公务员管理机构

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公务员管理机构(Administration of Civil Servants)

　　公务员管理机构是指根据公务员管理事务需要而专门设置的组织，它代表国家或政府对公务员事务实施管理，以保证和帮助政府实现行政目标。各种公务员管理机构担负着不同的职能，从而形成了系统的管理网络。^[1]

　　综合而言，公务员管理机构的职能可以概括为以下五种：

　　1．决策职能

　　作为公务员管理机构的决策，主要表现为制定具体规则和解释人事法规等。不同于其他组织系统，公务员系统受制于国家、政府行政系统，因此公务员的法规主要不是由系统内的决策机构来制定的。公务员管理的大政方针、基本法律一般都足由国家立法系统制定或确认的，其余许多重要的法规也往往由政府首脑机关制定。但公务员管理过程中还有大量的专项人事法规、具体管理方法以及公务员法律的实施细则等，则往往由高层公务员管理机构自行制定。

　　2．执行职能

　　公务员管理与其他行政管理有所不同，它不是公务员的直接领导机构，而足管理人事行政业务的间接领导机构，按照法律、规则，具体办理公务员管理的日常事务。西方早期的一些公务员管理机构的职能也比较简单。随着现代公务员管理的系统化，管理环节逐渐增多，管理职能也不断增加，包括录用前的职前培训，进入公务员队伍之后的任用、培训、考核、奖励、晋升、工资、福利等各个环节，以及退休后的各种福利事务等。

　　3．监督职能

　　公务员管理机构的另一个重要职能是监督职能。在内容上，包括监督公务员法规的执行情况，纠正法规执行过程中的偏差，警戒违反法规的行为，实施处分或提请有关部门予以惩处。在形式上，包括综合管理机构对部门管理机构的监督，上级管理机构对下级管理机构的监督，人事监察部门对其他部门的监督，管理机构对公务员的监督等。由于各国的管理机构不同，监督的内容也不尽相同。

　　4．协调职能

　　公务员事务的管理，不仅涉及到公务员，往往还涉及到机关与机关、机关与个人之间各方面的关系，因此公务员管理机构的又一重要职能就是协调职能。协调的范围有两部分，一部分是公务员系统内部的协调，各职能部门之间以及管理机构与公务员之间产生的矛盾需要协调，其协调职能往往由综合管理机构以及上级管理机构担任。有的国家最高公务员管理机构具有司法性仲裁职能，如日本的人事院就具有依法裁定处分、裁决各种人事诉讼案件的职能。有的国家则通过专门的司法机构进行裁决，如法国和德国，其行政法院的主要职能之一就是处理各种人事纠纷案件。

　　协调的另一部分范围是系统外的协调。这是西方近年来发展起来的较有特色的管理职能。公务员管理机构与公务员系统外部关系协调的内容很多，其中最主要的就是公务员工会和政府行政部门的协凋。日前，西方许多国家都建立了公务员工会，以维护公务员的自身利益，保障公务员的合法权益，并对政府机关执行公务员管理制度起着一定的监督作用。客观而言，公务员工会存在着与政府部门不同步、不一致的地方，甚至有可能发生冲突。为了协调两者之间的关系，一些西方国家便设立类似机构，这种机构也日益发挥着重要作用。

　　5．服务职能

　　公务员管理机构的管理兼有为公务员服务的性质。公务员管理机构依法保护公务员的合法权益；保障公务员的工作权利、生活权利和其他权利不受侵犯；为公务员争取和创造良好的工作环境和工作条件；为公务员提供学习进修的机会，帮助公务员提高自己的工作水平和工作能力等。公务员管理机构还应关心公务员的生活，包括医疗卫生条件的保障，生老病死的优抚，举办集体福利设施，对有特殊困难人员的救济补助，对退休公务员的安置和照顾等服务。人事管理机构具有良好的服务功能。美国的人事管理机构给人们一个很强烈的感觉，就是它的服务意识十分突出。无论是联邦政府还足地方政府，“为纳税人服务、使纳税人满意”，是一切政府工作人员的准则，人事管理部门也是如此。如在考试录用工作方面，考试录用机构既要向求职者介绍空缺职位的情况，对其进行考查、考试；又要向用人单位介绍和推荐合格人选；还要向不合格者继续介绍适合其能力、特点的其他职位，优质服务树立了良好的政府形象。

