公务员回避

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　　公务员回避是指国家行政机关中，为了防止公务员利用职务之便为亲朋好友徇私舞弊，而对其任职和执行公务等做出的事前限制性措施。回避制度以亲属回避为核心，通过组织限制和自觉任职、公务回避，减少或消除亲属在同一部门、同一机关聚集的可能性，保证公务员客观公正地行使职权，防止腐败的发生。^[1]

　　公务员回避的特点有：

　　1．公务员回避是每个公务员必须遵守的法律义务，具有强制性。

　　2．公务员回避是一种事前起保护作用的措施，不论在实际操作中是否对公务员的行为产生不良影响，都必须按规定执行，具有事前预防性。

　　3．我国公务员回避范围较广泛，具有广泛性。

　　4．我国公务员回避对公务员的不同职务、不同部门确定了不同的回避要求，具有针对性。

　　亲属关系在我国的社会制度中一直占有重要地位，在政治领域中的影响尤为显著。新中国成立后，由于种种原因一段时期内未能建立起回避制度，这给人事管理造成了不少消极影响。为此，通过建立公务员回避制度，努力消除亲属聚集所产生的弊端，健全和完善公务员内部管理，促进公务员队伍的廉政建设，就显得越来越重要，具有重大意义。

　　1．实行回避制度符合我国国情

　　在我国，人们历来重视血缘关系和准血缘的亲朋关系，这已渗透到社会生活的各个领域。中国传统文化的一个显著特点就是十分重视家庭、亲属关系。从“三纲五常”的道德标准到“天下一家”的信念，都可看出这些血缘关系在我国社会生活中的重大影响。今天它并未随着我国社会、经济的发展而淡化，因此，实行以限制血缘关系为主的回避制度，对于消除其在政治、社会活动中的消极影响，保证国家行政工作的正常运转，具有重要意义。

　　2．实行回避制度与现代严格、科学的人事管理制度相适应

　　现代人事管理旨在通过严格、科学的管理制度，保证每个工作人员秉公办事和依法办事，全心全意为人民服务。而亲属聚集则容易出现以某种亲属关系为主的形形色色的“小团体”，这些亲属派系之间，常常会在涉及个人利益问题上产生矛盾，破坏部门内部的整体协调，使内部人际关系复杂化。工作上互相牵制和干扰，影响工作的正常开展，难以取得好的工作效果。为此，应通过建立和实行公务员回避制度，限制互为亲属关系的人在同一部门或单位任职，净化内部的人际关系，避免各种亲属关系的影响，严格遵循内部的各项规章制度，确保工作的正常高效运转。此外，回避制度的建立，可为贯彻公开、平等、竞争、择优的现代管理创造条件，并切实做到选贤任能、量才录用。

　　3．实行回避制度是加强公务员廉政建设的一项重要措施

　　廉政建设是党和国家的一项长期战略任务，要搞好廉政建设，就要通过建立和完善各项管理制度，约束和规范国家公务人员的行为，保证其客观公正地行使自己的职权。回避制度作为人事管理制度的一项重要内容，其目的也是为保证国家行政工作的正常运转，为公务员廉洁奉公创造条件。我国公务员回避制度是针对过去人事管理制度的弊端而建立的。长期以来，由于我国缺乏有关亲属回避的规定，再加上某些制度的缺陷，亲属在某一部门、某一单位聚集的现象较为突出，严重干扰着各项管理制度的贯彻执行，各种裙带关系、用人上的不正之风较为盛行。在一些公务上，受各种关系的干扰，不能秉公办理，影响工作的正常开展，降低了国家行政机关的威信，挫伤了广大干部群众的积极性，败坏了社会风气，这是我们必须正视和解决的问题。回避制度的确立可以消除或减少亲属聚集所带来的弊端，避免和减少各种不正之风，为公务员廉洁奉公、依法执行公务创造条件。

　　公务员回避工作应当遵循一下原则：

　　1．政策配套原则

　　公务员回避工作的落实必须有其他的配套政策和措施作保证。加强回避制度配套措施以及实施回避的社会保障体系的建立，是完善回避制度，推进人事行政改革的重要一环。

　　2．依法回避原则

　　公务员回避工作必须依法进行，对于需回避的公务员，必须按照法定的回避范围、回避程序，进行回避。对于无正当理由，拒不遵循回避制度的要求的公务员，要给予批评，必要时应给予政纪处分，以维护回避制度的严肃性。

　　3．内外监督原则

　　在执行回避政策时，要制定和发展回避监督的措施，充分发挥群众的监督作用，形成群众监督与组织监督相结合的内外监督机制。同时要增强回避制度执行的透明度，强化对回避实行情况的审查与追踪。

　　4．自我约束原则

　　在工作中，要使公务员明确回避制度的重要意义，自觉、主动地遵守有关回避的规定。如遇到需要任职回避的，应主动向主管部门提出；如在公务执行中需要回避的，应主动回避。这也是考察公务员政治素质和职业道德的重要标准之一。

