發展型社會政策

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　　1968年，聯合國第一屆國際社會福利部長會議提出了“發展型社會福利”的觀點；1979年，聯合國經濟及社會理事會通過《加強發展性社會福利政策活動方案》，重申了“發展性社會福利”的新理念。1990年代中期以來，OECD國家實施了一系列新的社會政策，其中包括兒童教育和服務、針對雙職工父母的彈性工作時間和親職假期以及鼓勵單親父(母)尋找工作等。這些政策使失業率下降，依靠社會救助的人數顯著減少，收入差距擴大的趨勢得到了明顯的緩解，因而這些政策被稱為“積極的社會政策”，也就是我們所說的發展型社會政策。這一政策集中反映了經濟政策和社會政策二者的整合狀態。其核心理論是將社會政策看成是一種社會投資行為，認為社會政策對提高勞動力的素質有直接的作用，社會政策是對人力資本的投資。面對全球化的挑戰，以投資人力資本為核心的發展型社會政策試圖將個人、家庭、群體和國家等不同層面的利益與目標有機地結合起來，最後形成一種幫助個人和國家的政策機制。

　　Deyo提出了發展型社會政策的四個重要組成部分：(1)社會政策是嵌於經濟發展政策中的，發展是最重要的主題，經濟發展之後才能提高社會福利的效益，增加就業崗位和人民收入。(2)社會政策直接涉及政府所提供的社會福利、公共服務和對一些部門如醫療衛生部門的補貼，以及面向公共住房、教育、公共交通、社會救助和社會福利的項目。(3)收入政策，即對工資和福利有直接影響的政策。(4)政府通過社會保險影響收入保障，如退休金、醫療保險、失業保險等。這些構成了發展型社會政策的內容。

　　1. 全球化時代的社會風險和國家發展戰略的演變

　　發展型社會政策理論產生的現實背景和首要的推動力量，是與西方福利國家對全球化挑戰的回應以及重構國家合法性的努力分不開的。20 世紀 90 年代以來，隨著高科技、信息技術的迅速發展以及經濟全球化，福利國家面臨著新的風險和挑戰。經濟全球化涉及三種要素的跨國界流動：產品和服務、資本以及人員。產品和服務的大批量流動，引起了空前激烈的價格競爭。價格競爭直接威脅到福利國家的高勞動成本，迫使它們不得不進行福利開支和勞動力成本上的“探底競爭”，但這些措施的實行又受到國內不同政治力量和普選制度的制約。這些國家既要參加世界市場的競爭，又不想面對競爭可能導致的福利國家削減的現實，在可供選擇的政策工具上十分傷腦筋。其次，信息產業的發展，交通工具的發達使全球性的資本流動速度加快。在經濟全球化的條件下，資本逃稅要比勞動逃避稅收容易得多。為了追逐利潤，資本避開對勞動徵稅很重或勞動受到嚴密保護的國家，迫使那裡的勞動力結構發生變化。因此，當私人企業的跨國流動打破了民族國家的疆界時，那種在民族國家內部形成的社會保障體系和福利服務形式也就受到了威脅。而這些社會保護體系原先是針對工業社會 (製造業時代) 的風險設計出來的。資本的“四處流動”擺脫了民族國家的政治控制，使受著地域約束的雇員和政府的談判能力降低。此外，全球性的資本流動還伴隨著就業機會的全球化和勞動力的全球性流動。資本的外流使福利國家的財力外泄，而經濟移民的涌入則造成福利國家在住房、醫療、失業救濟和技能培訓等方面的額外負擔，迫使福利國家不得不就移民問題進行新的政策設計。上述這三大問題使我們看到，福利國家的徵稅能力、國家賴以調整經濟政策和干預社會分配的能力都被削弱了。