　　公务员管理机构的组织形式多种多样。形式的选择取决于一个国家政治体制和社会环境等各种因素的综合作用，而不同的组织形式又反映出一国人事行政管理体制和人事权力配置的差异。从世界角度看，公务员管理机构的组织形式可按以下标准进行分类：

　　1．从公务员管理机构与行政系统的关系看，有部外制、部内制和折中制之分

　　(1)部外制。部外制是指在行政系统之外设立相对独立、地位超然的公务员主管机构。行政系统之外的管理机构，不仅拥有独立行使公务员考试录用的权力，而且统一、全权掌管公务员的考核、培训、晋升、奖惩、工资、退休等各项事务。美国是最先采用这种人事管理体制的国家，亚洲有日本、韩国、泰国等国。

　　部外制的优势在于：行政系统之外的管理机构地位超然，可以不受行政首长的干涉和控制，有利于客观公正地选拔人才；有利于对公务员队伍进行全面规范、宏观调控和统筹考虑。缺点则是：不了解各行政机关的实际工作情况，容易造成人与事的脱节；因行政首长缺乏用人权和人事监督权。无法调动其用好人才的积极性；公务员主管机构与立法机关和司法机关的工作有重叠和冲突，受到较大牵制，难以履行其应有职能。

　　(2)部内制。相对于部外制而言，在各行政部门内设立公务员管理机构，掌管各部门内部公务员的考试录用、考核、奖惩、任免、交流、工资、培训等管理事务。人事权基本上全部由政府部门内的主管行政首长或人事机构负责。法国和德国曾采用这种体制。

　　部内制的优势在于它弥补了部外制的缺陷，将行政机构与公务员管理机构合为一体，职权上没有冲突，可以根据机关工作的实际需要任用和开发人才，有利于用人与治事的统一。缺点是：管理比较分散，容易出现管理标准不统一、各自为政的现象；对公务员整体规划功能比较薄弱；行政首长干预人事行政工作的现象较多，尤其是破坏考试制度，妨碍了人才选拔、任用的客观公正性。

　　(3)折中制。在行政系统之外设立独立的人事主管机构，专掌公务员的考试权，除此之外的其他人事行政管理事务则由行政机构内部设立的公务员管理部门自行管理，不归属行政系统之外的公务员主管机构。英国和英联邦国家大都采用这种管理体制。

　　折中制结合了部外制和部内制的优点，它一方面独立行使考试权，以便不受政党和行政首长的影响，客观公正地选拔人才；另一方面，政府部门内的人事管理机构拥有考核、晋升、奖惩、培训等权力，可以配合行政机关的工作性质和需要进行人事管理，保证用人与治事的统一。

　　2．从公务员管理机构承担的职能范围看，有单一功能机构和复合功能机构

　　(1)单一功能的公务员管理机构，是指在同一个行政层级中设立若干个专职的公务员管理机构，分别行使人事管理的决策、协调、执行、监督、仲裁等职能，彼此相互配合、呼应。它的优点是：职能专一、健全，各机构之间既制约又配合，宜于深入开展管理工作。缺点是：易造成机构重叠臃肿和重复管理，增加协调的难度。

　　(2)复合功能的公务员管理机构，是指在一个行政层级中只设立一个公务员管理机构，同时担负着决策、协调、执行、监督、仲裁多种功能。它的优点是：机构设置单一，管理程序比较简明，可以防止重叠和重复；公务员管理的事权集中，管理统一。缺点是：由于各种功能集于一身，势必削弱某些管理功能；对外部环境的变化反应比较迟钝。

　　3．从国家结构形式这一标准看，公务员机构有单一制国家的设置方式、联邦制国家的设置方式和地方自治国家的设置方式

　　(1)单一制国家公务员管理机构的设置。在单一制国家中，地方政府的公务员管理机构设置与中央政府的设置如出一辙，上下对口。地方公务员管理机构处于从属地位，受中央公务员管理机构的领导、指导和监督。地方公务员管理机构可以制定公务员管理的具体方法，但不得与中央的法规、政策相抵触。这一形式的优点是：标准一致，政令统一，有利于宏观、整体性管理；缺点是：容易造成地方对中央的依赖，且不利于发挥地方的积极性。

