韋伯的層級官僚制理論

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韋伯的官僚制理論(Weber’S bureaucracy theory)

　　德國著名社會學家馬克斯·韋伯被稱為“組織理論之父”，於20世紀初提出了官僚制理論。

　　在馬克斯·韋伯看來，官僚制是指一種以分部—分層、集權—統一、指揮—服從等為特征的組織形態，是現代社會實施合法統治的行政組織制度。

　　韋伯認為組織的合法權威有三種來源：習俗慣例；個人魅力；法規理性。法理權威的最適宜的組織形式是官僚制。

　　所謂“官僚”，是指這種組織的成員是專門化的職業管理人員而言，並不含有一般語境中使用“官僚”一詞的貶義。為了避免誤解，有些學者把韋伯所說的官僚組織，改稱科層組織。韋伯認為，在近代以來的資本主義社會中，官僚組織是對大規模社會群體進行有效管理在基本形態。

　　韋伯指出，在這三種組織類型中，只有傳統組織和官僚組織才有相當程度的穩定性。個人崇拜組織與這兩種組織差異極大，它可以破壞一個舊世界，而無法建立一個新世界。因為無法保持領袖人物魅力的彌久彌新，或者領袖人物隱退去世等等，個人崇拜組織從誕生起，衰敗也就不可避免。例如宗教組織在其創立時必須依賴於領袖的神聖光環，但要將信徒對領袖的頂禮膜拜常規化，一旦形成了教義和規則，它就開始轉變成傳統組織。古代王朝的創立時期，常得益於某個具有超凡魅力的領袖，人們信賴他那種拯救社會的神力，對烏托邦式美好世界的追求形成對領袖的擁戴，並煥發出“打江山”的動力。而一旦轉入“坐江山”，就得實現權威的轉變，把神力變成傳統，制定典章制度，個人崇拜組織隨之平凡化，變成傳統組織。

　　傳統組織與官僚組織在外觀上具有相似性，但兩者實質有很大不同。在官僚組織中，由制度規定組織層級、部門劃分、職位設置、成員資格，能夠形成非人格化的層級節制體系和部門結構，組織成員是否勝任僅僅取決於他的能力，而不是取決於他對組織領袖的個人忠誠和個人依賴。傳統雖然也有規章體系，但它的典章來自傳統習慣，組織成員之間的關係是建立在個人關係、喜好偏愛、社會特權的基礎之上。所以，傳統組織中有法律制度，但不可能有法理權威。按照韋伯的說法，這種組織的司法是不規則的，組織運行缺乏工具理性。

　　官僚製作為一種理性的和有效率的管理體制，它迎合併極大地推動了近代資本主義的工業化進程。一方面，官僚制滿足了工業大生產的生產模式和管理複雜化的需要。其在精確性、快捷性、可預期性等方面是其他社會組織形式所無與倫比的。另一方面，它以非人格化、制度化的特征而得到科學理性時代的文化認同。而這些都是對傳統社會中的各種組織中普遍存在的任人唯親、下級對上級的人身依附、官員決策的任意性與不可預測性等弊端的糾正，是時代發展的產物。當然，官僚組織自身的缺陷也十分明顯，對於這種缺陷，韋伯曾毫不客氣的指出，家長制組織和個人崇拜組織問題更大，人們在管理社會時當然可以選擇不同方式，要麼是官僚組織，要麼是外行治理，別無他途。時至今日，人們對官僚組織的批評已經非常普遍了，但仔細考察就不難發現，無論是在現實中的管理運作，還是在書齋里的理論探索，政府也好，企業也好，我們都無法跳出韋伯的組織模型窠臼。韋伯對組織理論的貢獻，有點像如來佛給孫悟空展示出的廣闊世界，管理學家們在上面跳躍馳騁，最終卻會發現自己依舊在韋伯所畫的圈子裡。跳出韋伯的圈子似乎是可能的，不過還有待時日。

　　官僚制具有如下基本特征：

　　（1）合理的分工。在組織中明確劃分每個組織成員的職責許可權並以法規的形式將這種分工固定下來。

　　（2）層級節制的權力體系。在組織中實行職務等級制和權力等級化，整個組織是一個層級節制的權力體系。

　　（3）依照規程辦事的運作機制。在組織中任何管理行為都不能隨心所欲，都要按章行事。

　　（4）形成正規的決策文書。在組織中一切重要的決定和命令都以正式文件的形式下達，下級易於接受明確的命令，上級也易於對下級進行管理。

　　（5）組織管理的非人格化。在組織中管理工作是以法律、法規、條例和正式文件等來規範組織成員的行為，公私分明，對事不對人。

　　（6）合理合法的人事行政制度。量才用人，任人惟賢，因事設職，專職專人，以及適應工作需要的專業培訓機制。

　　官僚製作為行政組織的一種“經典組織範式”在管理機構得到了廣泛的推行。然而進入21世紀以來，伴隨著新公共管理運動的興起，官僚制面臨著極大的挑戰，主要集中在如下幾個方面：

