經濟監督權

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什麼是經濟監督權

  經濟監管權是指政府作為監管者依據法律授權取得的對各類市場進行監督管理的權力。從市場監管者的角度來看,經濟監管權是規範市場交易行為,預防、查處、懲罰危害市場環境的不正當行為,保護市場主體的合法權益,維護經濟秩序和公共利益所必需的工具或手段。從市場主體的角度來看,經濟監管權是他們參與市場競爭時所不得不考慮的一種制度約束。

經濟監管權的性質

  對於經濟監管權的性質,學術界存在不少爭論,大多認為是一種經濟行政管理權,其既具有一般行政權的特征,也具有經濟管理權的特性。

  經濟監管權是因政府介入市場而形成的一種權力,其主體是法律授權的國家機關,其內容是對市場主體的市場行為一定程度的介入。從法律地位上講,法律授權成立的市場監管機關顯然屬於國家行政機關的一部分;從行為性質上講,經濟監管行為是代表國家而行使的一種公共管理行為,是行政行為的一種。因此,經濟監管權的行使必須遵循依法行政的基本原則,不得超越和懈怠;同時,由於經濟監管權是對市場的直接介入,所以監管行為也不得違背市場規律。

  1.法定性

  所謂法定性,首先是指作為經濟監管機關的行政主體享有的行政權只能由國家憲法和國家最高權力機關制定的法律所設定,即經濟監管權的取得具有法定性。其次是指作為具體化了的經濟行政權,經濟監管機關只能在法律或授權的範圍內針對特定的行為人和事項做出處理,即經濟監管權的許可權具有法定性。最後,經濟監管權的行使須嚴格遵循行政程式法的規定,即經濟監管權的行使程式具有法定性。

  2.專屬性

  所謂專屬性主要有兩個方面的含義:一是經濟監管主體的監管權只能由具有行政主體資格的組織依法享有,其他國家機關、企事業單位、社會團體等均不擁有這種國家權力,監管權的行使不受其他任何組織和個人的非法干涉;二是經濟監管主體系統內部上下左右之間有明確的職權範圍和分工,各監管主體的職權是特定的或專有的,在實施經濟監管活動時均不得超越其職權範圍。

  3.優益性

  所謂優益性,是指經濟監管權主體在行使職權時依法所獲得的職務上或物質上的各種優越條件的特性。監管權的這種優益特性,通常被學者們稱之為行政優益權。例如,監管主體在行使監管權時依法享有獲得協助權、優先通過或使用權行政法律關係的單方形成權,對監管相對人的強制權與處罰權,以及基於監管權和行使監管權的需要而獲得國家各種物質條件保障的權力。

  4.權責統一性

  所謂監管主體職權與職責的統一性,是指任何監管主體在享5有或行使行政權的同時,必須履行法定的各種義務,即職責,監管主體的職權與職責互相依存,互相滲透,互相適應,不能分離。因此,監管主體的監管職權在本質上實際是監管權力、監管職責、監管任務與監管許可權的統一體。

  5.不可自由處置性

  經濟監管權作為體現國家意志、具有社會公益性、職權與職責高度統一且具體化了的一種公權力,從根本上排除了經濟監管主體按照自己的意願進行任意處分的可能性。在國家和社會生活中,監管主體的監管職能既是一種權力,同時又是對國家和人民的一種義務,其監管職權的運作既要保護相對人的合法利益,同時又要維護國家和人民的整體利益。因此,監管主體對體現國家意志的監管職權不能按照自己的私意任意處分,即監管職權一般不得轉讓或放棄。

  6.市場約束性

  經濟監管權必須受市場機制的約束。在各種產品市場和要素市場中,市場主體的各種創新行為都應該得到鼓勵,市場機制是鼓勵創新的動力源泉,因此,經濟監管行為不得隨意破壞市場機制。經濟監管權在市場中的“進”與“退”都是為了市場機製作用的充分有效發揮。經濟監管本身是為了抵禦市場的失靈,如果市場能夠有效的運作,監管就應受到嚴格控制。所以,經濟監管權必須以不破壞市場機制的正常發揮為限。

