導地方各級公務員管理機關去實施和執行。就地方公務員管理機關而言，執行公務員管理的法律、法規和政策是其主要職責，制定政策法規的任務則相對減輕。

　　具體來說，縣級以上地方各級公務員主管部門的職責主要有：貫徹執行中央和國家頒佈的有關公務員管理的法律、法規和政策，結合本地區的實際，擬定適合本地區情況的具體實施細則和管理規定；代理同級黨委、政府管理由同級黨委、政府任免的公務員；指導下級公務員主管部門的工作，也包括指導同級各機關的公務員管理工作。

　　3．部門執行機構

　　部門執行機構，是指公務員所在機關的人事機構，如國務院各部、委、直屬機構等內設的人事司以及各級各類機關中內設的人事機構。它們都是在本部門首長的領導下，在同級公務員主管部門的業務指導和監督下管理本機關的公務員管理工作。一般可以執行如下管理權：(1)錄用權。依據法定條件和程式，經批准為本單位錄用公務員：(2)考核權。組織對本機關公務員的年度考核，執行諸如晉升考核等專門考核；(3)獎懲權。依法對公務員實施獎懲；(4)升降權。依法定程式和條件對公務員實施職務升降和級別升降；(5)任免權。根據任免機關的決定，辦理對公務員的職務任免事宜；(6)辭退權。依法對公務員予以辭退；(7)其他人事決定權。如決定公務員的培訓、交流、迴避、退休等。

　　部門執行機構主要對本部門行政首長負責，同時接受同級政府人事部門的業務指導和監督，在本部門執行公務員管理的職責。部門執行機構也可以根據本部門的實際情況制定一些規範性文件，但必須是不與公務員管理的法律、法規和綜合管理機構制定的政策相抵觸，實際上是公務員管理的法律、法規和政策在本部門本單位的具體運用，因此也屬於執行管理行為。

　　各國公務員管理機構的組織形式、具體的職能存在著一定的差異。研究其他國家的管理機構類型和組織形式，有助於建立適合我國國情的公務員管理機構。

　　(一)國外公務員管理機構的類型

　　國外人事管理機構按其與政府行政組織的關係，可以概括為部外製的管理機構、部內製的管理機構與折中制的管理機構三種類型。

　　1．部外製的管理機構

　　以美、日為代表的部外製管理機構是指在政府行政組織以外，設置獨立的人事機構，統管人事大權。這種人事機構在獨立行使公務員的考試權，負責錄用選拔人才的同時，還掌管公務員的考核、培訓、升遷、工資、待遇、獎懲、退休、撫恤等各種事宜。設置部外製人事行政機構是為了公平地處理人事行政事宜。部外製的主要優點主要表現在以下幾個方面：第一，地位超然，能獨立行使職權；第二，態度公平，黨派和行政長官不易干涉；第三，能獨立選拔人才，集中人力、財力，對人事行政進行通盤規劃和深入研究。其缺點則在於：人事機構獨立於行政部門之外，對各部門各單位的情況瞭解不夠，提出的措施針對性不強：人事權與行政權相分離，機關與行政首長容易產生矛盾，使人事機構難以充分發揮作用。

　　2．部內製的管理機構

　　以法、德為代表的部內製的管理機構又稱非獨立制，是指在政府行政系統內設置人事機構，由各行政部負責處理本部門和各項人事行政事宜。內閣下設的人事行政機構，主要是制定政策、法規，監督協調各部門人事工作，對人事行政提出一般的原則性意見等。部內製的優點在於：首先，人事機構合為一體，既可以防止職權上的矛盾，又可以避免工作上的重覆；其次，事權統一，便於合作，增進效率；最後，對各部門的人員情況和需要瞭解清楚，提出的措施切合實際、得當有力。其不足之處表現為：第一，在管理標準和方法方面，各行政部門人事管理各自為政，往往不夠統一；第二，在提拔人才方面，行政首長容易出現偏頗，依據地位權力和親疏好惡用人，難以做到客觀公平；第三，在人事行政制度的發展與完善方面，人事機構在一般行政機構內部，力量分散，往往忙於例行性人事業務，難以進行全面的研究與規劃。