　　（1）過分強調了層級節制體制，要求下級對上級在職務上絕對服從，忽視了下級人員的主動性和積極性，缺乏民主精神。

　　（2）過分強調組織利益和組織效率，難以應付社會個性化的發展要求，難以應付多樣化的社會需求。

　　（3）過分強調專業分工和職能許可權的劃分，忽視了巨集觀協調以及消除本位主義的問題。

　　（4）過分強調人員的穩定性，無過失便終身任職的制度，最終造就出不求有功但求無過的管理人員，造成管理人員得過且過混日子的狀況。

　　官僚組織建立在法理權威之上, 它的合理性來源於這三個方面：

　　（1）組織的勞動分工體系；

　　（2）調節成員關係和行為的規範秩序；

　　（3）對個人自利追求的激勵和製裁體制。

　　這種組織的形式、結構和運行機制，表現為高度理性化的法律規章和制度體系。它的理性是一種工具理性，具體表現為它仿佛一架精心設計的機器，具有精密的結構設計，從而具有特定的功能，功能的發揮是依靠所有部件的緊密咬合和秩序協作而完成。官僚組織充分地體現了現代資本主義精神，它所的追求是通過穩定的、有秩序的、分工合作且運作協調的組織體制來謀求效率。所以，效率是官僚制的核心，法治是官僚制的靈魂。韋伯認為，從純粹技術的角度看，官僚組織能夠取得最大效率。而從工具理性角度上來說，這種組織是進行社會管理最合理的手段。官僚組織在精確性、穩定性、嚴格的紀律性、可靠性等方面，比其他組織形式都要優越。資本主義的發展，使大規模社會組織迅速成長起來，官僚組織是人類迄今發現的管理大型組織的最好模式。相對於傳統組織和個人崇拜組織來說，官僚組織的實質，就是拋棄人治，實現法治，屏蔽情感，崇尚科學。

　　後來人們對韋伯所描述的官僚組織有多種概括，但最主要的內容有以下幾點：

　　1.專業化分工。

　　分工原則本來是亞當·斯密在《國富論》中提出來的。可以說，亞當·斯密的經濟學大廈，基石就是勞動分工。但是，韋伯則是從社會學意義上探討分工問題，他把專業化和人類理性緊密聯繫起來。從斯密到韋伯，分工的意義也從勞動效率發展到社會結構。韋伯的官僚組織，強調組織中根據專業技術的分工和人類理性的關係。分工的實際意義，不僅僅在於斯密強調的提高效率，而且在於消除等級社會的人身特權。在韋伯的分工體系中，人的差別隻有技術能力的差別，而不再是身份和社會差別。所以，組織成員的選拔，必須採用考試方式。專業能力替代了個人效忠，權力和責任屬於職位而不屬於個人，這些權力和責任以法律制度的形式固定在組織之中。由此形成的組織，不僅可以通過分工方式提高效率，創造更多的財富，而且能夠形成新的以理性為準則的組織關係，改變整個資本主義社會的結構。

　　2.等級制。

　　等級制自古就有，而韋伯的官僚組織等級制與眾不同。官僚組織中的職位，按權力大小和“命令-服從”關係，形成金字塔形的等級序列。這種等級制同以往的社會分層有著實質上的區別。以往的社會分層，如國王、貴族、自由民等等，是按人格身份形成的。官僚組織中的等級制，則是按組織權力形成的。這種權力擺脫了對人身的依附，其實質是專業技術和知識差異。所以，這種等級制排除了古代和中世紀普遍存在的特權。在中世紀，家道中衰而窮困潦倒的貴族大爺，可以在精神上傲視那些珠光寶氣卻俗不可耐的下層暴發戶，在物質上享有平民無法企求的各種優待。但在官僚組織中，這種依賴於社會等級形成的上下懸隔不復存在，是制度而不是身份賦予等級權力。在韋伯的官僚制組織中，成員有職權的高低大小之分，但卻沒有身份地位高低貴賤的區別，正是官僚制打破了傳統農業社會中森嚴的社會等級，為建立近代以來的人人平等的契約型社會創造了先決性的條件。

　　3.對法理化規則的遵從。

　　在韋伯的理想狀態中，官僚制組織的構建形成、部門分工、職位設置、成員選拔，一直到組織的運作，每一個成員的權力和責任，都是由法律制度（不光包括成文制度，也包括不成文制度）明確規定的。這些法律規則由組織成員協商而達成，或者由組織上層提出，但其成員以理性思考權衡而接受。因此，組織的一切規則都是理性的。任何組織成員，都依據這種規則而行事，上至組織的最高領導，下到基層普通職員，無不例外。他們服從的是共同認可的規則，而不是因人而異的舉措，或者是個人的偏愛喜好。就連非常具體的報酬問題，也應當以固定薪金制來體現規則的力量。在這裡，“人治”被徹底摒棄。但是，由於官僚組織只體現工具理性而排除了價值理性，所以，官僚組織從本質上來說是行政的或執行的工具，而不是政治的或情感的載體，所以，技術官僚不是法規制度的最終淵源，它必須服從於民選的政治領袖或擁有所有權的更高主人（如股東）。這種官僚組織，實際上必須建立在所有權和經營權分離的前提上。

　　4.非人格化。

　　在韋伯眼裡，官僚組織是規章的體制，而不是個人的體制。所以，官僚制是排斥個人魅力的。組織的運行不依個人的意志為轉移，不受個人的感情的支配。理性化的另一種表述，就是非人格化。官僚制改變了傳統社會中的人身依附和個人忠誠，職業官僚接受上級的指揮和命令，是因為他們要服從法律和規則，而不是服從命令者本身的人格魅力感召，或者是服從附著在他身上的身份地位，更不是服從由傳統習俗決定的社會等級。儘管韋伯自己也不諱言，這種完全排除了情感的官僚組織，會使組織變成冷冰冰的機器，會產生人的異化。但是，我們尚無法找到比它更好的組織模式。韋伯也承認官僚組織的缺陷，他曾試圖探討以個人魅力來校正官僚組織的異化，但他未能完成相應的研究。

　　在韋伯的理想型官僚制理論中，“合法性”與“合理性”是兩個最基本的概念，一切關於韋伯官僚理論的研究都需要從這兩個概念出發，才能把握其思想的真諦。“合法性”概念與“合理性”概念是緊聯繫在一起的，是一個問題的兩個方面。“合理性”經常用於一種學理的解釋，傾向於技術化、科學化規範化。而“合法性”則經常用於政治學的解釋，傾向於統治的合法性與正當性。

