公務員管理體制

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公務員管理體制(Administrative Systems)

　　公務員管理體制是指對公務員管理權力的配置和劃分、公務員管理機構的設置，並由此而構成的公務員管理系統。公務員管理體制是在總結公務員管理髮展歷史經驗的基礎上，綜合運用現代社會科學、自然科學和技術科學所提供的理論和方法，按照公務員管理活動的基本規律，對公務員實行科學管理的運行機制。它是維繫公務員機構正常運轉的條件，是社會生產力發展的保證。

　　中國公務員管理體制屬部內製。部內製即在政府部門內部設立人事管理機構，掌握各部門內部公務員的考試、錄用、考核、任免、調動、工資等各種人事行政事務。同時在政府中設立專門的公務員管理機構，只負責統籌和協調工作。中國在國務院的組成部門人力資源和社會保障部內設立了國家公務員局，統一管理公務員的錄用、考核、職務任免與升降、獎懲、培訓、交流與迴避、工資保險福利、辭職辭退、退休、申訴控告、聘任管理等各項人事行政事務。中國國家公務員管理體制中並不存在西方國家對公務員的“政務官”和“事務官”的劃分，也不實行所謂公務員的“政治中立”原則。中國共產黨是執政黨，是中國政治生活中的領導核心。中國的公務員制度是在中國共產黨的組織路線和幹部政策的指導下建立起來的，是黨的組織路線和幹部政策在國家行政管理生活中的具體體現。“黨管幹部”原則是中國幹部人事制度的根本原則。但是，這並不是說黨要直接管理公務員，黨的領導作用是思想領導、政治領導、組織領導，是政策指導和巨集觀指導，黨必須充分發揮公務員管理體制的作用。總之，中國共產黨對公務員管理的領導和指導是中國公務員管理體制的一個特色，也是中國公務員制度區別於西方公務員制度的本質特征。^[1]

　　公務員的管理體製作為一項制度、一個組織系統，一般具有五方面特征。

　　1．國情性。不同國家的公務員制度有不同的公務員管理體制，它與各國的國情不同有關。

　　2．整體性。各級管理機構的組織結構、管理許可權、管理機構有明確的組織機制，用嚴格的制度固定下來，使上下左右緊密關聯，形成一個能發揮高效能的組織體系——公務員管理系統。

　　3．服務性。公務員的管理體制是與政府的行政體制和整個國家的領導體制緊密聯繫、互為依存的，是由政府行政體制和整個國家領導體制所決定，併為政府行政體制和整個國家領導體制服務的。

　　4．相對穩定性。一個國家的公務員管理體制一旦形成，它往往在一個較長的時間內發揮作用，具有相對的穩定模式。比如，以美國為典型的“部外製”模式，以法國和德國為典型的“部內製”模式，以英國為典型的“折衷制”模式，都是歷史長期發展的結果。

　　5．合法性。公務員管理體制一般由法定的管理機構來運轉，有一套法定的程式，對於管理機構設置、組織內部權力劃分、管理人員的配置有明文規定，具有較強的合法性。

　　綜觀世界各國，由於各自歷史背景、地理環境、民族習俗和社會觀念的不同，公務員管理體制也不盡相同。在公務員制度不斷演化的歷史進程中，逐步形成了公務員管理體制的不同模式與類型。

　　從公務員主管機關與政府系統的關係看，公務員管理體制模式大體可分為部外製、部內製和折衷制三種。從公務員管理機構的功能與管理許可權看，公務員管理機構類型大致有決策綜合型、部門執行型、協調咨詢型和監督仲裁型四種。當然這種劃分只是相對的，不是絕對的，因為各國的政治體制、社會經濟發展水平本來就不是整齊劃一的，而且近百年來也都在不斷地發展變革之中。

　　1．部內製管理體制

　　部內製管理體制是指不在政府部門之外另設地位超然獨立的公務員管理機構全權管理人事行政事宜，政府各部門公務員的考試、錄用、獎懲、任免、調動等各種人事行政事宜，均由各該政府部門的主管行政首長或部內的公務員管理機構負責掌理的管理體制。法國和德國都曾採用這種體制。

　　部內製的優點是：實際辦理人事行政的機構與人員位於政府各部委內部，對本部的實際情況和需要有較深入的瞭解，因此，所定人事措施較能對症下藥，切中時弊；公務員管理機構與行政機關合為一體，職權上沒有衝突，工作上沒有重覆，管人與管事緊密結合，事權統一，步調一致，有利於提高行政效率；在人事行政工作的進行上，不需要往返商榷，開會討論，行動迅速，不至延誤時機。

　　部內製的缺點是；因各公務員管理機構力量分散，只能做些例行性的人事行政事務，對科學的人事制度的建立及管理技術、管理方法的改進，難以進行周密的研究和規劃；行政部門各有自己的一套人事制度，人事管理方法不一，標準各異，政出多門，各行其是，影響政令的統一，造成各部門間的互相攀比，影響公務員的情緒；各行政部門自管人事，行政首長往往可以憑藉自己的地位和手中的權力，干預人事行政工作，特別是破壞考試功能，不能客觀公正地選拔人才。