　　(2)联邦制国家和地方自治国家公务员管理机构的设置。在这些国家中，公务员系统被分为国家(或联邦)公务员和地方公务员两大序列。前者是指在中央(联邦)政府以及中央在地方的派出机构中任职的公务员，后者是指在地方政府中任职的公务员。它们分属两个不同的体系，各自有自己适用的法规和管理制度。中央的公务员管理机构只管理国家公务员事务，而地方公务员事务则由地方公务员管理机构负责。地方公务员管理机构的组织设置形式既可以与中央一致，也可以完全不同。地方政府之间的公务员管理机构的名称和体制构成也可以不一样。中央和地方各自的公务员管理机构分属两个系统，它们之问没有从属关系。中央对地方没有领导权和监督权，地方机构从属于地方政府，有完全的自主性和独立性。这一形式的优点是：能够发挥地方的积极性，照顾地方的特殊性，因地制宜；缺点是：各立章法，标准不一，可能受地方利益的驱动，造成管理中的不良倾向。

　　(一)我国人事管理机构的历史沿革

　　我国的人事制度经历了一个比较漫长的发展和改革过程，其机构设置的变化主要有以下的历史进程：

　　(1)1949年11月，成立了政务院人事局，作为政务院的直属管理机构，负责政务院直属机构的人事管理工作。除了政务院人事局外，还有政法委员会、财经委员会、内务部人事处，分管各系统的人事管理。

　　(2)1950年11月，政务院人事局又与政法委员会、财经委员会、内务部人事机构合并，成立了中央人民政府人事部作为人事管理机构。但随着形势的发展变化，干部队伍不断扩大，由组织部一个部门担负统一管理干部的任务，显得力量不足，不能完全适应工作的需要。为此，党中央从1953年开始，着手对干部管理的范围、职务、人数进行调整，逐步建立在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委组织部统一管理下的分部、分级管理干部的制度。

　　(3)1954年，第一届全国人大通过了《中华人民共和国组织法》，规定撤销中央政府人事部，成立国务院人事局，负责全国的人事管理。

　　(4)1959年，在进行国家机构精简的过程中，撤销了国务院人事局，在内务部设政府机关人事局，负责原国务院人事局的全部业务工作。

　　(5)在1966年到1976年时期，各级人事机构相继被撤销，人事干部队伍被打散，一些有效的管理制度遭到破坏和否定，人事工作被严重破坏。1976年10月，党中央、国务院采取一系列重要措施，果断恢复了人事管理机构和一些行之有效的法规。党的十一届三中全会以来，随着经济体制改革的全面展开和政治体制改革的深入发展，人事制度改革也进入了一个改革、开放、深入发展的新阶段。

　　(6)1980年，成立了国家人事局，直属国务院领导。1982年的机构改革，根据全国人大决定，把国家人事局、国家劳动总局、国家编委、国务院科技干部局合并成立了劳动人事部，综合管理劳动、工资、人事工作。1988年，根据七届全国人大一次会议的决定，劳动人事部被分为劳动部和人事部。人事部成为国务院的组成部门，是中央政府管理国家人事和机构编制的职能部门，也是国家管理公务员的综合职能机构。

　　(二)公务员管理机构的设置原则

　　一般来说，公务员管理机构的设置必须贯彻精干、整体效能、协调一致和适度的原则。

　　精干，是指在保证管理功能完备的前提下，内设机构不宜过多，关系要顺畅，职责要明确：人事机构的管理人员要精干；人事管理的办事程序要简化、便捷。

　　整体效能，是指政府综合人事管理机构的设置要便于开展工作，便于人事管理过程的实施，其内设机构要繁简适当，职能分工要合理，职责要明确。政府各部门的内设人事管理机构也要便于操作。总之，政府人事管理的机构设置，要通过科学的部门职能分解和层级分工，不仅实现人事管理的高效运作，而且要为政府整个行政系统的高效运行提供组织与制度保证。