　　伴隨信息化、全球化而來的，還有社會結構和就業方式的變遷造成的危機和問題。主要表現為： ①人口老齡化的挑戰。人口老化在資本流動加速、經濟增長衰退時帶來社會保障的負擔率加重，有可能會導致社會保障制度的巨額赤字甚至破產。②信息通訊技術和知識社會的迅猛發展，造成對新技能和高學歷日漸上升的需求，同時也引起對低素質勞動力的排斥，即使他們的工資和福利待遇要求很低。③家庭結構和性別角色的變遷。離婚率的上升，單親家庭的增多；家庭生活的非標準化，即改變了工業社會和大規模製造業時代的生活和就業模式，人的就業年齡、結婚年齡、生育年齡和退休年齡等發生了多樣化。④職業結構的變化和新的就業形式。臨時工增多、小時工增多、家庭雇工增多、合作組織增多，打破了原來的工業社會的長期穩定的工廠雇用模式。這些變化都對福利國家原先的社會保護體系提出了新的要求，比如對非固定就業的職工如何保護，對未婚生育者如何保護，如何化解人口老化的危機等。所有這些新的風險和需求並不是僅僅靠私有化政策就可以解決，如果我們接受福利國家形態的出現是對工業社會變革的反應這個邏輯，那麼我們就必須認識當下這個社會狀態的特性。

　　從福利國家遭遇的這些問題來看，社會危機的性質改變了：由於知識的匱乏而造成的社會排斥超過了工傷和疾病引起的貧困；老齡的恐懼由生活無著變成難以支付高昂的醫療照顧費用；就業準備變得比失業保險更加重要。這一切都迫使福利國家從觀念到實踐進行根本的變革。吉登斯警告說“， 沒有了敵人的國家的合法性，越來越取決於它們的管理風險的能力”。吉登斯還認為，目前福利國家的危機在於“無法及時調整自己的步伐，以便覆蓋那些新的風險，比如與技術變遷、社會排斥或者不斷增加的單親家庭有關的風險”。登斯的論斷使我們認識到“福利國家的危機遠遠不僅是財政的危機，而且更是結構的危機，甚至還是福利國家作為一種國家形態，它的合理性與公平性的危機”。

　　在這種情況下，以英國的吉登斯為代表一批學者通過自己的研究開始了重塑國家合法性的努力，他們的思想也深深地影響了西方福利國家的政府行政和社會政策的實踐。作為“第三條道路”的倡導者，吉登斯要求福利國家從觀念到結構的更新：重新界定政府與個人之間的契約關係，改“福利國家”為“社會投資型國家”，從個人爭取政府的保護，轉變為個人尋求“自主與自我發展”，政府的功能應當從提供經濟援助改變為進行人力投資，政府與公民之間的關係要全面調整。吉登斯明確提出了社會投資福利戰略和積極福利制度、福利社會等概念，提出建設一種能增強社會包容性，但又不限制個人對自己風險的責任，鼓勵個人積極創造的積極性福利制度的改革方向。這種積極福利不是要取消福利國家的開支，而是改變開支的方向，從福利消費支出，改為教育、培訓、創造就業機會、鼓勵風險投資、彈性的工作制度等社會投資支出。另外，吉登斯主張用“福利社會”的概念取代“福利國家”，也就是福利不應僅僅由中央政府提供，應該調動地方政府、社會第三部門、企業和個人等共同承擔社會福利責任。無獨有偶，在大西洋彼岸，美國加州大學的社會福利學者詹

　　姆斯·米奇利(James Midgley) 提出了發展性社會福利政策。所謂發展性社會福利政策是一種把社會福利和經濟發展整合起來的福利思想。米奇利回顧了促進社會福利的三個傳統手段：慈善、社會工作和社會行政。他認為慈善和社會工作是針對個別對象提供物品和服務，或者提供治療和康復；而社會行政則依靠稅收來支持社會服務和社會保障。這些傳統的手段都沒有從巨集觀結構上把社會福利和經濟發展聯繫起來，而發展的福利觀正是要強調在與經濟發展動態結合的過程中，通過有計劃的社會變遷來促進人口整體的福利。

　　上述這些新發展戰略和福利思想對西方國家的政府行政和社會政策實踐產生了很大的影響。原先的福利國家紛紛採取了應對新型風險和危機的措施，改革原來的社會保護體系，重新尋找社會政策的定位。社會投資型國家或能力促型國家(the enabling state) 的發展戰略首先推動了發展型社會政策的產生。

