经济监督权

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什么是经济监督权

  经济监管权是指政府作为监管者依据法律授权取得的对各类市场进行监督管理的权力。从市场监管者的角度来看,经济监管权是规范市场交易行为,预防、查处、惩罚危害市场环境的不正当行为,保护市场主体的合法权益,维护经济秩序和公共利益所必需的工具或手段。从市场主体的角度来看,经济监管权是他们参与市场竞争时所不得不考虑的一种制度约束。

经济监管权的性质

  对于经济监管权的性质,学术界存在不少争论,大多认为是一种经济行政管理权,其既具有一般行政权的特征,也具有经济管理权的特性。

  经济监管权是因政府介入市场而形成的一种权力,其主体是法律授权的国家机关,其内容是对市场主体的市场行为一定程度的介入。从法律地位上讲,法律授权成立的市场监管机关显然属于国家行政机关的一部分;从行为性质上讲,经济监管行为是代表国家而行使的一种公共管理行为,是行政行为的一种。因此,经济监管权的行使必须遵循依法行政的基本原则,不得超越和懈怠;同时,由于经济监管权是对市场的直接介入,所以监管行为也不得违背市场规律。

  1.法定性

  所谓法定性,首先是指作为经济监管机关的行政主体享有的行政权只能由国家宪法和国家最高权力机关制定的法律所设定,即经济监管权的取得具有法定性。其次是指作为具体化了的经济行政权,经济监管机关只能在法律或授权的范围内针对特定的行为人和事项做出处理,即经济监管权的权限具有法定性。最后,经济监管权的行使须严格遵循行政程序法的规定,即经济监管权的行使程序具有法定性。

  2.专属性

  所谓专属性主要有两个方面的含义:一是经济监管主体的监管权只能由具有行政主体资格的组织依法享有,其他国家机关、企事业单位、社会团体等均不拥有这种国家权力,监管权的行使不受其他任何组织和个人的非法干涉;二是经济监管主体系统内部上下左右之间有明确的职权范围和分工,各监管主体的职权是特定的或专有的,在实施经济监管活动时均不得超越其职权范围。

  3.优益性

  所谓优益性,是指经济监管权主体在行使职权时依法所获得的职务上或物质上的各种优越条件的特性。监管权的这种优益特性,通常被学者们称之为行政优益权。例如,监管主体在行使监管权时依法享有获得协助权、优先通过或使用权行政法律关系的单方形成权,对监管相对人的强制权与处罚权,以及基于监管权和行使监管权的需要而获得国家各种物质条件保障的权力。

  4.权责统一性

  所谓监管主体职权与职责的统一性,是指任何监管主体在享5有或行使行政权的同时,必须履行法定的各种义务,即职责,监管主体的职权与职责互相依存,互相渗透,互相适应,不能分离。因此,监管主体的监管职权在本质上实际是监管权力、监管职责、监管任务与监管权限的统一体。

  5.不可自由处置性

  经济监管权作为体现国家意志、具有社会公益性、职权与职责高度统一且具体化了的一种公权力,从根本上排除了经济监管主体按照自己的意愿进行任意处分的可能性。在国家和社会生活中,监管主体的监管职能既是一种权力,同时又是对国家和人民的一种义务,其监管职权的运作既要保护相对人的合法利益,同时又要维护国家和人民的整体利益。因此,监管主体对体现国家意志的监管职权不能按照自己的私意任意处分,即监管职权一般不得转让或放弃。

  6.市场约束性

  经济监管权必须受市场机制的约束。在各种产品市场和要素市场中,市场主体的各种创新行为都应该得到鼓励,市场机制是鼓励创新的动力源泉,因此,经济监管行为不得随意破坏市场机制。经济监管权在市场中的“进”与“退”都是为了市场机制作用的充分有效发挥。经济监管本身是为了抵御市场的失灵,如果市场能够有效的运作,监管就应受到严格控制。所以,经济监管权必须以不破坏市场机制的正常发挥为限。

经济监管权的来源

  (一)市场失灵是经济监管权产生的经济学理由

  在人类的全部活动中,经济活动始终占据着主导地位。在现代经济系统中,两类市场对经济运行起着极重要的作用,即要素市场和产品市场。要素市场是分配土地、资金、劳动力等生产要素的市场,产品市场是进行商品和服务交易的市场。

  古典经济学认为市场机制是实现经济资源最佳配置的最有效机制,也是促进经济效率提升的最佳机制。古典经济学对市场机制与经济效率之间关系的描述,是通过对完全竞争的市场情形,也就是不存在政府监管的市场情形的考察来实现的。亚当·斯密说:“在这场合,像在其他许多场合一样,他受着一只看不见的手的指导,去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事非出于本意,就对社会有害。他追求自己的利益,往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。”按照亚当·斯密的观点,市场会按照它自身的逻辑运行直至达到最终均衡。对市场的任何监管都不过是政府以“有形的脚”踩“无形的手”,只会造成市场的不均衡和社会的无谓损失