經濟監管權的來源

  (一)市場失靈是經濟監管權產生的經濟學理由

  在人類的全部活動中,經濟活動始終占據著主導地位。在現代經濟系統中,兩類市場對經濟運行起著極重要的作用,即要素市場和產品市場。要素市場是分配土地、資金、勞動力等生產要素的市場,產品市場是進行商品和服務交易的市場。

  古典經濟學認為市場機制是實現經濟資源最佳配置的最有效機制,也是促進經濟效率提升的最佳機制。古典經濟學對市場機制與經濟效率之間關係的描述,是通過對完全競爭的市場情形,也就是不存在政府監管的市場情形的考察來實現的。亞當·斯密說:“在這場合,像在其他許多場合一樣,他受著一隻看不見的手的指導,去儘力達到一個並非他本意想要達到的目的。也並不因為事非出於本意,就對社會有害。他追求自己的利益,往往使他能比在真正出於本意的情況下更有效地促進社會的利益。”按照亞當·斯密的觀點,市場會按照它自身的邏輯運行直至達到最終均衡。對市場的任何監管都不過是政府以“有形的腳”踩“無形的手”,只會造成市場的不均衡和社會的無謂損失

  然而,自由經濟的實踐證明瞭市場並不總是完美無缺的,市場失靈始終是困擾經濟發展的幽靈。現代經濟學理論對市場失靈展開了深刻的研究,並證明市場本身的力量並不足以剋服市場固有的缺陷。造成市場失靈主要有不完全信息、市場的外部性、市場的壟斷性等問題。

  在兩類市場中,金融技術信息房地產、勞動力等要素市場具有聚斂、配置、調節、反映等重要功能,在國民經濟中發揮著極其重要的作用。而要素市場功能的實現程度,取決於要素市場的運行效率。一個高效率的要素市場必須是運行有序、合理競爭、信息透明度高、真正“公正、公開、公平”的市場。然而,要素市場內在的投機性和高風險性,往往造成市場失靈,所以現代經濟學理論將經濟監管權作為一種工具性的安排,其目的就在於通過市場之外的力量來糾正要素市場自身無法應對或應對成本極高的問題。

  (二)私法的不完備是產生經濟監管權的法律原因

  市場的參與者包括個人、公司等,他們在要素市場中的交易形成了一定的供求關係,並決定其價格。而價格又指導著供求及其最終配置。以證券市場為例:公司的資本預算確定了擬實施的長期投資項目,通過在證券市場發行股票債券進行融資;政府通過在證券市場發行債券股票來彌補短期財政赤字或為大型公益設施籌集建設資金證券公司通過自行買賣證券或經營經紀業務以盈利;個人作為最終的資金提供者在證券市場上買賣證券,承擔相應風險以獲取高於銀行存款利率收益率

  很顯然,參與要素市場的各種主體的相互作用形成的法律關係在本質上是屬於平等主體的自然人、法人、其他組織之間的財產關係,即民事法律關係。那麼為什麼要素市場不能由一個或數個法律所規範,通過法院的判決最終地、確定地解決交易者之間的糾紛並恢復業已被破壞的民事權利義務關係(如同在大多數民事領域,並沒有一個行政主體對其進行監管),而必須由以某種形式被授予監管權的主體對其進行控制?