　　韋伯通過對西方社會歷史的考察，特別是對資本主義社會的研究，發現理性化是資本主義社會發展來的一個特有的概念，他把其稱為“官僚制精神”。所謂“官僚制精神”，實質上就是一種“理性精神”。

　　這裡的理性精神具有多方面的含義：如規範官僚行為的法律法規、組織程式及契約等等，這些是事先基效率和形式公正原則合理地制訂的；整個官僚體制具有嚴整的結構和內在邏輯，是體系化的；官僚的行選擇是基於邏輯分析並由理智控制的等等。因此，合理性是韋伯官僚制理論的重要學理預設，是他設計想型官僚制模式的一個最基本原則。

　　韋伯是從“理性化”特別是工具理性和形式理性的角度來設計官僚制的理論形態與制度框架的。韋認為合理性有兩種形式，即形式合理性（或工具合理性）和實質合理性（或價值合理性）。所謂形式合性是指合乎工具理性原則的科學性，也可使用哲學的概念把它稱作為邏輯形式主義，它是一種純形式的客觀的、不包括價值判斷的思維方式和立場，其主要表現是手段和程式的可計算性。

　　工具理性在韋伯的解中包含兩重含義，

　　其一是指目的，或目的－手段理性。當代生活的突出之處是系統的目的理性行動，括明確的目標定義和對達到目標的最有效途徑的越來越精確的計算，這種行動對立於那種遵從傳統主義習慣的行動。

　　其二，理性概念還體現著一種行使理性（reason）的含蓄性質，而不論是否含有手段－目程式。“一種行動類型為‘理性化’的，是指這種活動為明確設計的規則所控制，是指對活動範圍的限精確，並涉及到專門概念和知識的應用，是指這種活動被系統地安排成內恰的整體。在這些特點用指工性行動時，它們意味著極其嚴格的操作上的精確性和可計算性。”

　　所謂實質合理性則指立足於某一信念理想的合理性，它是關於倫理主義或道德主義的一種合理性，僅僅對行動實行價值判斷——對行動的目和後果作出價值判斷。韋伯指出，實質合理性是傳統社會秩序的本質特征，而現代社會的發展則要求從質合理性走向形式合理性。所以，通過對韋伯官僚制的分析，我們發現 “理性化”在韋伯的論述中大可劃分為三個層次，即行為動機的理性化、文化知識的理性化和制度結構的理性化。依照現代理性建起來的制度和組織是神聖的，它要求用這種合乎理性的標準去權衡各種行政行為，剋服“自由的隨意專和恩寵，懷有個人動機的施惠和評價。”

　　“精確、迅速、明確、精通檔案、持續性、保密、統一性、嚴的服從、減少摩擦、節約物資費用和人力，在由訓練有素的具體官員進行嚴格官僚體制的、特別是集權制的行政管理時，比起所有合議的或者名譽職務的和兼任職務的形式來，能達到最佳的效果。

　　韋伯通過對社會史的研究，發現命令和服從構成的每一個社會活動系統的存在，都取決於他是否有能力立和培養對其存在意義的普遍信念，這種信念也就是其存在的合法性。從統治的角度出發，韋伯得出了合法的概念，它包含兩重含義，即對於處於命令－服從關係中的服從者來說，是一個對統治的認同問題；而對命者來說，則是一個統治的正當性的問題。統治的正當性與對統治的認同的總和就構成了統治的合法性。

　　為了構建合法性的現代統治類型，馬克斯·韋伯曾探討過合法權力的三種權威基礎：個人魅力型（或叫裡斯馬型）、傳統型和法理型權威。10 這三種統治類型有著各自不同的權力基礎與特性。個人魅力型統治建在某個具有非凡氣質的領袖人物的人格魅力之上。傳統型統治建立在對於習慣和傳統信仰的神聖不可侵犯的求之上，行政官員不過是君主的家臣，可以世襲。法理型統治則建立在對於正式制定的規則與法令的正當行的要求之上。合理合法權威在現代社會中占主導地位，其它兩種權威主要出現在傳統社會中。三種統治類型具有統治的合法性，所不同的是現代統治把合法性與技術合理性結合起來，試圖通過技術合理性程度的提高為合法性註入活力。這就表現為在形式合理性上和工具主義的技術設計上所作出的努力，特別是以形式化的律制度及其操作程式來把理論上的、意識形態上和技術上的努力整合在一起，構成一個嚴密的合法性網路體系。

　　以上述權威類型為基礎，韋伯相應地把社會組織劃分為傳統組織、神秘組織、合理合法的組織這三種類型。

　　傳統組織是以傳統權威為基礎的組織。神秘組織是以個人魅力型權威為基礎的組織。合法合理組織就是以合合理權威為基礎的組織，這種組織也稱理想型官僚制（Bureaucracy）組織。因此，統治的合法性與技術、形的合理性就成為韋伯設計官僚制組織理論的核心。

　　（一）政治與行政的分離。

　　第一，在實踐方面，韋伯通過對德國市民階級的分析，指出德國的市民階級沒有成熟到成為德國民的政治領導階級，他們“有著情願服從於官僚支配的心態，市民階級的價值取向可以允許權力與文化政等問題被化約到技術層面，而政治可以被縮小到一個完全形式地維持國家存在的狀況，不許有任何內容的實質目標——僅僅只是毫無信仰的日常照顧而已”。“政治厭倦症”、“非政治的精神”成為德國市民級的價值取向。因此這就為韋伯官僚制理論中政治與行政的分離提供了實踐基礎。