　　我国公务员回避主要有以下三种形式：

　　(一)任职回避

　　任职回避是指对有特定亲属关系的公务员，在担任某些关系密切的职务方面作出的限制。任职回避一般实行在工作需要出发前提下，以低避高的方法，即尽量调整那些在本部门中担任职务较低和承担责任较小的亲属一方。如果工作需要，经任免机关批准也可由职务级别较高者回避。职务级别相同的，则根据工作需要和当事人情况由任免机关决定回避人员。回避可根据职务状况在本部门进行，本部门无法调整的，可与其他单位的有关部门协调。如果调整存在着编制、工作性质等困难的，可由上级主管部门协调解决。

　　(二)地域回避

　　公务员地域回避，是指担任一定职务的公务员，为了公正履行职务，不得在亲属比较集中的原籍、成长地等任职。

　　规定地域回避的主要原因是公务员在原籍和成长地任职，在工作上难免会受到亲属关系、宗族关系的干扰，不利于保持公务员和国家机关清正廉洁的形象。规定地域回避可以在制度上为公务员摆脱各种关系羁绊，正确行使职权创造有利条件，避免其亲属、宗族对正常公务活动的干扰。

　　(三)公务回避

　　公务回避，是指公务员在执行公务的过程中，遇有法定情形，避免影响正当履行公务而进行的回避。

　　规定公务回避的理由是，公务员在执行公务时，如果处理的问题与自己或自己的亲属有关，就极有可能受到“人情”的困扰，即便秉公办事，也容易受到别人的猜疑，不利于公务的顺利执行。

　　(一)回避的申请和决定

　　根据公务回避制度的启动主体不同，公务员回避可以分为三种：自行回避、申请回避和指令回避。

　　1．自行回避。自行回避，是指公务员认为自己与所执行的公务有法律规定的回避情形时，向有关的负责人主动提出要求回避处理的请求，有关负责人对其申请依法进行审查后作出是否准许的决定，公务员据此决定而进行的回避。一般而言，自行回避的程序大致有三个步骤：

　　提出请求，即公务员在执行公务结束前，认为自己与所执行的公务有法律规定的回避情形时，以书面形式提出回避申请，并说明理由。这里的回避情形，主要是公务回避，还包括任职回避和地域回避。

　　审查申请，即有关负责人在收到回避申请请求后，对申请的审查。回避审查以书面方式为主，必要时可以当面听取公务员本人的陈述。

　　作出决定，回避申请经过审查后，有关负责人如认为确实存在回避情形的，应当立即终止该公务员的公务行为，并任命其他公务员接替处理。如认为回避情形不存在，则应命令该公务员继续处理公务。

　　2．申请回避。申请回避，是指某项公务所涉及的利害关系人认为处理公务的公务员有法律规定的回避情形，依法向有权机关提出要求该公务员停止处理该公务的请求，有权机关依法对此申请进行审查后作出是否准许申请的决定，利害关系人据此决定而进行的回避。申请回避中提出申请的为公务的利害关系人。利害关系人是指个人的权益受公务的处理结果直接影响的人，如人事考核中的被考核人，行政处罚中的被处罚人及被害人，诉讼中的原被告等。对于利害关系人以外的其他人，也可以向有权机关提供公务员回避的情况。一般而言，申请回避有以下几个步骤：

　　提出申请。在公务执行过程中，即在公务执行开始至执行完毕期间，由公务的利害关系人向有关机关提出申请，要求执行公务的公务员回避。回避的申请一般是以书面的形式提出的，如确实有困难的，可以口头形式提出，并附有回避情形存在的证据材料。

　　审查申请。有关机关在接到回避申请后，应尽快对申请进行审查。审查的方式也是以书面审查为主。对回避申请的审查期限，有些法律作了规定。如《民事诉讼法》第48条规定：人民法院对当事人提出的回避申请，应当在申请提出的三日内，以口头或者书面形式作出决定。

　　作出决定。经审查，有关机关认为回避申请理由不成立的，可以驳回申请。如果认为回避情形存在的，应当决定被申请回避的公务员退出该项公务的处理，由其他公务员代替其继续处理该公务。有的法律还规定，如果利害关系人对有权机关的驳回回避申请的决定不服的，有权申请复核一次。如《刑事诉讼法》第30条第3款规定：“对驳回申请回避的决定，当事人及其法定代理人可以申请复议一次。”

　　3．指令回避。指令回避，是指有权机关可以在没有公务员提出自行回避或利害关系人提出回避申请的情况下，根据已经掌握的情况，认为公务员有回避情形存在的，可以径行作出回避决定，指令该公务员退出某项公务而进行的回避。指令回避是回避类型中不太常用的一种，但规定指令回避制度，也是符合法理的，有时也是必要的，既体现了上下级公务员之间的领导关系，也在客观上保证了公务活动的公正性。

　　(二)批准或决定回避的机关

　　任何回避，要么由有权机关批准，要么由有权机关直接决定。因此，回避的决定机关对回避制度的落实有着重要的作用。根据公务性质的不同，相应的有权机关也不同。根据《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》的有关规定，公务回避一般由本部门主管领导作出回避决定，而任职回避一般由人事主管部门批准决定。司法人员的回避按《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》的有关规定执行。