　　2．部外製管理體制

　　部外製管理體制又稱獨立制，是指在政府行政系統之外，設立地位超然獨立的公務員管理機構，全權管理政府一切人事行政大權的管理體制。在這種體制下，公務員管理機構不僅獨立行使公務員的考試權，負責選拔錄用人才，同時管理公務員的考核、培訓、升遷、工資、待遇、獎懲、退休、撫恤等事宜。美國最先採取這種體制，日本、菲律賓、泰國、南韓、加拿大等國，由於受美國的影響，都曾先後採用這種體制。

　　部外製的優點是：因為公務員管理機構獨立於行政系統之外，可以不受政黨或行政首長的干涉或控制，可以在兩黨或多黨輪流執政的資本主義國家較為客觀公正地為國家選拔人才，有利於人事安定和政府工作的穩定；容易延攬專門人才，並集中人力、物力、財力，對各種人事行政事宜進行較為周詳的研究和規劃，使人事行政的實施容易取得成效，同時由專門機關統籌規劃，也可避免人事行政措施支離破碎，有利於人事行政的科學化；因為有人事行政主管機關的監督，行政首長對其所屬人員不得非法與任意更換，可以使公務員的地位得到法律保障。

　　部外製的缺點是：公務員管理機構的職能與立法機關和司法機關的工作常有重疊或衝突，公務員管理機構因掣肘太多，難以充分發揮其職能；公務員管理機構獨立於行政系統之外，對行政工作的實際需要並不十分瞭解，所採取的人事行政措施，往往脫離行政部門的實際，難以做到對症下藥，切中時弊；許多人事行政事宜，如考核、任用、升降、獎懲等，本應屬於行政機關首長的職權範圍，人為地由獨立於行政系統之外的機關管轄，使行政機關首長管人與管事脫節，削弱他們的領導權，干擾行政功能，影響行政效率。

　　3．折衷制管理體制

　　折衷制管理體制是指在政府行政部門之外，設立獨立的公務員管理機構，專掌公務員的考選，以避免不合格、不勝任的人員混跡於政府之中，而考選以外的其他人事行政事宜，則由政府各行政部門按國家有關規定自行管理，不歸屬於行政部門以外的公務員主管機關。英國以及受英國影響的印度、巴基斯坦、緬甸、斯裡蘭卡、馬來西亞、澳大利亞、紐西蘭、迦納、阿爾及利亞、肯亞、南非共和國等，都曾採用這種體制。

　　一般認為，折衷制綜合部內製和部外製的利弊，採取折衷的辦法，具有明顯的特點：考試權獨立行使，公平客觀，不受政黨爭鬥的影響；行政首長不能任用私人，可使唯才是用的原則得到保障；除考選以外的人事行政措施，由政府各部門自己負責，能配合行政機關的需要進行，保證了行政首長管事與管人的權責統一，有利於提高行政效率。

　　公務員管理體制在國家管理中占據十分重要的位置。它是政府行政管理的核心和關鍵，是中國共產黨的幹部工作的重要內容。公務員管理在國家管理中的重要作用，概括地說，就是為國家管理選好人才、用好人才，使賢者在位，能者在職。具體來說，主要表現在以下幾個方面：

　　1．它是國家政權建設的重要組成部分

　　人類社會發展到一定階段，必然產生階級和國家。隨著國家政權的建立，也必然產生國家政權管理機構，並逐漸發展成為公務員制度及其相應的管理制度。而公務員管理制度則是國家政權建設的重要內容。它作為國家政治制度的一部分，是統治階級實現其意志的重要手段。任何一個國家的統治階級為了鞏固本階級的統治，為了維護本階級的利益，都必須按照本階級的意志來制定本階級的方針、路線和政策，都必須通過一定的行政管理手段來貫徹本階級的意志和意圖。為了做到這一點，就首先要解決用什麼人、如何用人的問題。所以，任何掌握國家政權的統治階級，都是首先把忠於本階級利益的人員安排到國家的重要行政機關上。資產階級這樣做，無產階級也必須這樣做，否則是不能掌握和鞏固政權的。

　　2．它是國家行政管理的核心和關鍵

　　在資本主義國家，資產階級為了鞏固政權，把公務員的選拔和使用作為國家行政管理的關鍵。德國政治學家韋伯認為，在現代國家，政府所以能使其發揮效力，主要在於有關日常生活的行政事務的推行，而這些事務的操辦則都掌握在公務員的手中。這就說明瞭公務員管理體制在國家政治生活中的重要性。

　　3．它是挖掘人才資源、加強人才建設的重要途徑

　　挖掘人才資源和加強人才建設不僅是教育部門的任務，也是公務員管理體制的重要內容。從一定意義上說，公務員管理就是對人才的管理。一個國家的經濟發展水平，取決於該國所擁有的人才資源和物力資源以及兩者的結合狀態。在人—生產力—產品這個鏈條當中，人才是最重要的一環。我國是一個人才資源大國，但由於我國的人才資源未得到充分開發，所以我國處於一個經濟落後、國民人均收入較低的狀況。因此，科學地、合理地對公務員進行管理，最大限度地對人才資源進行挖掘和使用，是我國公務員管理的一項具有戰略意義的任務，它在很大程度上決定著社會主義現代化建設事業的成敗。

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