　　第二，在理論方面，韋伯的官僚制理論與威爾遜的政治與行政兩分理論是緊密聯繫在一起的。威爾發表於1887 年的《行政學研究》一文被稱為是現代美國公共行政研究的起點，他本人也因此文而成為國公共行政學的創始人。他在書中指出，“行政學研究的目標在於瞭解：首先，政府能夠適當地和成功進行什麼工作。其次，政府怎樣才能以儘可能高的效率及在費用或能源方面用儘可能少的成本完成這些當的工作。”為了政府成功有效地完成工作，威爾遜又進一步提出了政治與行政兩分法原則，即把政制定與政策執行分開，“行政管理的領域是一種事務性的領域，它與政治領域的那種混亂和衝突相距遠。” 這種理論的建構就為韋伯的官僚制理論體系提供了學理上的支持，因此，有人把韋伯的官僚制論模式稱為韋伯—威爾遜模式。

　　（二）科學管理原理。

　　20 世紀初，泰羅所領導的科學管理運動以及構建的科學管理理論以巨大的聲勢在全世界產生了廣泛影響，同時也為韋伯的官僚制理論體系的構建提供了科學的實驗依據。科學管理的主要貢獻表現在：第一對事不對人的管理。這就剔除了管理者在管理中的價值影響，也為韋伯官僚制理論形式理性與價值理性區分奠定了基礎。第二，制度和程式化的管理模式。泰羅的科學管理是建立在企業組織由小規模的手工場向大規模現代工廠轉變的基礎上的，因此，其管理模式是以制度與程式為主的，這充分體現了韋伯的具理性與形式理性。第三，管理的分工與分權。在科學管理中，泰羅在組織的橫向和縱向上都提出了分工橫向的分工表現為技術與知識的分工，而縱向上則表現為管理權與操作權的分離、所有權與管理權的分離這些都為韋伯官僚制理論提出政治與行政分離，在行政管理上重視技術和知識理性提供了根源。

　　（三）文官制度的確立。

　　19 世紀70-80 年代英美兩國先後建立了文官制度，即國家公務員制度。隨著英美兩國公務員制度的一步發展，西方大多數國家相繼確立了公務員制度。文官制度的建立實行了新的人事管理原則，主要包法制化、職業化、專業化、價值中立、政務官與業務官分離等原則，這些原則為韋伯官僚制理論的現實奠定了基礎。如職業化、專業化原則體現了技術理性的特征，而法制化、價值中立、政務官與業務官的離則體現了形式理性的特征，這些都是韋伯構建官僚制理論的核心內涵，因此，我們可以說，韋伯官僚的工具理性特征就是通過公務員制度的建立與發展從理論走向實踐的。

　　在上述方法論、視角、定位、學理與實踐的基礎上，韋伯構建了官僚制組織理論的模型，韋伯沒有官僚制的概念進行界定而是通過對其原則與特征的描述來抽象出官僚制理論的核心內容。

　　1. 固定的官員管轄權原則。

　　2. 機構等級制度和多層次權力機構原則。

　　3. 機構管理以正式文檔為基礎。

　　4. 機構管理通常是以全面的專業訓練為前提條件。

　　5. 機構充分發展要求行政官員“工作能力”的充分發揮。

　　6. 機構管理遵循一般性規則。

　　7. 合理合法的人事行政制度。

　　1. 法制化。現代行政管理機構“在其固定的和官方的許可權範圍方面具有理論原則，這種理論原則一是以法規形式來加以規定的，也就是說是由法律或行政法規來規定的。2. 層級節制。在所有官僚制政府機構中，都實行機關等級制和各種按等級賦予權力的原則，這意味一種牢固而有秩序的上下級制度，機構的各個層級都有固定的監督和監察制度。

　　3. 公私分開。官僚制行政管理把官廳活動視為與私人生活領域有明顯區別的事情：由公職人員及其自的物質設備、文書檔案組成的辦公機關，與公職人員的私人住所分開；職務工作與私人往來分開；職上的財物與私人財物分開；行政管理人員與行政管理物資分開（即他們本人不占有自己管理的物資）。

　　4. 專業化。官僚制的行政管理須照章辦事，而為了應用規則，“職務工作，至少是一切專門化的職工作——這是現代職務工作的特點，一般是以專業培訓為前提的”。而且在一般情況下，“只有證明接培訓成績合格”才能正常履行專業化管理工作。

　　5. 專職化。當公共機關得到了充分發展的時候，公務活動要求行政官員全身心地投入，而不計較規的上班時間。

　　6. 效果的可預見性。對於官僚體制來說，“可預見的規則”具有真正決定性的意義。

　　在韋伯的官僚制理論體系中，“合法性”（legitimacy）與“合理性”（rationality）是兩個最為基本的概念，一切關於韋伯官僚制理論的研究都需要從這兩個概念出發，才能把握其思想的真諦。在某種意義上，整個韋伯學術思想體系都是在這兩個概念的基礎上展開的，是對它們的進一步引申與發揮。合理性是馬克斯·韋伯官僚制理論的重要學理預設，是他設計現代官僚制組織模式的一個基本原則，而合法性的概念則是他用以理解古代官僚制的鎖鑰。與現代官僚制相比，古代的各種類型的官僚制是不具有合理性的，但是這種不具有“合理性”的官僚製為什麼會在古代中國、埃及、印度和中古的歐洲等地普遍存在？韋伯的解釋是，這些官僚制雖然不具有合理性，但卻具有合法性。