  民事法律制度的設計就是通過法律——司法的運行機制來維護其所要保護的社會關係和社會秩序,最大限度地減少違約侵權這些對社會無效率的行為。若違法者無法保有其取得的不當利益,那麼從事違法行為對於違法者而言就是無差異的了,要求其賠償權利人的損失就足以阻嚇違法者。但是,這一理想的法律秩序的實現隱含了兩個至關重要的假定:

  1.法律是完備的,即所有可能造成損害的行為及該行為的構成要件、法律責任都能準確地由法律詳細規定,對任何案件、任何一個法官都能按照法律明確無誤、沒有偏差的推斷出行為人是否違反了法律以及應該承擔什麼樣的法律責任》違法者無法通過尋找法律的漏洞並利用它獲取併合法地保有其不法收益。

  2.案件事實極易查明且權利人不惜採取所有可獲得的救濟方式,即為恢復其利益受損前的狀態,權利人是無成本約束以及訴訟結果是具有確定性的。如果法律能夠滿足上述的兩個假設,那麼法律——司法的運行機制以及民事責任的制度約束就足以支撐有利於提高社會整體福利的交易。任何對此領域的監管除了造成社會凈損失外沒有任何意義。事實也表明,在大多數涉及私人交易的市場里,法律——司法的模式確實主導著市場的有序運行,但對於像金融房地產技術與信息、勞動力等要素市場來說,這兩個假設顯然是不存在的。經濟監管權來源的法律理由,就使這兩個基本假設在要素市場上無法得到實質性的滿足。

  就法律的完備性而言,由於現代社會的發展對於私法的自給自足體系、法律價值單一、法律關係守恆等概念法學的觀念提出了嚴峻的挑戰,各種現代法律制度與部門的出現早已打破了私法完備的神話;就訴訟結果的確定性而言,任何案件事實都是過去曾經發生的事情,極易查明的情形不能說完全不存在,但在許多案件中幾乎是不可能的,由此必然帶來訴訟結果的不確定性。因此,在這兩個假設都不可能滿足的情況下,便要求立法者要將其享有的立法權之外的剩餘立法權和主動執法權以某種形式分配給監管者,以達到僅僅依賴法院的司法權所不能實現的最優的效果。

經濟監管權的內容

  經濟監管權是一種必須依法取得的權力,,法律必鬚根據國家經濟監管職能的需要和可能,合理配置各種權力。概括而言,經濟監管權主要包括如下方面:

  (一)監督檢查權

  監督檢查權,指經濟監管主體對相對人遵守經濟法律法規和履行經濟義務的情況進行監督檢查的權力。監督檢查並不直接影響相對人的實體權利義務,而只是檢查其對已設定的權利義務的行使或履行情況。當檢查中發現相對人的違法行為時,監管機關將另行作出相應的行政處罰決定。因此,監督檢查的目的在於實現經濟監管職能。

  按不同的分類方法,可將經濟監督檢查分為以下幾類:

  (1)一般檢查與特定檢查。一般檢查是不針對特定對象進行的監督檢查;特定檢查是針對特定對象進行的監督檢查。

  (2)依職權的監督檢查與依授權的監督檢查。依職權的監督檢查是指經濟監管主體根據本身的職責許可權對相對人進行的檢查。依授權的監督檢查是指從事監督檢查的機關所進行的監督檢查,其監督檢查權並非來源於本身的職權範圍,而是基於有關法律法規的明確授權。

  (3)事前監督檢查與事後監督檢查。

  經濟監管主體有依法對相對人進行監督檢查的權力,但檢查必須依照法定的程式和形式進行,有為相對人保守技術和業務秘密的義務。相對人則有提供必要的技術資料、如實反映情況、不得弄虛作假的義務,但相對人可拒絕與監管主體職權無關的不合理檢查。

  (二)行政許可實施權

  行政許可實施權,指經濟監管主體根據相對人的申請,經審查依法准予其從事某種市場行為的權力。行政許可是經濟監管主體通過頒發許可證對市場採取的有效管理

  根據《行政許可法》的規定,行政許可有如下特征:(1)行政許可的主體是行政主體;(2)行政許可是一種依申請而為的行政行為,行政機關不得主動作出;(3)行政許可的實質在於審查申請人是否具備從事某項活動的法定條件;(4)行政許可事項既限於申請人所申請的權利或資格範圍,又不得超越行政主體許可許可權的範圍。行政許可可直接影響相對人的實體權利和義務,必須依照法律規定和法定程式進行。