　　协调一致，是指无论中央公务员管理机构还是县级以上地方公务员管理机构，无论是综合管理机构还是具体工作部门，或者是其他各种不同类别的公务员管理机构，都必须协调一致，为了统一的工作目标而努力工作，这是机构整体效能的重要保证。

　　从世界各国公务员管理机构的设置看，适度原则更为重要。所谓适度，是指政府各部门的人事管理职能分解和分层级设置人事管理机构的幅度要适宜。人事管理机构的职能不能设置过多、过杂和过于具体，这既可能增加人事管理成本，又会因管理的不到位而造成制度性浪费。因此，公务员管理机构的职能设置必须坚持适度原则，即适应各国的政治制度和行政制度，并根据其需要不断进行调整。

　　(三)我国公务员管理机构的设置

　　《公务员法》第十条规定：“公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作。”中国公务员的管理机构可以从两个层面划分：从纵向来看，我国公务员管理机构可以分为两类，一类是中央人民政府设立的公务员管理机构和国务院各部门设立的公务员管理机构，另一类是地方人民政府设立的公务员管理机构；从横向上看，我国公务员管理机构也可分为两类，一类是各级人民政府设立的综合性的公务员管理机构，另一类是各级人民政府的各工作部门所设立的执行性的公务员管理机构。根据我国《宪法》确立的国务院“统一领导各部和各委员会的工作”，“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作”(第八十九条)以及“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”(第一百零八条)等原则，上级人民政府设立的公务员管理机构与其各部门内设的公务员管理机构之间，均是一种业务指导与监督关系。

　　1．综合管理机构

　　(1)中央公务员主管部门

　　中央公务员的主管部门是公务员管理的综合机构，主要指中央组织部和人事部，其管理范围为全体公务员，其在各自的职责权限范围内负责全国公务员的综合管理工作。其主要职责有：

　　负责草拟和解释公务员管理的各项政策、法规，制定公务员管理的行政规章。通过制定完备的法规，依法对公务员实施管理。如向全国人大及其常委会提出立法建议，起草公务员管理的相关法律，提交全国人大及其常委会审议；还可以根据国家的政策制定有关职位分类、考试录用、考核、职务升降、培训、奖惩、工资福利、退休退职、权力保障和工作纪律等方面的具体政策和规定。

　　负责中央机关公务员的管理工作，包括审批中央和国家机关各部门录用人员的名单，负责审核各部门的工资计划和人员计划以及审核以党和政府名义奖励表彰的公务员；还包括中央机关公务员的录用考试的组织工作，管理公务员的工资，办理任免、调动、奖惩事宜，在公务员任职期间，对其进行考核，管理公务员的退休和退职工作，等等。

　　负责指导全国各级机关公务员的管理工作。中央公务员主管部门是对公务员实施管理的最高机关，不仅要负责向县级以上地方各级公务员主管部门和机关的人事机构传达贯彻公务员管理的方针、政策，更重要的是从业务上指导县级以上地方各级公务员主管部门和机关的人事机构的工作；对公务员管理工作提出业务性指导意见，解答下级机关在公务员管理工作中遇到的新情况和提出的疑难问题；通过召开业务会议，总结交流经验，传递管理信息，帮助培训业务骨干，等等。

　　根据公务员管理工作的需要，可以对某些公务员管理事务进行跨部门、跨地区的组织协调。例如，中央机关公务员的录用考试可由省级人民政府负责组织；组织各部门公务员的统一培训；组织公务员跨部门、跨地区的交流等。这些都需要中央管理机构进行组织协调。对公务员原理工作实施监督。中央公务员主管部门对县级以上地方各级公务员主管部门和机关的人事机构还负有监督的责任，监督其执行公务员管理的法律、法规和执行人事管理的方针、政策的情况，对违反法律、法规的现象有权做出处理或加以纠正。

　　此外，实行双重管理的机关，上级业务主管部门对本系统的公务员管理负有指导、监督的职责，如最高人民法院、最高人民检察院、公安部的公务员管理机关，分别对本系统公务员的管理实施指导和监督。