　　韋伯在《世界經濟通史》、《儒教與道教》、《經濟與社會》等一系列著作中對官僚制發生與發展的歷史作了比較研究，他的結論是，任何一種合乎需要的統治都是具有合法性基礎的。既然官僚制能夠在人類歷史上有著長期存在和發展的歷史，它就是以其合法性作為存在的前提的。他認為，官僚制是特定權力的施用和服從關係的體現。具有特殊內容的命令或全部命令得到特定人群服從的可能性可稱為“統治”，這種統治主要是基於一種自願的服從。自願的服從又是以形成個人價值氛圍的“信仰體系”為基礎的，作為個人，他只有接受這種信仰體系，才能有著行動的一致性、連續性，而且不會導致內心的緊張並最終獲得自願的服從。韋伯把這種個人自願服從的體系視為合法性體系。這種合法性體系的存在，使每一個人都能夠遵從來自權威的命令，不管這些命令是來自統治者個人，還是來自於通過契約、協議產生的抽象法律條文、規章等命令形式。從權力關係的角度看，這是一個“命令—服從”的權力關係。有了這種命令與服從的關係，統治就自然而然地具有合法性了。

　　進一步說，合法性是來源於一種正當性的信念。韋伯認為，正當性的信念可以分為兩大類別：一類是主觀的正當性，包括情感的正當性、價值合理性的正當性、宗教的正當性；第二類是所謂客觀的正當性，包括習慣的正當性、法律的正當性。在這兩類正當性信念的支持下，由內心向行動的發展方向又可判明為四種不同的行動類型：

　　（1）情感類型行動；

　　（2）價值合理性類型行動；

　　（3）傳統類型行動；

　　（4）目的合理性類型行動。

　　而在這四種類型的行動中，前三種都僅僅由於情感的、價值合理性的、宗教的和習慣的正當性的原因而擁有合法性，唯有最後一種類型的行動才是得到了法律正當性支持的行動，因而不僅具有合法性，同時也具有客觀合理性。

　　與上述四種行動類型相對應的是三種類型的支配行為或者三種統治類型，即個人魅力型的、傳統型的和法理型的統治。個人魅力型統治，是建立在某個具有非凡氣質的領袖人物的人格魅力之上，行政職務不是一種穩固的職業，也沒有按正常途徑的升遷，全憑領袖個人意志的直接指定，其行政體制的特點是反覆無常性。傳統型的統治，是建立在對於習慣和古老傳統的神聖不可侵犯性的要求之上，行政官員不過是君王的家臣，無視其實際才能，但須聽命行事，為官者可以世襲，行政管理制度及官員帶有極大的附屬性。法理型的統治，是建立在對於正式制定的規則與法令的正當行為的要求之上，是作為法理型統治類型的官僚制。在這三種體制中，個人魅力型的統治並沒有採用官僚制的形式，只有傳統型的和法理型的才是官僚制的形式。但是，在這兩種官僚制形式中，傳統型的官僚制雖然是合法的，但卻不具有合理性，如果說具有合理性的話，那麼也屬於一種主觀化了的價值合理性。韋伯所極力追求的是客觀的合理性，即既具有合法性又具有合理性的官僚制。所以，他的全部理論工作的重點就放在了設計這種合法又合理的官僚制方案方面了。

　　應當說，韋伯是一個理想主義者，在他的官僚制理論中，是首先確立起一個合理性的概念，然後再進行合理性官僚制模型的設計。所以，他對歷史上的官僚制所作出的描述是以合理性為標準的，分析的結果是歷史上的官僚制都缺乏合理性。既然如此，那就需要自己動手去建立一個合理性的官僚制。當然，官僚製作為一種社會實踐的產物，是不可能由學者去建立它的工程的，但學者可以描述它的理論模型，韋伯所作的工作就是這一性質的。所以說韋伯是合理性官僚制模型的設計師。根據韋伯的看法，官僚制首先是作為一種組織形式而存在的，是組織存在的體制和制度。這種組織形式無論是在過去還是現在，都表現為一種上級對下級的領導、監控和下級對上級的報批、執行的層級制度。這是一切官僚制的基本特征。但是，現代官僚制的新特點在於，官僚制組織中的官員，是根據契約關係雇佣和經過培訓並領取薪金的公務人員，雖然，作為官僚制組織，在結構上也分為高級和低級，因而官僚也分為上級和下級，但是，他們依照法律規定進行工作，所以，他們之間不是一種附庸關係。由於具有這些特點，現代官僚制與傳統的官僚制比較起來，就有著更大的優越性，它能夠使行政事務得以很好的決策和貫徹，具有精確、嚴格、統一的特點。

　　具體地說，根據合理性原則以及吸收傳統官僚制存在的經驗所作出的官僚制設計具有這樣幾個方面的特征：

　　第一，官僚制是法律化的等級制度，應當是一整套持續一致的程式化的命令—服從關係，任何官員的行動方向都是由處在更高一級的官員所決定的。官員所受到是非政治化的管理，對官員的評價主要是技術性的。

　　第二，官員間的從屬關係是由嚴格的職務或任務等級序列決定的，權力關係並不具有權力的個性特點，而是基於職務本身的組織構造，所以，要求完全排除個人的情感糾葛。每一個職位上的官員都有著明確而具體的權力，從而保證每個人都能夠照章辦事而不致越出其職權範圍。

　　第三，消除了人身依附關係。由於權力來源不是出自血統的或世襲的因素，而是源於建立在實踐理性基礎上的形式法學理念和形式法律規定的制度，所以，官員的工作和利益不是由他的上司的個人好惡決定的，而是取決於制度所規定的行動的程式化、客觀化，他的年資、工作經驗、責任心和敬業精神等等都可以在形式上加以量化。這樣一來，個人的服從對象不再是擁有特定職務的個人，而是個人擁有的特定職務，換句話說，他為客觀的非個人的組織和組織目標服務。

　　第四，擁有極為完美的技術化程式和手段，在專家的指導下日常的工作大部分與信息、各種知識、對信息的收集整理歸納、多個可行的決策方案的提出以及論證等等，都會擁有技術性的支持，而且，組織目標及這些目標的確立過程也傾向於技術化和合理化。也就是說，根據科學化、技術化的理性取向，在管理的方法和途徑上倚重各類專家，促進整個官僚體系和組織行為越來越科學化、合理化。