  然而,自由经济的实践证明了市场并不总是完美无缺的,市场失灵始终是困扰经济发展的幽灵。现代经济学理论对市场失灵展开了深刻的研究,并证明市场本身的力量并不足以克服市场固有的缺陷。造成市场失灵主要有不完全信息、市场的外部性、市场的垄断性等问题。

  在两类市场中,金融技术信息房地产、劳动力等要素市场具有聚敛、配置、调节、反映等重要功能,在国民经济中发挥着极其重要的作用。而要素市场功能的实现程度,取决于要素市场的运行效率。一个高效率的要素市场必须是运行有序、合理竞争、信息透明度高、真正“公正、公开、公平”的市场。然而,要素市场内在的投机性和高风险性,往往造成市场失灵,所以现代经济学理论将经济监管权作为一种工具性的安排,其目的就在于通过市场之外的力量来纠正要素市场自身无法应对或应对成本极高的问题。

  (二)私法的不完备是产生经济监管权的法律原因

  市场的参与者包括个人、公司等,他们在要素市场中的交易形成了一定的供求关系,并决定其价格。而价格又指导着供求及其最终配置。以证券市场为例:公司的资本预算确定了拟实施的长期投资项目,通过在证券市场发行股票债券进行融资;政府通过在证券市场发行债券股票来弥补短期财政赤字或为大型公益设施筹集建设资金证券公司通过自行买卖证券或经营经纪业务以盈利;个人作为最终的资金提供者在证券市场上买卖证券,承担相应风险以获取高于银行存款利率收益率

  很显然,参与要素市场的各种主体的相互作用形成的法律关系在本质上是属于平等主体的自然人、法人、其他组织之间的财产关系,即民事法律关系。那么为什么要素市场不能由一个或数个法律所规范,通过法院的判决最终地、确定地解决交易者之间的纠纷并恢复业已被破坏的民事权利义务关系(如同在大多数民事领域,并没有一个行政主体对其进行监管),而必须由以某种形式被授予监管权的主体对其进行控制?

  民事法律制度的设计就是通过法律——司法的运行机制来维护其所要保护的社会关系和社会秩序,最大限度地减少违约侵权这些对社会无效率的行为。若违法者无法保有其取得的不当利益,那么从事违法行为对于违法者而言就是无差异的了,要求其赔偿权利人的损失就足以阻吓违法者。但是,这一理想的法律秩序的实现隐含了两个至关重要的假定:

  1.法律是完备的,即所有可能造成损害的行为及该行为的构成要件、法律责任都能准确地由法律详细规定,对任何案件、任何一个法官都能按照法律明确无误、没有偏差的推断出行为人是否违反了法律以及应该承担什么样的法律责任》违法者无法通过寻找法律的漏洞并利用它获取并合法地保有其不法收益。

  2.案件事实极易查明且权利人不惜采取所有可获得的救济方式,即为恢复其利益受损前的状态,权利人是无成本约束以及诉讼结果是具有确定性的。如果法律能够满足上述的两个假设,那么法律——司法的运行机制以及民事责任的制度约束就足以支撑有利于提高社会整体福利的交易。任何对此领域的监管除了造成社会净损失外没有任何意义。事实也表明,在大多数涉及私人交易的市场里,法律——司法的模式确实主导着市场的有序运行,但对于像金融房地产技术与信息、劳动力等要素市场来说,这两个假设显然是不存在的。经济监管权来源的法律理由,就使这两个基本假设在要素市场上无法得到实质性的满足。

  就法律的完备性而言,由于现代社会的发展对于私法的自给自足体系、法律价值单一、法律关系守恒等概念法学的观念提出了严峻的挑战,各种现代法律制度与部门的出现早已打破了私法完备的神话;就诉讼结果的确定性而言,任何案件事实都是过去曾经发生的事情,极易查明的情形不能说完全不存在,但在许多案件中几乎是不可能的,由此必然带来诉讼结果的不确定性。因此,在这两个假设都不可能满足的情况下,便要求立法者要将其享有的立法权之外的剩余立法权和主动执法权以某种形式分配给监管者,以达到仅仅依赖法院的司法权所不能实现的最优的效果。

经济监管权的内容

  经济监管权是一种必须依法取得的权力,,法律必须根据国家经济监管职能的需要和可能,合理配置各种权力。概括而言,经济监管权主要包括如下方面:

  (一)监督检查权

  监督检查权,指经济监管主体对相对人遵守经济法律法规和履行经济义务的情况进行监督检查的权力。监督检查并不直接影响相对人的实体权利义务,而只是检查其对已设定的权利义务的行使或履行情况。当检查中发现相对人的违法行为时,监管机关将另行作出相应的行政处罚决定。因此,监督检查的目的在于实现经济监管职能。

  按不同的分类方法,可将经济监督检查分为以下几类:

  (1)一般检查与特定检查。一般检查是不针对特定对象进行的监督检查;特定检查是针对特定对象进行的监督检查。

  (2)依职权的监督检查与依授权的监督检查。依职权的监督检查是指经济监管主体根据本身的职责权限对相对人进行的检查。依授权的监督检查是指从事监督检查的机关所进行的监督检查,其监督检查权并非来源于本身的职权范围,而是基于有关法律法规的明确授权。

  (3)事前监督检查与事后监督检查。

  经济监管主体有依法对相对人进行监督检查的权力,但检查必须依照法定的程序和形式进行,有为相对人保守技术和业务秘密的义务。相对人则有提供必要的技术资料、如实反映情况、不得弄虚作假的义务,但相对人可拒绝与监管主体职权无关的不合理检查。

  (二)行政许可实施权

  行政许可实施权,指经济监管主体根据相对人的申请,经审查依法准予其从事某种市场行为的权力。行政许可是经济监管主体通过颁发许可证对市场采取的有效管理

  根据《行政许可法》的规定,行政许可有如下特征:(1)行政许可的主体是行政主体;(2)行政许可是一种依申请而为的行政行为,行政机关不得主动作出;(3)行政许可的实质在于审查申请人是否具备从事某项活动的法定条件;(4)行政许可事项既限于申请人所申请的权利或资格范围,又不得超越行政主体许可权限的范围。行政许可可直接影响相对人的实体权利和义务,必须依照法律规定和法定程序进行。

  在经济监管中实行许可证制度的作用在于,首先,可以将各种要素市场的发展纳入国家统一管理的轨道,加强对金融。土地、技术与信息、劳动力市场的规范,对于不符合法定条件的市场主体,不颁发许可证,以保证社会与经济秩序的稳定。其次,许可证管理是引导要素市场健康平稳发展的基础和保证。对各种要素市场实行许可证管理,可以严格市场准入标准,从而强化对要素市场的管理。再次,在行政许可中,可以根据各主体的不同情况,规定各种限制性条件,有利于管理的个别化、具体化。对不符合条件者,可以不颁发许可证。对违反限制条件的不正当经营者,可给予扣压、吊销许可证的制裁。因此,这是一种灵活、高效、适用面广的有效管理方式。最后,行政许可便于广大公众参与管理和监督,便于监管主体及时发现违法者。

  (三)行政处罚权

  行政处罚权是监管主体对违反经济法律、法规的相对人给予惩戒或制裁的权力。没有对违法者的制裁,经济监管就无从建立。

  行政处罚直接涉及相对人的实体权利义务,或限制或剥夺某种权利,或科以其某种惩戒性义务,按照这种标准,可以将经济监管处罚分为:(1)限制人身自由权的处罚。,限制人身自由权的处罚目前在我国有行政拘留和劳动教养两种形式,具体方式与内容必须由法律明确规定。由于限制人身自由权是比较严厉的处罚,一般只能由公安机关作出。(2)剥夺财产权的处罚。剥夺财产权的处罚是经济监管主体对违法者从事违法活动的器具或非法所得的没收。(3)限制或剥夺行为权的行政处罚。对不按许可证规定的条件或限制使用许可证者,可采取限制或剥夺行为权的方式。(4)科以义务的行政处罚。要求违法者承担某种义务,以此作为惩戒。其主要形式有罚款、消除危害、恢复原状、支付费用等。(5)申诫罚。对违法行为情节轻微者或不便于使用其他行政处罚手段时采用的单纯以影响相对人声誉为目的的处罚。申诫罚的形式包括警告和通报批评,以对当事人的违法行为提出谴责和警诫。适用对象既可以是自然人,也可以是法人。行政处罚权必须依照《行政处罚法》规定的权力和程序行使。

  (四)强制执行权

  强制执行权是指在市场主体不履行法律、法规所科以的义务时,经济监管主体以强制方式促使其履行的权力。强制执行是经济监管不可缺少的一部分。强制执行的强制手段是经济监管主体必须具备的权力。

  强制执行主要有以下特征:(1)行政性。首先,强制执行发生于经济监管过程中,是监管主体对不履行特定义务的人采取的强制措施,是行政执法的最后环节。其次,强制执行的主体只能是法律授权的行政机关,虽然在某些情况下行政机关应委托人民法院或其他第三人代为执行,但强制执行产生的法律责任仍由行政机关承担。(2)强制性。行政强制执行的强制性不是一种主观威慑力量,而是客观上可以采取的实际强制手段,如强行拘留、强制拆除、强制划拨、强制履行。离开了强制性,行政强制执行就无从谈起。(3)执行性。行政强制执行的目的在于执行,也就是迫使相对人履行法律义务。行政强制执行中的执行罚,在本质上与罚款有别,其目的是通过罚款达到迫使相对人履行特定义务。就当事人而言,只有在市场主体不愿履行而不是无法实际履行时,才能适用强制执行。就行政主体而言,能够成为强制执行的行政处罚决定,必须具有具体的执行内容。

  目前,国家正在制定《强制执行法》,以规范强制执行权的行使。

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