　　2．县级以上地方各级国家机关的公务员主管部门

　　县级以上地方各级国家机关的公务员主管部门是建立在地方上的综合管理机构，是隶属于地方政府的公务员管理机构，其管理范围是某一地区的公务员，负责对本辖区内公务员的综合管理工作。管理机关主要也是组织部门和人事部门，其管理的业务范围和中央公务员主管部门相同。不同之处在于，中央公务员主管部门的职责主要是制定公务员管理的政策，拟定相关的法规草案，指导地方各级公务员管理机关去实施和执行。就地方公务员管理机关而言，执行公务员管理的法律、法规和政策是其主要职责，制定政策法规的任务则相对减轻。

　　具体来说，县级以上地方各级公务员主管部门的职责主要有：贯彻执行中央和国家颁布的有关公务员管理的法律、法规和政策，结合本地区的实际，拟定适合本地区情况的具体实施细则和管理规定；代理同级党委、政府管理由同级党委、政府任免的公务员；指导下级公务员主管部门的工作，也包括指导同级各机关的公务员管理工作。

　　3．部门执行机构

　　部门执行机构，是指公务员所在机关的人事机构，如国务院各部、委、直属机构等内设的人事司以及各级各类机关中内设的人事机构。它们都是在本部门首长的领导下，在同级公务员主管部门的业务指导和监督下管理本机关的公务员管理工作。一般可以执行如下管理权：(1)录用权。依据法定条件和程序，经批准为本单位录用公务员：(2)考核权。组织对本机关公务员的年度考核，执行诸如晋升考核等专门考核；(3)奖惩权。依法对公务员实施奖惩；(4)升降权。依法定程序和条件对公务员实施职务升降和级别升降；(5)任免权。根据任免机关的决定，办理对公务员的职务任免事宜；(6)辞退权。依法对公务员予以辞退；(7)其他人事决定权。如决定公务员的培训、交流、回避、退休等。

　　部门执行机构主要对本部门行政首长负责，同时接受同级政府人事部门的业务指导和监督，在本部门执行公务员管理的职责。部门执行机构也可以根据本部门的实际情况制定一些规范性文件，但必须是不与公务员管理的法律、法规和综合管理机构制定的政策相抵触，实际上是公务员管理的法律、法规和政策在本部门本单位的具体运用，因此也属于执行管理行为。

　　各国公务员管理机构的组织形式、具体的职能存在着一定的差异。研究其他国家的管理机构类型和组织形式，有助于建立适合我国国情的公务员管理机构。

　　(一)国外公务员管理机构的类型

　　国外人事管理机构按其与政府行政组织的关系，可以概括为部外制的管理机构、部内制的管理机构与折中制的管理机构三种类型。

　　1．部外制的管理机构

　　以美、日为代表的部外制管理机构是指在政府行政组织以外，设置独立的人事机构，统管人事大权。这种人事机构在独立行使公务员的考试权，负责录用选拔人才的同时，还掌管公务员的考核、培训、升迁、工资、待遇、奖惩、退休、抚恤等各种事宜。设置部外制人事行政机构是为了公平地处理人事行政事宜。部外制的主要优点主要表现在以下几个方面：第一，地位超然，能独立行使职权；第二，态度公平，党派和行政长官不易干涉；第三，能独立选拔人才，集中人力、财力，对人事行政进行通盘规划和深入研究。其缺点则在于：人事机构独立于行政部门之外，对各部门各单位的情况了解不够，提出的措施针对性不强：人事权与行政权相分离，机关与行政首长容易产生矛盾，使人事机构难以充分发挥作用。

　　2．部内制的管理机构

　　以法、德为代表的部内制的管理机构又称非独立制，是指在政府行政系统内设置人事机构，由各行政部负责处理本部门和各项人事行政事宜。内阁下设的人事行政机构，主要是制定政策、法规，监督协调各部门人事工作，对人事行政提出一般的原则性意见等。部内制的优点在于：首先，人事机构合为一体，既可以防止职权上的矛盾，又可以避免工作上的重复；其次，事权统一，便于合作，增进效率；最后，对各部门的人员情况和需要了解清楚，提出的措施切合实际、得当有力。其不足之处表现为：第一，在管理标准和方法方面，各行政部门人事管理各自为政，往往不够统一；第二，在提拔人才方面，行政首长容易出现偏颇，依据地位权力和亲疏好恶用人，难以做到客观公平；第三，在人事行政制度的发展与完善方面，人事机构在一般行政机构内部，力量分散，往往忙于例行性人事业务，难以进行全面的研究与规划。