　　韋伯關於現代官僚制的合理性設計是一種理想型設計，這種理想型設計與自然科學中的理想模式具有很大的相似性。那麼，這種具有充分合理性的官僚制在現實中是否存在以及能否存在？如果它僅僅是一個理想模型，在現實中存在的可能性就會大打折扣。所以，韋伯也不得不承認：官僚製作為一種理想類型的思維結構，也許象只是在假定的絕對空間中計算出來的物理反應一樣，在現實中是極少見的。在某種意義上，這種理想類型只是思維構建的“烏托邦”。但是，韋伯又認為這種理想類型並不是憑空構造的，而是來自現實本身的，是通過對現實中那些典型因素的突出和強調獲得的。對於這個問題，韋伯是這樣看的：“理想類型是通過單方面地突出一個或更多的觀點，通過綜合許多瀰漫的、無聯繫的，或多或少存在、偶爾又不存在的具體的個別的現象而成的，這些現象根據那些被單方面地強調的觀點而被整理成一個統一的分析結構。”所以說，韋伯所建構的官僚制理想類型也就是他將歷史上的以及現實中的具體的個別的官僚制組織的某些主要性質和突出的特征抽取出來，並通過綜合整理而成的精神產品。在現實世界中，幾乎不可能發現有哪一個官僚制組織完全具備官僚制的理想類型的全部特點。

　　韋伯試圖說明他在理論中構造理想型的合理性官僚制的理由，那就是：在歷史學的研究中，作為歷史認識論的方法，“理想型”是認識的手段而非認識的目的，而對於社會學來說，就不是這樣了，社會學中的理想類型是由社會學的任務所決定的，因為社會學需要建立關於事件的一般法則，不管這些事件的時空意義如何。所以，對於一個社會學家來說，韋伯認為自己的任務就在於建立一個理想的官僚制模型。的確，對於科學研究來說，韋伯的這一看法是合乎科學發展的一般原則的，因而，對於韋伯建立合理性官僚制的理想類型這一點也是無可厚非的。但是，科學無論是在建構理想類型方面有著多麼高度的純粹性，都應當以科學自身邏輯上的完整性為前提，如果科學自身存在著邏輯上的悖論，那麼在邏輯斷裂帶上去建立理想類型就不能被視作為明智的選擇。即使對於社會科學也是這樣，它可以從社會現實中抽象出典型因素，但卻必須在這些典型因素中包含著現實完整的總體性，失去了這個總體性，也就意味著科學自身是一個畸形化的體系。韋伯的官僚制理論恰恰是這樣，他作為其理論基礎的合理性概念恰恰是一個不具有總體性的片面的合理性。片面的合理性又怎麼能夠被稱作為合理性的呢？無論是在日常用語還是科學思維中，片面的合理性都恰恰是不合理性。

　　所以，決不象有些學者所認為的那樣，韋伯在建立了官僚制組織的理想類型之後，應該將它與官僚制組織的實際情況進行比較，但他並沒有作這樣的工作[2]。其實這種比較無論做了還是沒做，對於韋伯來說都不具有實質性的意義，而且在韋伯的時代，官僚制並不象20世紀那樣得到了充分的發展和遇到了結構性的危機，即使韋伯做了比較也不能得出否定官僚制理想類型的結論，甚至根據現實而對官僚制的理想類型作出修繕都是不可能的。因為韋伯在建構官僚制的理想模式的過程中已經充分考慮過了作為理論建構的理想模型與現實的差異性。所以，對於韋伯的理想官僚制模型來說，實質性的問題是作為官僚制設計基礎的合理性概念自身就存在著邏輯斷裂帶。

　　韋伯建立理想的官僚制模型的努力是在歷史敘述中進行的，所以，他把官僚制的形成過程看作是社會的合理化進程，是社會關係的客觀化和物化過程中的合理化。當然，這種合理化是歷史發展的結果。但韋伯並不認為這個合理化進程是一個必然的歷史方向，而是以只有在特殊的歷史條件下予以理性思考並行動的市民的出現為前提的。在韋伯看來，就行動而言，在傳統社會中，行動的手段、目的、價值和結果等各種組成要素的自律控制力都是很弱的，只是到了近代社會，市民行動的自律控制力才得到增強，才可能增加行動的合理性。所以，在整個宗教社會學和社會史研究中，韋伯把合理性的出現，即合理化運動看作與西方社會的具體歷史條件聯繫在一起的，僅僅在西方社會，才出現了這種合理化的運動。在敘述的過程中，韋伯把合理化的運動分為行動的、價值領域的和杜會結構的等方面。依他看來，從行動的方面來看，在傳統社會，對行動的諸組成要素（即手段、目的、價值及結果）的自律控制力極其有限，而到了近代社會，其自律控制力得到顯著提高，意味著行動的合理性也得到提高。這就是我們前面提到的韋伯關於行動類型的劃分，他把行動類型分為四類，即目的合理行動、價值合理行動、情感行動以及傳統行動[3]。從價值領域方面看，在傳統社會，諸價值領域尚未分化，是互相融合在一起，而到了近代社會，諸價值領域被分化為具有相對自律性的部分體系，即認知—技術領域、審美—表現領域以及道德—實踐領域。同時，各價值領域處於持續的合理化—自律化過程。從社會結構方面來看，就是從傳統官僚制向現代官僚制的轉換。