　　2. 貧困的再認識：反“社會排斥”實踐對政策轉型的推動

　　近年來，歐洲學術界在社會政策的研究中非常重視社會排斥 (social exclusion) 這一概念，有關貧困及社會不平等的研究都把註意力投向反對社會排斥，增進社會融合(social integration) 上。所謂“社會排斥”，原先是針對大民族完全或部分排斥少數民族的種族歧視和偏見的，這種偏見和歧視建立在一個社會有意達成的政策基礎上。“主導群體已經握有社會權力，不願別人分享之”。譬如他們擔心移民具有潛在的破壞性，因而感到有必要對這些人加以社會排斥。

　　20 世紀80 年代至90 年代，全球面臨的社會問題使這一概念很快被人們所接受，在社會學、社會政策和社會工作以及其他一些相關領域被廣泛使用，但含義已經被擴展和泛化。社會排斥被認為是“當一些人或地區受到一系列相互關聯的問題，如失業、技術缺乏、收入低下、居住條件惡劣、高犯罪環境、健康狀況不佳及家庭破裂等等的困擾時，可能發生的情況的簡稱”。

　　這是有劣勢地位“導致某些排斥，這些終形成持久的多重 (剝奪) 劣勢”的“一個動態過程”，它導致社會紐帶的斷裂。與社會排斥相對，社會整合意味著“社會要避免出現可能威脅社會穩定的巨大收入差距，保障貧困人口享有受教育、醫療和基本服務 (如清潔的水、衛生和用電) 的機會，意味著人民能夠參與影響他們生活的重大決策，這也是賦權的含義”。

　　可見，社會排斥“不僅是表示收入的不足，而且表示在工作參與方面的不足。簡而言之，社會排斥強調的是社會連接的斷裂”“， 表現了比社會不平等更複雜的意義”。“從貧窮的概念到社會排斥概念的轉換，這實際上是一個概念的轉換和觀念的轉換結合的過程：從靜態到動態、從註重分配到註意關係”。

　　概括而言，社會排斥是一個多元的概念，它不但含有經濟資源上的長期匱乏，尤為關註的，是人在社會關係上、心理上、文化上和政治參與上被長期隔絕的狀況，這種可稱之為個人長期無法實現的某種能力和功能的匱乏，不僅可能導致經濟貧困，甚至使被排斥者不能享受到公民地位所賦予的公民政治及社會權利。而這種權利不可能依靠提供經濟援助和保障救濟來賦予。

　　社會排斥的研究超越了傳統社會政策對貧困的研究手段和思維方法，而註重考察多層次的不利條件如何使社會的邊緣群體 (如窮人、老人、單親、新移民、失業者等) 陷入缺乏維持最低標準生活的能力，從而被排斥出主流社會。社會排斥概念的提出，使得對貧困問題的界定擴展到社會地位與權利等非經濟因素以及基本能力的被剝奪和機會喪失等方面，凸現了貧困與社會秩序、社會不同的行動者(社會政策的主體) 之間的關聯。這就意味著解決這類老問題需要新的價值觀和視角——從政府控制下的經濟再分配或市場競爭中的自我依賴過渡到各種社會機制並用。在政策主體和服務傳遞機制上建立政府部門、私營部門、志願機構和家庭之間的合作伙伴關係，探討它們之間良性互動的機制，實現社會福利上的責任共擔。在政策對象和服務資源的提供機制上，倡導積極就業政策，重新評估人的需要和能力，將人力資本投資的經濟學成果用於社會福利政策，加強職業培訓，同時通過減免稅收、低息貸款等方式促進經濟的生產就業；消除社會福利對象參與經濟發展的障礙，強化社區內外合作關係，促進社會資本的形成；等等。總之，圍繞著社會排斥的研究，不僅促使了融經濟政策與社會政策於一體的發展型社會政策的產生，而且有關社會排斥的研究和政策設計還為應用和檢驗發展型社會政策提供了廣闊的空間。