　　3．折中制(或混合制)的管理机构

　　以英国为代表的折中制管理机构是指综合部内制与部外制这两种制度的特点，扬长避短，采用折中办法建立的半独立性的人事机构。其特点主要有两种：一是考试录用权由具有独立地位的全国文官委员会总揽，使不合格者不能进入公务员队伍；二是任职以后的各项管理工作，易于把人事机构与行政机构密切结合起来，避免和减少了矛盾。

　　(二)西方国家公务员管理机构

　　1．美国公务员管理机构

　　美国公务员管理机构和政府行政部门之间的关系属于典型的部外制形态，人事权具有独立性。美国的联邦公务员管理机构主要有公务员管理总署、功绩制保护委员会和联邦劳雇关系局。1978年国会通过《文官制度改革法》后，公务员主管机构成为联邦公务员管理总署，它是一个独立的机构，地位比较高，工作人员达8000人，直接对总统负责并报告工作，负责录用、考核、培训、晋升等主要的人事管理方面的工作；功绩制保护委员会主要是负责保护功绩制的正确贯彻执行、受理公务员的诉讼条件等，它也是一个独立机构，对国会和总统负责；而联邦劳雇关系局主要协调政府与雇员的关系，监督劳雇政策等。

　　公务员管理总署是联邦政府管理公务员的中心机构，直接对总统负责。克林顿政府上台后，对联邦公务员制度改革提出了130余项改革建议，在人力资源管理改革和选拔联邦职员方面取得了显著的成就；人力资源改革包括工资、聘用、工作人员调整和合作履行职责在内的政府工作的具体改革内容。选拔录用联邦职员，主要是根据每个人的能力和表现进行任用、提拔，而不是根据其社会关系或政治背景，从而保证人人享有平等的机会。

　　美国联邦公务员管理机构主要的职责是：制定有关的公务员管理政策和管理细则，颁发政府各部门应遵守的公务员管理规程，制定和实施人事计划并了解各部门的执行情况，协调政府与议会的关系，加强中央政府与地方政府的关系及人员交流，承办联邦公务员的任用、考核、培训、晋升、退休等事项。

　　公务员管理总署内设8个综合职能部门，总揽各项事务。其中，国会联系办公室主要负责总署与国会之间的事务联系，监察办公室和伦理道德咨询办公室主要负责廉政建设，联邦现行工作级别咨询委员会负责对现行工资问题进行咨询。此外，还有总顾问室、公共事务室和外事办公室、行政管理办公室等机构，负责有关方面的事务管理工作。公务员管理总署另设有行政管理局、录用发展局、人事制定和监察局、退休保险局和调整局等职能部门等。

　　功绩制保护委员会是向总统和国会报告公务员工作的独立机构，由三名委员组成，委员由总统提名，经参议院同意，任期七年，可交叉任职。三名委员中属于同一政党的委员不得超过两人。该委员会的主要职责具体如下：受理政府各部门和公务员个人在人事方面的诉讼案件；纠正对公务员的不正当处理；审查公务员管理总署制定的规章制度是否符合法律和功绩制原则，并有权监督政府部门的人事工作，有权对诉讼对象进行纪律制裁。

　　联邦劳雇关系局成立于1979年，由三名委员组成，其中都属于同一政党的不得超过两人。该局下设总顾问和行政法官若干人。委员和顾问均由总统征求参议院的意见和同意后任命，任期五年。该局的主要职责是负责联邦集体谈判法的执行，并负责工会组织的管理和劳雇争议的解决。