　　出於理想型官僚制設計的需要，韋伯在論述官僚制的合理性時，要求實證地對不同合理性進行客觀描述，也就是從事物因果關係上判明合理性的類別，從而表明他完全是在實證主義的層面上對體現不同合理性的官僚制的分類。因此，韋伯區分出兩種合理性，即形式合理性和實質合理性。所謂形式合理性，是指在統治關係中，行動方式傾向於在其手段和程式等方面儘可能地被加以量化，從而使得行動本身以及對行動結束後目的實現程式的預測成為可以被計算的任務。這是一種純粹客觀的合理性。實質合理性則完全基於價值判斷的基礎，它對行動的目的和後果作出價值評價，這些評價如是否合乎宗教信仰或宗教教義，是否符合習慣，是否表現出某種杜會美德或善行等。實質合理性只是關乎倫理主義或道德理想的一種合理性，它僅僅對行動實現價值判斷，極力強調行動的社會關註，忽視行動效率，這是一種主觀合理性。而形式合理性則與之相反，它不僅把行動過程看成是可計算的，而且把目的本身也看成是可計算的。韋伯認為，目的其實就是意味著社會秩序的理性化，或者說就是使它表現出最大程式的可計算性。因此，形式合理性是工具—目的的，實質合理性則是倫理道德理想的。韋伯強調，實質合理性是傳統社會秩序的本質特征，在現代社會，這種合理性已經基本失去了它存在的杜會氛圍。現代社會日趨繁複的生產與生活，必然要求把行動的效率提到一個十分重要的位置，社會管理必然愈益科層化。在經濟生活中，受到資本主義市場經濟法則的支配，公司不得不連續地、精確地並儘可能以更大的成本效益和更快的速度處理它的業務；在現代民族國家問題上，現代國家統治越來越依靠科層化的管理方式，使它的軍事、司法和行政管理人員日益脫離行政管理組織的物質手段，領取工資和薪金的官僚徹底擺脫了過去曾經被先賦的任職條件，他們已經被廣泛地普遍地雇員化了；在公共生活領域中，報刊等社會輿論不僅在內部形成了分工明確運作有序的機制，而且在外部也越來越與科層化的國家相互信賴，並受著受過專業訓練的各類活動家或黨派官員的指導。同時，社會公共空間也日益官僚體制化：在政黨政治中，官僚體制化的政黨想方設法從技術上強化其操縱人民大眾的漠不關心和 “同意”能力，並精細地事先計算自己行動的過程與所能達到的結果。既然形式合理性是社會發展趨勢所致，那麼在現代理想型的官僚制設計中，突出強調官僚制的形式合理性和客觀性也就是順理成章的了。因為，韋伯武斷地指出，“按照目的合理行動的角度，價值合理性總是不理性的”。

　　鑒於官僚制在實踐中的困境和理論上所受到的諸多詬病，當代韋伯的信奉者們在替韋伯辯護的時候，總是強調韋伯的合理性概念是出於敘述的需要。當然，從韋伯的著作來看，合理性概念也確實表現為一種敘述的需要，是用以分析和理解現代社會特別是官僚制的敘述框架。實際上，情況並不是這麼簡單。因為，對於一個思想家來說，沒有什麼純粹的敘述，一切敘述都是服務於理論建構的，更何況韋伯並不是以一個哲學家的身份而被學術界承認的，他是以一個社會學家而受到學術界註目的。他的目標並不是用合理性的概念來分析近代以來的社會，而是要在合理性概念的基礎上構建理想的官僚制模型。至於韋伯在他的著作中所進行的不厭其煩的類型區分也不能證明他僅僅是一個社會學領域中的類型學家，他個人一再強調的所謂不受個人價值觀念影響的客觀實證的事實描述並沒有遮掩他構建理想的官僚制類型的熱情。所以，在韋伯那裡，合理性概念歸根到底還是從屬於理想官僚制模型建構的需要的。正是由於這個原因，使他割裂價值合理性與目的合理性、形式合理性與實質合理性之間的關係，拋棄理論追求上的總體性而片面地強調工具—目的合理性、形式合理性的客觀性。

　　韋伯在社會學研究中倡導“價值中立”。而這種價值中立的原則也被作為一個規範而被應用到公共行政的官僚制組織設計中去了。所以，在官僚制中，人們看到的是體制的價值、結構的科學性和運行的技術化，但作為這個體系中的主體因素的人的價值卻被忽略了。這樣一來，在官僚制的理想模型中，一切都從屬於科學的合理性。這個科學的合理性也就是韋伯的形式合理性。擁有形式合理性的理想型的官僚制組織由於分工明確、職責和許可權清晰、等級結構合理、專業化程度高、擁有嚴格的規章制度和組織成員的非人格化而被韋伯看作為有了“超過任何其它組織形式的技術優勢”，而且，韋伯斷言，這種“充分發展了的官僚組織與其它組織相比較，就如機械與生產的非機械形式相比較。”[5]可見，韋伯是充滿熱情地描述他的理想型的官僚制的。

　　韋伯認為，這種擁有科學結構的官鐐制組織具有公正、科學、高效率的優點。當然，韋伯也看到官僚制中包含著權力被濫用的可能性，會存在著違法行為、低效率、官僚主義等現象。而且他特別指出，官僚制的麻煩在於，官員們並不總是以他們應當遵循的方式行事，他們具有一種人類本能的趨向，試圖增大自己的權力，並擴充自己的權利。他們不是作為一個忠實的僕人去行事，而是力求成為他們所管轄的部分的主人。對文件的壟斷常常是他們手中極為便利的武器，憑藉從官方情報到保密資料的轉換，憑藉仔細的證據處理和有選擇性的事實描述，便可以在行政管理公正無私的幌子下，支配或強烈地影響政策，使政府的部長儼如他們自己部門的雇員或成為傀儡人物。但是，韋伯的追求依然是客觀化，他所提出的解決方案也依然是科學化的。因為他是這樣來設計救治官僚病的方案的：其一，實行行政職能部門內部的合議制，擴大決策參與範圍；其二，改變行政首長的非專業現象，因為只要非專業的官員依賴專業人員幫助，那麼真正的決定總是由後者作出的；其三，實行直接民主制，保證政府官員直接受議會監督。所以，解決官僚制所帶來的問題並不是由官僚體制內部作出，只有到官僚體制的外部，才能找到解決官僚病的鎖鑰。