  在經濟監管中實行許可證制度的作用在於,首先,可以將各種要素市場的發展納入國家統一管理的軌道,加強對金融。土地、技術與信息、勞動力市場的規範,對於不符合法定條件的市場主體,不頒發許可證,以保證社會與經濟秩序的穩定。其次,許可證管理是引導要素市場健康平穩發展的基礎和保證。對各種要素市場實行許可證管理,可以嚴格市場準入標準,從而強化對要素市場的管理。再次,在行政許可中,可以根據各主體的不同情況,規定各種限制性條件,有利於管理的個別化、具體化。對不符合條件者,可以不頒發許可證。對違反限制條件的不正當經營者,可給予扣壓、吊銷許可證的製裁。因此,這是一種靈活、高效、適用面廣的有效管理方式。最後,行政許可便於廣大公眾參與管理和監督,便於監管主體及時發現違法者。

  (三)行政處罰權

  行政處罰權是監管主體對違反經濟法律、法規的相對人給予懲戒或製裁的權力。沒有對違法者的製裁,經濟監管就無從建立。

  行政處罰直接涉及相對人的實體權利義務,或限制或剝奪某種權利,或科以其某種懲戒性義務,按照這種標準,可以將經濟監管處罰分為:(1)限制人身自由權的處罰。,限制人身自由權的處罰目前在我國有行政拘留和勞動教養兩種形式,具體方式與內容必須由法律明確規定。由於限制人身自由權是比較嚴厲的處罰,一般只能由公安機關作出。(2)剝奪財產權的處罰。剝奪財產權的處罰是經濟監管主體對違法者從事違法活動的器具或非法所得的沒收。(3)限制或剝奪行為權的行政處罰。對不按許可證規定的條件或限制使用許可證者,可採取限制或剝奪行為權的方式。(4)科以義務的行政處罰。要求違法者承擔某種義務,以此作為懲戒。其主要形式有罰款、消除危害、恢複原狀、支付費用等。(5)申誡罰。對違法行為情節輕微者或不便於使用其他行政處罰手段時採用的單純以影響相對人聲譽為目的的處罰。申誡罰的形式包括警告和通報批評,以對當事人的違法行為提出譴責和警誡。適用對象既可以是自然人,也可以是法人。行政處罰權必須依照《行政處罰法》規定的權力和程式行使。

  (四)強制執行權

  強制執行權是指在市場主體不履行法律、法規所科以的義務時,經濟監管主體以強制方式促使其履行的權力。強制執行是經濟監管不可缺少的一部分。強制執行的強制手段是經濟監管主體必須具備的權力。

  強制執行主要有以下特征:(1)行政性。首先,強制執行發生於經濟監管過程中,是監管主體對不履行特定義務的人採取的強制措施,是行政執法的最後環節。其次,強制執行的主體只能是法律授權的行政機關,雖然在某些情況下行政機關應委托人民法院或其他第三人代為執行,但強制執行產生的法律責任仍由行政機關承擔。(2)強制性。行政強制執行的強制性不是一種主觀威懾力量,而是客觀上可以採取的實際強制手段,如強行拘留、強制拆除、強制劃撥、強制履行。離開了強制性,行政強制執行就無從談起。(3)執行性。行政強制執行的目的在於執行,也就是迫使相對人履行法律義務。行政強制執行中的執行罰,在本質上與罰款有別,其目的是通過罰款達到迫使相對人履行特定義務。就當事人而言,只有在市場主體不願履行而不是無法實際履行時,才能適用強制執行。就行政主體而言,能夠成為強制執行的行政處罰決定,必須具有具體的執行內容。

  目前,國家正在制定《強制執行法》,以規範強制執行權的行使。

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