　　3．折中制(或混合制)的管理機構

　　以英國為代表的折中制管理機構是指綜合部內製與部外製這兩種制度的特點，揚長避短，採用折中辦法建立的半獨立性的人事機構。其特點主要有兩種：一是考試錄用權由具有獨立地位的全國文官委員會總攬，使不合格者不能進入公務員隊伍；二是任職以後的各項管理工作，易於把人事機構與行政機構密切結合起來，避免和減少了矛盾。

　　(二)西方國家公務員管理機構

　　1．美國公務員管理機構

　　美國公務員管理機構和政府行政部門之間的關係屬於典型的部外製形態，人事權具有獨立性。美國的聯邦公務員管理機構主要有公務員管理總署、功績制保護委員會和聯邦勞雇關係局。1978年國會通過《文官制度改革法》後，公務員主管機構成為聯邦公務員管理總署，它是一個獨立的機構，地位比較高，工作人員達8000人，直接對總統負責並報告工作，負責錄用、考核、培訓、晉升等主要的人事管理方面的工作；功績制保護委員會主要是負責保護功績制的正確貫徹執行、受理公務員的訴訟條件等，它也是一個獨立機構，對國會和總統負責；而聯邦勞雇關係局主要協調政府與雇員的關係，監督勞雇政策等。

　　公務員管理總署是聯邦政府管理公務員的中心機構，直接對總統負責。柯林頓政府上臺後，對聯邦公務員制度改革提出了130餘項改革建議，在人力資源管理改革和選拔聯邦職員方面取得了顯著的成就；人力資源改革包括工資、聘用、工作人員調整和合作履行職責在內的政府工作的具體改革內容。選拔錄用聯邦職員，主要是根據每個人的能力和表現進行任用、提拔，而不是根據其社會關係或政治背景，從而保證人人享有平等的機會。

　　美國聯邦公務員管理機構主要的職責是：制定有關的公務員管理政策和管理細則，頒發政府各部門應遵守的公務員管理規程，制定和實施人事計劃並瞭解各部門的執行情況，協調政府與議會的關係，加強中央政府與地方政府的關係及人員交流，承辦聯邦公務員的任用、考核、培訓、晉升、退休等事項。

　　公務員管理總署內設8個綜合職能部門，總攬各項事務。其中，國會聯繫辦公室主要負責總署與國會之間的事務聯繫，監察辦公室和倫理道德咨詢辦公室主要負責廉政建設，聯邦現行工作級別咨詢委員會負責對現行工資問題進行咨詢。此外，還有總顧問室、公共事務室和外事辦公室、行政管理辦公室等機構，負責有關方面的事務管理工作。公務員管理總署另設有行政管理局、錄用發展局、人事制定和監察局、退休保險局和調整局等職能部門等。

　　功績制保護委員會是向總統和國會報告公務員工作的獨立機構，由三名委員組成，委員由總統提名，經參議院同意，任期七年，可交叉任職。三名委員中屬於同一政黨的委員不得超過兩人。該委員會的主要職責具體如下：受理政府各部門和公務員個人在人事方面的訴訟案件；糾正對公務員的不正當處理；審查公務員管理總署制定的規章制度是否符合法律和功績制原則，並有權監督政府部門的人事工作，有權對訴訟對象進行紀律製裁。

　　聯邦勞雇關係局成立於1979年，由三名委員組成，其中都屬於同一政黨的不得超過兩人。該局下設總顧問和行政法官若幹人。委員和顧問均由總統征求參議院的意見和同意後任命，任期五年。該局的主要職責是負責聯邦集體談判法的執行，並負責工會組織的管理和勞雇爭議的解決。

　　2．英國公務員管理機構

　　英國公務員管理體系是在其原有政府人事管理制度的基礎上，改革、發展、演變而來的。19世紀末到20世紀上半葉的英國公務員管理具有這樣幾個特點：公務員管理制度改革進一步深化；公務員管理制度進一步規範化、統一化；建立了公務員培訓制度；公務員管理形成了內閣、財政部和公務員委員會分權共管的格局。