　　2．英国公务员管理机构

　　英国公务员管理体系是在其原有政府人事管理制度的基础上，改革、发展、演变而来的。19世纪末到20世纪上半叶的英国公务员管理具有这样几个特点：公务员管理制度改革进一步深化；公务员管理制度进一步规范化、统一化；建立了公务员培训制度；公务员管理形成了内阁、财政部和公务员委员会分权共管的格局。

　　英国公务员管理机构和政府行政部门之间的关系属于折中制类型。英国公务员的主管机构由管理人事局和财政部人事管理处共同执掌，协调和咨询机构是惠特利委员会，监督与仲裁机构为劳资仲裁法院文官特别庭。

　　其中，财政部人事管理处属于内阁财政部，是政府行政机关的组成部分，而管理人事局和惠特利委员会则不属于政府系统中的任何部门，它们均独立于政府行政部门之外。管理人事局一般负责公务员的任用、培训等，财政部人事管理处负责工作评价、考核等。公务员在工资、津贴、休假等与政府发生纠纷时由惠特利委员会负责进行协调解决，当惠特利委员会调解无效时送劳资仲裁法院文官特别庭，由它负责审查和仲裁。

　　(三)国外公务员管理机构的发展趋势

　　20世纪90年代，世界各国掀起了行政改革的浪潮。这次行政改革的核心之一就是行政人事制度改革，所以各国对公务员制度的改革被置于改革的核心地位，而公务员制度改革的每一方面又都涉及公共组织的内部运转及其与外部的联系。如英国在改革中就曾经合并和撤销过文官部，而美国在1978年文官改革中，也撤销了文官委员会，创设了新的公务员管理机构。无论是撤销或者合并管理机构，其目的都是为了能够适应文官制的改革要求，进而满足行政改革的要求。所以，无论哪个国家，文官管理机构的调整和改革都是不可避免的和经常性的。

　　1．管理机构设置的灵活性趋势

　　西方文官系统人事管理机构演变的总趋向是：管理机构设置形式更加趋向灵活。

　　目前，各国都不再严格坚持自己的部内制或部外制特点，两种机构形式在其发展过程中相互融合。这种混合发展趋势产生的原因，就部外制的变化来看，在公务员制度建立初期，不仅适应当时政治与行政分离的政治体制，也为了确保公务员制度的推行，保护公务员利益。所以，那时更多地强调人事权对行政权的相对独立，并设置了独立于行政系统之外的所谓部外制的管理机构。而后来，随着国家行政体制的变化，特别是随着公务员制度的不断巩固，人事权与行政权的分离，已经不能适应人事行政发展的需要，既不能做到用人权的统一，更不能满足灵活、协调的用人机制。另外，随着各国行政的发展，公务员事务目益复杂，公务员和政府之间矛盾的加深等问题的出现，必然要求公务员管理机构功能的健全化。所以，公务员管理机构改革趋于灵活的趋势成为必然。传统部内制的变化也是如此，无论是法国、德国，近些年的改革都在改变原来管理力量分散的状况，适当加强了对公务员的统一管理，以适应对公务员管理的需要。总之，当前西方文官系统人事管理机构正在不断变化，正在逐渐改变传统的机构设置形式，表现出了灵活性的特点。原有的多功能机构随着其功能的分化，正在重新组合为具有许多新功能的机构，朝着混合制发展。

　　2．管理机构设置的分权化趋势

　　无论是美、英、法、日，其人事管理机构都属于功能集中型，权力高度集中。这种传统单一的公务员管理机构和集权化的体制不能适应客观环境的变化，缺乏弹性、灵活性和实效性。在新公共管理所倡导的高效、灵活的政府管理理念下，传统的公务员管理体制必然受到改革者的批判。如在当前改革的浪潮中，美国学者戴维·奥斯本和特德·盖步勒在《改革政府》一书中提出的十项改革原则中就提到“分权的政府”。要求政府必须打破旧有的集中统一的层级节制模式，主张简化政府职能，精简机构，进行权力下放和民营化，让下级各部门有自主决策的权力，让民营部门参与政府管理。当前，分权与非集中化改革在各国的改革日程中都有许多例证。分权带来的好处是提高效率，提高官员接触民众和获取信息的机会，从而也可以更好地提高官员的责任感。

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