　　3. 歐盟：超國家的政治力量對發展型社會政策的推進

　　全球化的影響不僅使各個民族國家在主權範圍內紛紛改革福利國家原來的社會保護體系、實行發展型的社會政策，而且在超國家的層面實行社會政策的聯合與協調，推行發展型社會政策，反對社會排斥，促進經濟增長和就業。這方面作出實質貢獻、最值得關註和總結的當數歐盟。自 1997 年《阿姆斯特丹條約》以來，歐盟在越來越多的政策性文件中，貫穿著一種發展型社會政策理念：社會政策不是一種負擔或者成本，相反，它是一種生產要素。經濟和就業的持續增長是基本的，但是，僅有經濟和就業的增長，還不足以確保社會整合；投資於就業政策和社會政策同樣是必要的，這將加速和維持經濟和就業的增長，獲得競爭優勢，從而使人們有能力應對未來包括國際競爭在內的種種挑戰。這種理念集中體現在2000年3月的《社會政策議程》中。

　　《社會政策議程》是歐盟為實現裡斯本首腦會議提出的經濟和社會復興目標所作努力的一部分，它力圖確保經濟政策、就業政策和社會政策之間積極的、充滿活力的互動。它的指導原則，是強化社會政策作為一種生產要素的作用。為此，它特別強調：第一，社會開支是一種投資。用於衛生和教育的社會開支是具有經濟效益的人力資源投資，此類開支的規模與各國的生產率水平是正相關的。同樣，用於養老金和社會保障的社會轉移支付，不僅有助於收入的平衡或再分配，而且有助於提高雇用質量，從而帶來經濟效益。第二，社會政策是經濟社會協調發展的不可或缺的一環。有針對性的社會保護對於經濟適應變遷以及提供訓練有素的勞動力而言具有重要意義；高質量的教育和培訓將有助於增強社會融入和競爭力，並增強社會整合。

　　《社會政策議程》提出，是為了成功地應對經濟全球化、產業信息化和人口老齡化等技術和社會變遷。這份後來被成為“裡斯本戰略”的歐盟世紀文件為歐盟在 21 世紀的頭 10 年的發展提出了戰略性目標“： 成為世界上最有競爭力和最有活力的知識經濟，保持經濟的可持續增長，提供更多更好的就業和更高程度的社會和諧。”透過這份文件，我們可以看到，歐盟的社會目標則要致力於提高經濟效率的同時，在歐洲統一大市場內製定適合歐洲經濟發展的社會政策，改進歐洲社會模式並使其能夠應對結構變遷的影響，維持歐洲社會的團結和社會公平的價值理念。

　　值得進一步關註的是，近幾年來，歐盟為實現《社會政策議程》提出的目標，不僅促使和監督原成員國致力於提高社會政策的質量，而且促使新近加入的成員國的社會政策體系適應社會歐洲的建設需要，實現社會政策體系的順利“並軌”。歐盟的對策是：首先，在新成員國加入歐盟之前，歐盟與這些國家簽定了有關社會保護和就業方面的政策性文件。該文件使候選國承擔了就業政策方面的義務，比如投資於人力資源，強化公共就業服務，消除地區差別和性別不平等，減少非正規經濟，加強社會伙伴在使勞動力市場現代化方面的作用等。其次，歐盟通過調整結構基金，如歐洲社會基金(ESF) 和以反對各種與勞動力市場相關的歧視和不平等為宗旨的平等基金(EQUAL) 積極援助新成員國消除貧困和社會排斥。