　　英國公務員管理機構和政府行政部門之間的關係屬於折中制類型。英國公務員的主管機構由管理人事局和財政部人事管理處共同執掌，協調和咨詢機構是惠特利委員會，監督與仲裁機構為勞資仲裁法院文官特別庭。

　　其中，財政部人事管理處屬於內閣財政部，是政府行政機關的組成部分，而管理人事局和惠特利委員會則不屬於政府系統中的任何部門，它們均獨立於政府行政部門之外。管理人事局一般負責公務員的任用、培訓等，財政部人事管理處負責工作評價、考核等。公務員在工資、津貼、休假等與政府發生糾紛時由惠特利委員會負責進行協調解決，當惠特利委員會調解無效時送勞資仲裁法院文官特別庭，由它負責審查和仲裁。

　　(三)國外公務員管理機構的發展趨勢

　　20世紀90年代，世界各國掀起了行政改革的浪潮。這次行政改革的核心之一就是行政人事制度改革，所以各國對公務員制度的改革被置於改革的核心地位，而公務員制度改革的每一方面又都涉及公共組織的內部運轉及其與外部的聯繫。如英國在改革中就曾經合併和撤銷過文官部，而美國在1978年文官改革中，也撤銷了文官委員會，創設了新的公務員管理機構。無論是撤銷或者合併管理機構，其目的都是為了能夠適應文官制的改革要求，進而滿足行政改革的要求。所以，無論哪個國家，文官管理機構的調整和改革都是不可避免的和經常性的。

　　1．管理機構設置的靈活性趨勢

　　西方文官系統人事管理機構演變的總趨向是：管理機構設置形式更加趨向靈活。

　　目前，各國都不再嚴格堅持自己的部內製或部外製特點，兩種機構形式在其發展過程中相互融合。這種混合發展趨勢產生的原因，就部外製的變化來看，在公務員制度建立初期，不僅適應當時政治與行政分離的政治體制，也為了確保公務員制度的推行，保護公務員利益。所以，那時更多地強調人事權對行政權的相對獨立，並設置了獨立於行政系統之外的所謂部外製的管理機構。而後來，隨著國家行政體制的變化，特別是隨著公務員制度的不斷鞏固，人事權與行政權的分離，已經不能適應人事行政發展的需要，既不能做到用人權的統一，更不能滿足靈活、協調的用人機制。另外，隨著各國行政的發展，公務員事務目益複雜，公務員和政府之間矛盾的加深等問題的出現，必然要求公務員管理機構功能的健全化。所以，公務員管理機構改革趨於靈活的趨勢成為必然。傳統部內製的變化也是如此，無論是法國、德國，近些年的改革都在改變原來管理力量分散的狀況，適當加強了對公務員的統一管理，以適應對公務員管理的需要。總之，當前西方文官系統人事管理機構正在不斷變化，正在逐漸改變傳統的機構設置形式，表現出了靈活性的特點。原有的多功能機構隨著其功能的分化，正在重新組合為具有許多新功能的機構，朝著混合制發展。

　　2．管理機構設置的分權化趨勢

　　無論是美、英、法、日，其人事管理機構都屬於功能集中型，權力高度集中。這種傳統單一的公務員管理機構和集權化的體制不能適應客觀環境的變化，缺乏彈性、靈活性和實效性。在新公共管理所倡導的高效、靈活的政府管理理念下，傳統的公務員管理體制必然受到改革者的批判。如在當前改革的浪潮中，美國學者戴維·奧斯本和特德·蓋步勒在《改革政府》一書中提出的十項改革原則中就提到“分權的政府”。要求政府必須打破舊有的集中統一的層級節制模式，主張簡化政府職能，精簡機構，進行權力下放和民營化，讓下級各部門有自主決策的權力，讓民營部門參與政府管理。當前，分權與非集中化改革在各國的改革日程中都有許多例證。分權帶來的好處是提高效率，提高官員接觸民眾和獲取信息的機會，從而也可以更好地提高官員的責任感。

• 公務員管理體制