韋伯的行政管理理論

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　　韋伯的行政管理理論也稱為“科層制”或“官僚制”，它的貢獻在於將個人與權力相分離，是理性精神、合理化精神的體現，適合工業革命以來大型企業組織的需要。韋伯的行政管理理論指出，行政組織的內在要求是穩定、嚴密、有效、精確，採取的最優方法是科層制。

　　行政組織體系又被稱為官僚政治或官僚主義，與漢語不同，它並不帶有貶義。韋伯的原意是通過職務或職位而不是通過個人或世襲地位來管理。要使行政組織發揮作用，管理應以知識為依據進行控制，管理者應有勝任工作的能力，應該依據客觀事實而不是憑主觀意志來領導，因而這是一個有關集體活動理性化的社會學概念。

　　韋伯的理想行政組織結構可分為三層，其中最高領導層相當於組織的高級管理階層，行政官員相當於中級管理階層，一般工作人員相當於基層管理階層。企業無論採用何種組織結構，都具有這三層基本的原始框架。

　　韋伯指出，現代的行政組織存在著一種正式的管轄範圍的原則，這種管轄範圍一般是由規則(即法律或行政規定)來確定的。這意味著：按行政方式控制的機構目標所要求的日常活動，是作為正式職責來分配的；執行這些職責所需要的權力是按一種穩定的方式來授予的，並且由官員通過肉體的、宗教的或其他的強制手段來嚴格地加以限制；對於正常而持續地履行職責和行使相應權利的方法應有所規定，只有按一般規定符合條件的人才會被雇佣。這三項要素在國家範圍構成為一個行政組織體系的機關，在經濟領域則構成為一個行政組織體系的企業。

　　至於“理想的行政組織體系”中所謂“理想的”，並不是指最合乎需要的，而是指組織“純粹的”形態。在實際生活中，可能出現各種組織形態的結合或混合，但韋伯為了進行理論分析，需要描繪出一種理想的形態。作為一種規範典型的理想的行政組織體系，有助於說明從小規模的創業性管理向大規模的職業性管理的過渡。其之所以是理想的，是因為它具有如下特性：

　　(1)任何機構組織都應有確定的目標。機構是根據明文規定的規章制度組成的，並具有確定的組織目標。人員的一切活動，都必須遵守一定的程式，其目的是為了實現組織的目標。

　　(2)組織目標的實現，必須實行勞動分工。組織為了達到目標，把實現目標的全部活動進行劃分，然後落實到組織中的每一個成員。在組織中的每一個職位都有明文規定的權利和義務，這種權利和義務是合法化的，在組織工作的每個環節上，都是由專家來負責的。

　　(3)按等級制度形成的一個指揮鏈。這種組織是一個井然有序且具有完整的權責相互對應的組織，各種職務和職位按等級制度的體系來進行劃分，每一級的人員都必須接受其上級的控制和監督，下級服從上級。但是他也必須為自己的行動負責，這樣，作為上級來說必須對自己的下級擁有權力，發出下級必須服從的命令。

　　(4)在人員關係上，他們之間是一種指揮和服從的關係。這種關係不是由個人決定，而是由職位所賦予的權力所決定的，個人之間的關係不能影響到工作關係。

　　(5)承擔每一個職位的人都是經過挑選的，也就是說必須經過考試和培訓，接受一定的教育獲得一定的資格，由需要的職位來確定需要什麼樣的人來承擔。人員必須是稱職的，同時也是不能隨便免職的。

　　(6)該人員實行委任制，所有的管理人員都是委任的，而不是選舉的(有一些特殊的職位必須通過選舉的除外)。

　　(7)管理人員管理企業或其他組織，但他不是這些企業或組織的所有者。

　　(8)管理人員有固定的薪金，並且有明文規定的升遷制度，有嚴格的考核制度。管理人員的升遷是完全由他的上級來決定的，下級不得表示任何意見，以防止破壞上下級的指揮系統，通過這種制度來培養組織成員的團隊精神，要求他們忠於組織。