　　總之，在全球化的環境下，歐盟通過自己的努力在一個超國家的政治層面普及發展型的福利思維及其社會政策。歐盟的工作對全球性的社會政策發展提供了鮮明的導向。

　　總起來看，在上述各種因素的相互作用下，以再分配和維持消費為取向的社會政策逐漸從傳統的“、事後補救型”的保護方法向著積極的、“生產性”的、註重社會投資的方法轉變，這使得社會政策的學科理念發生了深刻的變化，主要表現在以下三個方面： ①強調社會政策是生產力。社會政策應被看作是對人力資本和社會資本的投資，其對經濟發展和勞動力素質的提高有重要的作用，有助於對瞬息萬變的經濟環境作出積極響應。社會政策既有再分配的功能，也有社會投資的功能。②促進社會投資，實現包容、協調和可持續的發展。經濟政策和社會政策不是相互排斥的，應實現二者的協調發展。社會福利應以社會投資為導向，與勞動力市場密切配合，社會福利必須投資到具有促進人力資本、就業、社會資本、勞動技能以及低成本高效益的社會項目上，並致力於消除社會成員參與經濟的障礙。社會投資的目的是提高人們參與經濟的能力，實現經濟與社會政策的整合目標。 ③以治理 (governance) 和善治 (goodgovernance) 的理念加強政府與公民社會及經濟組織的合作。

　　這些觀點得到了很多國際組織、政府及社會政策研究者的贊同，不僅具體指導著西方福利國家的改革實踐和福利制度的轉型，而且對很多發展中國家的福利制度也產生了很大的影響。

　　與主體和責任主體，都應當對社會福利做出貢獻。從米奇利和吉登斯的理論觀點中我們得知發展型社會政策的核心內容為：

　　第一，社會政策是生產力、經濟政策和社會政策可以相互促進。

　　在社會政策與經濟政策的關係上，發展型社會政策持積極的態度，肯定社會政策對經濟的正面作用。在發展型社會政策視野里，社會政策不只是具有再分配的功能，而且是一種社會資源配置手段，社會政策不僅能促進社會公平，而且能促進經濟發展，提高經濟效率。社會政策是生產力，社會政策，是一種社會投資，是對人力資本和社會資本的投資。基本生活保障、教育、醫療、家庭支持等社會政策可以提升勞動力的知識和技能，增進健康，也就是提升了人力資本。在經濟全球化、知識經濟的大環境下，人力資本的作用更為重要。對勞動者來說，知識、技能和身體狀況是決定其是否被勞動市場接納的最重要因素；對生產性組織而言，員工的素質是決定其市場競爭力的重要因素；對國家而言，公民適應勞動力市場的能力是解決就業、貧困問題的關鍵，是關乎經濟發展的重要因素。

　　第二，社會政策應主要以社會投資為導向。

　　無論是米奇利還是吉登斯，都無一例外地認為社會政策應該以社會投資為導向。而社會投資，主要是人力資本投資和社會資本投資。投資現在和未來的勞動人群，這是發展型社會政策最根本的立場。投資現在的勞動人群，就是要對現在的適齡勞動力進行良好的教育和培訓，使其能適應這個社會對勞動力的基本要求，在激烈的市場競爭中具備充足的競爭力。而更為重要的，則是註重對未來勞動力的投資，投資於未來的勞動力，是社會政策的長期目標。

　　第三，政府、非政府組織、個人都是社會政策的主體，都應該在社會政策中發揮自己的作用。

　　傳統福利國家重視國家責任和國家干預，但忽視個人及家庭的責任，新自由主義則反對國家干預，主張削減福利支出，而將個人和家庭作為責任的完全主體。這兩種思想在處理國家、政府、個人和家庭責任時都存在片面性。

　　發展型社會政策在處理國家和個人責任時走的是“第三條道路”，強調國家和個人都是社會政策的權利和義務主體，同時也重視非政府組織在社會政策中的積極作用。

　　個人在社會福利中是權利的主體，同時也需要履行一定的義務，最重要的是個人需履行自己對家庭的責任。大多數人都是生活在家庭中的一分子，不僅要為自己創造基本的生活條件，更需要為保持家庭功能的完整承擔自己的職責。而國家的責任，最基本的是通過國家的資源分配和調節權利為全體國民提供最基礎的生活保障。在市場經濟和全球化的情況下，個人及家庭的保障功能相對而言比較薄弱，更是有限的，相比而言，國家的調控則更有力。國家需要利用行政、法律或其他手段，努力實現資源初次分配時的公平性，當初次分配難以充分體現公平時，還需要通過再次分配縮小貧富差距。

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