　　應當承認，韋伯的思想是矛盾的，作為一個深受啟蒙思想和近代哲學熏染的思想家，他有著自由主義的信念，並崇尚個人價值，但是，他的理論卻又表現出壓抑個性、祛除主動的思想。在他的官僚制組織理論中，這種矛盾被單向度的客觀追求所完全取代，他關於自由主義的和個人價值的信念完全被官僚制組織的客觀性所埋沒。所以，合理性的官僚制在很大程度上只是一種理想化或純理論性的組織制度，在現實中有很多難以實現的條件。最為關鍵的問題是，韋伯的官僚制實際上是一個道地的權力本位的體制，在這種體制下，支配官僚的是強烈的權力拜物教，官僚們把對權力的追逐作為其行政行為的主要目標。這樣一來，就必然會在官員之間造成非道德的獵取權力的行為，官員會把通過忠於職守和通過自己的行政行為為社會提供良好的服務的途徑看作一條十分困難的途徑，他們就會選取人情關係、投機鑽營等等途徑去獲取權力。這樣一來，就會在官員之間形成一個相互傾軋、爾虞我詐的氛圍，從而造成整個官僚制體系的內耗增加。

　　即使避開官僚制的實踐效應不談，單就韋伯官僚制描述的理論分析也可以看到其致命的缺陷，那就是在這個客觀化、形式化的合理性的背後所包含著的是對人的否定。我們知道，從文藝復興開始到啟蒙運動，是在理性追求中踢開上帝，整個近代思想的發展都是在這一主題下進行的進一步深化，但是在非理性的領域中如何排除上帝的干擾和肯定人的價值，是在尼采宣佈上帝死了之後才開始的。所以，從文藝復興到尼采的主流哲學是一個從肯定人的理性價值到非理性價值的進步，而韋伯的官僚制理論設計卻是與這一主流哲學相對立的。因為，它在這種科學化技術化的設計中片面強調客觀的形式合理性，從而在根本上否定了人，這無異於在官僚制中宣佈人的死亡。因為在韋伯看來，現代官僚制所意味著的是整個現代生活的科層化，而現代生活的徹底科層化則意味著工具—目的論已完全控制了一般社會心理。資本主義合理化過程在消滅和取代其他形式生活的同時，本身也傾向於變成一種目的。這種工具—目的論與現代社會的效率相呼應，它或許是社會進步的表現，也是社會發展進程中壓倒性的世界潮流。日常生活的一切領域都傾向於變得取決於紀律嚴明的等級制度、合理的專業化、個人本身及其活動的條理化工具化。

　　我們認為，歷史進步的趨勢是人的發展，在公共行政的制度建設中，目標也是人的全面發展。人是社會的最高價值，是社會發展的動力，也是杜會發展的目的。這是一個社會本位的價值取向。因為，杜會本位實際上也就是人本位，即突出強調人的地位、人的權利、人的尊嚴，突出強調人的個性發展和價值實現。這是公共行政制度建設的總體目標和最基本的價值取向。為了實現這一總體目標和基本的價值取向，它的制度建設的內部考量就必須是以提高行政人員的道德為目標，要求行政人員的個人的發展與社會一般成員的人的發展走不同的道路。如果說社會的一般成員在人的發展這個方面是通過個人權利、個人尊嚴和個性的突出而得到實現的話，那麼行政人員恰恰是需要在尊重他人的個人權利、維護他人的尊嚴和為他人的個性發展提供保障的過程中來獲得自己人格的升華，實現完善的道德修養，從而走向個人的全面發展。所以說，對於行政人員的來說，在社會總體中人的發展中的意義就在於個人人格的實現，而個人的人格是通過道德的發展而得到實現的。

　　從行政法律的角度來看，現代公共行政的權力體系也被稱作為一種行政授權機制。在這種行政授權中，行政人員擁有著很大一部分行政自由裁量權，這個自由裁量權如何能夠在行政人員的個人的行政行為中保證其與公共行政的總體目標的一致性，主要是依靠行政人員的道德覺悟來提供保證的。當然，行政法律以及行政體系的制度設計謀求程式控制，但程式控制由於本身就是與自由裁量之間存在著理論上或邏輯上的悖論，在實踐上也必然會有著難於處理的尷尬。所以，一切關於行政自由裁量權的程式控制都不可能是成功的。只有走出程式控制的思路，或者說把程式控製作為一個強程式弱控制的地位上，儘可能地突出行政人員的行政道德的作用，才能為行政自由裁量權提供理想的作用途徑。

　　總之，官僚制不應是一個消滅了人的管理體制，而首先應當是以人為中心的體制。以人為中心，就需要突出人的主體性，就需要肯定人的價值以及人的價值觀念的作用。這樣一來，官僚制的客觀性和合理性就轉換為人的主體性和道德優先性。所以，我們對於人的死亡和制度的興旺的對立是不能贊成的，我們所要看到的是制度的興旺成為人的支持物。具體地說，就是公共行政的法律制度等因素，應當成為行政人員行政行為的支撐物，而不是專門用來限制和控制行政人員的工具。行政人員依賴於公共行政的法律制度而變得更加強大，能更有效地為社會提供公共產品。這就會獲得法律制度與行政人員的主觀活動相協調的情況，行政人員就不會處處感到法律制度與他的對立，而處處感到法律制度對他的支持。