　　(9)管理人員必須嚴格地遵守組織中的法規和紀律，這些規則不受個人感情的影響，而適用於一切情況。組織對每個成員的職權和協作範圍都有明文規定，使其能正確地行使職權，從而減少內部的衝突和矛盾。

　　韋伯認為，合法型統治是官僚組織結構理論的基礎，因為它為管理的連續性提供了基礎，擔任管理職務的人員是按照他對工作的勝任能力來挑選的，具有其合理性；領導人具有行使權力的法律手段；所有的權力都有明確的規定，任職者不能濫用其正式權力。合法型統治是以一種對正規形式的“法律性”以及對那些升上掌權地位者根據這些條例發佈命令的權力的信任作為基礎的。這種組織的管理制度不僅具有合法的公認權威性，並且具有“理性”，即能夠實現最佳管理目標。

　　韋伯指出，任何一種組織都必須以某種形式的權力為基礎，才能實現其目標，只有權力才能變混亂為有序。如果沒有這種形式的權力，其組織的生存都是非常危險的，就更談不上實現組織的目標了，權力可以消除組織的混亂，使得組織的運行有秩序地進行。

　　韋伯把這種權力劃分為3種類型：第一種是理性的、法定的權力。指的是依法任命，並賦予行政命令的權力，對這種權力的服從是依法建立的一套等級制度，這是對確認職務或職位的權力的服從。第二種是傳統的權力。它是以古老的、傳統的、不可侵犯的和執行這種權力的人的地位的正統性為依據的。第三種是超凡的權力。它是指這種權力是建立在對個人的崇拜和迷信的基礎上的。韋伯在《社會和經濟組織的理論》一書中指出：三種純粹形態的合法權力，它們各自的合法性依據如下：

　　(1)法定的依據。其依據是對標準規則模式的“合法性”的信念，或對那些按照標準規則被提升到有權指揮的人所具權力的信念(法定權力)。

　　(2)傳統的依據。其依據是對古老傳統的不可侵犯性和對傳統執行權力的人的地位的正統性信念(傳統權力)。

　　(3)超凡的依據。其依據是對個別人特殊和超凡的神聖、英雄主義或模範品質的崇拜(超凡權力)。

　　韋伯認為，這三種純粹形態的權力中，傳統權力的效率較差，因為其領導人不是按能力來挑選的，僅是單純為了保存過去的傳統而行事。超凡權力過於帶感情色彩並且是非理性的，不是依據規章制度而是依據神秘或神聖的啟示，所以這兩種權力都不宜作為行政組織體系的基礎，只有理性和法律的權力(合法權力)才能作為行政組織的基礎。因為理性的合法權力具有較多的優點，如有明確的職權領域；執行等級系列；可避免職權的濫用；權力行使的多樣性等。這樣就能保證經營管理的連續性和合理性，能按照人的才幹來選拔人才，並按照法定的程式來行使權力，因而是保證組織健康發展的最好的權力形式。

　　韋伯認為，管理就意味著以知識和事實為依據來進行控制。“領導者應在能力上勝任，應該依據事實而不是隨意地來領導。”他指出：最純粹的應用法定權力的形態是應用於一個行政組織管理機構的。只有這個組織的最高領導由於占有、被選或被指定而接任權力職位，才能真正發揮其領導作用，每一個官員都應按下列準則被任命和行使職能，這些準則包括：

　　(1)他們在人身上是自由的，只是在與人身無關的官方職責方面從屬於上級的權力。

　　(2)他們按明確規定的職務等級系列組織起來。

　　(3)每一職務都有明確規定的法律意義上的職權範圍。

　　(4)根據契約受命，即原則上建立在自由選擇之上。

　　(5)候選人是以技術條件為依據來挑選的，在最合乎理性的情況下，他們是通過考試獲得的、通過證書確認的專業業務資格的，他們是被任命而不是被選舉的。

　　(6)他們有固定的薪金作為報酬，絕大多數有權享受養老金，雇佣當局只有在某些情況下(特別在私營組織中)才有權對這些官員解雇，但這些官員則始終有辭職的自由。工資等級基本上是按等級系列中的級別來確定的。此外，還根據“身份地位”的原則。

　　(7)這個職務是任職者惟一的，或至少是主要的工作。

　　(8)它成為一種職業，存在著一種按年資或成就或兩者兼而有之的升遷制度。升遷由上級的判斷來決定。

　　(9)工作中官員完全同“行政管理物資分開”，並且不能濫用其職權。

　　(10)他在行使職務時受到嚴格而系統的紀律的約束和控制。

　　這種類型的組織，在盈利經濟的企業里，或者在慈善機構或者任何其他追隨個人的思想目的或者物質目的的企事業里，以及在政治的或者僧侶統治的團體里，都同樣可以應用。例如，在私人診所以及在修道院醫院和教會醫院里，其官僚體制在原則上是相同的。也就是說，典型地把“職務”工作和“私人”活動區分開來，都是典型的官僚體制的現象。同樣，大的資本主義企業，而且企業越大情況越是如此，政黨和官僚體制的軍隊的運作，也毫不遜色。

　　在官僚體制中，專業業務資格的範圍在日益擴大，即使政黨和工會的官員也需要專業的知識。為實現其目標所需要的全部活動都被劃分為各種基本的專業，作為任務分配給組織中的各個成員。經過這樣最大限度的分工，在組織中的每一個環節上，都由擁有必要職權的專家來完成其任務。因此，組織規定每一個成員的職權範圍和協作形式，以使得各成員能正確行使職權，減少衝突，從而使它在精確性、穩定性、紀律性和可靠性方面都優於其他組織形式，所以是最好的一種組織形式。

　　韋伯認為，在所有的領域里(國家、教會、軍隊、政黨、經濟企業、利益集團、協會、基金會等等，等等)，“現代的”團體形式的發展一般是與官僚體制的行政管理的發展和不斷增強相一致的。儘管有形形色色的錶面上看來是對立的機構，會議制的利益代表機構也好，議會的委員會也好，“蘇維埃”也好，名譽官員或陪審員也好，或者不管什麼機構也好，所有持續的工作都是由官員們在辦公機關里完成的。我們的整個日常生活都納入這個框架之內。人們只能在行政管理的“官僚體制化”和“外行化”之間進行選擇，而官僚體制化的行政管理優越性的強大手段是：專業知識，這是它所固有的特別合理的基本性質。

　　總的來說，合理的官僚體制的一般運作方式表現如下：

　　第一，存在著固定的通過規則，即法律或行政規則普遍安排有序的機關許可權的原則。也就是說：①對為了官僚體制統治機構的目的所需要的、經常的工作，進行固定的分工，作為職務的義務。②對為了履行這些義務所需要的命令權力，同樣進行固定的分割，並且通過規則對賦予它們的(有形的、宗教的或其他的)強制手段，劃清固定的界限。③為經常性的和持續的履行這樣分析的義務和行使相應的權利，通過招聘具有一種普遍規定的資格的人員，有計劃地事先做好安排。這三個因素在公法的管理里構成一種官僚體制“行政機關”的存在，在私有經濟的管理中，則構成一種官僚體制“企業”的存在。

　　第二，存在著職務等級的和審級的原則，也就是說，有一個機構的上下級安排固定有序的體系，即上級監督下級。這種類型充分發展時，這種職務等級是按照集權體制安排的。等級和審級的原則同樣存在於國家和教會的機構里，也存在於所有其他官僚體制的機構里，如大的政黨組織和私人的大企業里，不管人們對私人的審級機構是否稱為“機關”。

　　第三，存在著行政管理檔案制度原則。現代職務的執行是建立在檔案(保存著原始文件和草案)和建立在一個各種各樣的常設官員和文書班子的基礎之上的。在一個機關里工作的全體人員和相應的物資機構以及檔案機構組成一個“辦事處”。現代的機關組織原則上把辦公室與私人住所分開。因為它從根本上把職務工作作為一個分離出來的領域同個人的生活範圍分開，把職位上的財物同官員的私有財產分開。今天，這種狀況既存在於公眾的機關里，也存在於私人經濟的企業里，而且在私人企業里，這種狀況也在擴大到處於領導地位的企業家本人身上。

　　第四，職務工作，至少是一切專門化的職務工作，這裡的現代職務工作，一般是以深入的專業培訓為前提的。這也同樣愈來愈適用於私人經濟企業的現代的管理者和職員，也適用於國家的官員。

　　第五，職位得到充分發展時，職務工作要求官員要投人他的整個勞動力，儘管他在辦公室里履行義務的工作時間標準可能有固定的界限。這作為正常情況，也同樣是在公眾的和私人的職位上漫長髮展後才得到的產物。從前，在所有情況下，一般正好相反，完成業務是“次要的職務”。

　　第六，官員職務的執行，是根據一般的、固定的、有說明的、可以學會的規則進行的。因此，這些規則的知識就是一種特殊的學問，而官員們可以擁有這種學問。

　　韋伯認為，對於官員們內在的和外在的地位來說，合理的官僚體制具有下述後果：

　　其一，職務就是“職業”。這首先表現在要求有明確規定的、在很長時間內往往要投入整個勞動力的培訓過程和進行一般規定的專業考試作為聘任的先決條件。此外，還表現在官員地位的義務性質上。例如，政府的官員至少在充分發展的現代國家裡，不被視為一個管理者個人的侍役。但是主教、牧師、傳教士，從本質上講，今天也不再是一種純粹是個人魅力的體現者而已經成為一個服務於客觀目的的官員。

　　其二，官員個人地位的形成就可以有多種方式：

　　——現代官員，不管是公眾的官員也好，是私人的官員也好，同被管理者相比，總是力爭享有一種特別高等級的社會評價。他的社會地位是通過等級制度的規定保證的。由於所規定的專業培訓價錢昂貴和官員受等級慣例約束，官員主要出身於享有社會和經濟特權的階層的地方，一般而言，官員實際的社會地位是最高的。任職資格一般受擁有受教育機會的約束，受教育專利的影響，自然提高了官員社會地位中的等級因素。而且它還個別地——如在德國的軍隊里——在規定中得到著重的、明確的承認：吸收晉升的候補官員取決於官員團體(軍官團)成員的贊同(“選舉”)。類似的促進官員的行會式封閉的現象，也典型地存在於過去的世襲制的官員里，特別存在於俸祿制的官員里。

　　——官員是由一個上級機關任命的。由被統治者選舉的官員不再是純粹官僚體制的人物了。當然，選舉形式的存在，不意味著背後就沒有隱藏著某一種任命。不過無論如何，通過被管理者選舉任命官員改變著等級服從的僵化性。一位由被管理者任命的官員對於他的上司官員，原則上講是獨立自主的，因為領導他的職位不是“由上”而來的，而是由下而來的，或者他並不依附於他的職務等級上的上級機關，而是依附於黨的當權派(政黨的黨魁)，黨的當權派也決定著他的前程。

　　——一般存在著職位的終身制，至少在公眾的和與之相接近的機構里如此，即使在可以解聘或者定期重新批准的地方，職位的終身制也被視為實際規則的前提條件。在私有企業里，一般這也是官員的特征，正好同工人形成對照。然而，這種法定的或實際的終身制並不像過去很多統治形式里看做官員對職務的“占有權”，而是凡在產生法律保障不被隨意罷免或調動的地方，法律保障的目的僅僅是：為嚴格客觀的、沒有個人考慮的履行有關具體職務的責任提供保證。

　　——官員定期拿到貨幣報酬，一般採用固定的薪金和退休金這種年老保障的形式。薪金原則上不是根據按照勞動效益採用工資形式來衡量，更多的是“等級性的”，也就是說，根據職能的方式(“官階”)和根據職務工齡來衡量。

　　——與機構的等級制度相適應，官員的“仕途生涯”是由底層的、較不重要的、報酬較少的職位，逐漸向上安排的。一般官員當然力爭儘可能機械地固定晉升的條件，在專業考試製度發達的情況下，專業考試成績便對官員產生了重要的影響。