发展型社会政策

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　　1968年，联合国第一届国际社会福利部长会议提出了“发展型社会福利”的观点；1979年，联合国经济及社会理事会通过《加强发展性社会福利政策活动方案》，重申了“发展性社会福利”的新理念。1990年代中期以来，OECD国家实施了一系列新的社会政策，其中包括儿童教育和服务、针对双职工父母的弹性工作时间和亲职假期以及鼓励单亲父(母)寻找工作等。这些政策使失业率下降，依靠社会救助的人数显著减少，收入差距扩大的趋势得到了明显的缓解，因而这些政策被称为“积极的社会政策”，也就是我们所说的发展型社会政策。这一政策集中反映了经济政策和社会政策二者的整合状态。其核心理论是将社会政策看成是一种社会投资行为，认为社会政策对提高劳动力的素质有直接的作用，社会政策是对人力资本的投资。面对全球化的挑战，以投资人力资本为核心的发展型社会政策试图将个人、家庭、群体和国家等不同层面的利益与目标有机地结合起来，最后形成一种帮助个人和国家的政策机制。

　　Deyo提出了发展型社会政策的四个重要组成部分：(1)社会政策是嵌于经济发展政策中的，发展是最重要的主题，经济发展之后才能提高社会福利的效益，增加就业岗位和人民收入。(2)社会政策直接涉及政府所提供的社会福利、公共服务和对一些部门如医疗卫生部门的补贴，以及面向公共住房、教育、公共交通、社会救助和社会福利的项目。(3)收入政策，即对工资和福利有直接影响的政策。(4)政府通过社会保险影响收入保障，如退休金、医疗保险、失业保险等。这些构成了发展型社会政策的内容。

　　1. 全球化时代的社会风险和国家发展战略的演变

　　发展型社会政策理论产生的现实背景和首要的推动力量，是与西方福利国家对全球化挑战的回应以及重构国家合法性的努力分不开的。20 世纪 90 年代以来，随着高科技、信息技术的迅速发展以及经济全球化，福利国家面临着新的风险和挑战。经济全球化涉及三种要素的跨国界流动：产品和服务、资本以及人员。产品和服务的大批量流动，引起了空前激烈的价格竞争。价格竞争直接威胁到福利国家的高劳动成本，迫使它们不得不进行福利开支和劳动力成本上的“探底竞争”，但这些措施的实行又受到国内不同政治力量和普选制度的制约。这些国家既要参加世界市场的竞争，又不想面对竞争可能导致的福利国家削减的现实，在可供选择的政策工具上十分伤脑筋。其次，信息产业的发展，交通工具的发达使全球性的资本流动速度加快。在经济全球化的条件下，资本逃税要比劳动逃避税收容易得多。为了追逐利润，资本避开对劳动征税很重或劳动受到严密保护的国家，迫使那里的劳动力结构发生变化。因此，当私人企业的跨国流动打破了民族国家的疆界时，那种在民族国家内部形成的社会保障体系和福利服务形式也就受到了威胁。而这些社会保护体系原先是针对工业社会 (制造业时代) 的风险设计出来的。资本的“四处流动”摆脱了民族国家的政治控制，使受着地域约束的雇员和政府的谈判能力降低。此外，全球性的资本流动还伴随着就业机会的全球化和劳动力的全球性流动。资本的外流使福利国家的财力外泄，而经济移民的涌入则造成福利国家在住房、医疗、失业救济和技能培训等方面的额外负担，迫使福利国家不得不就移民问题进行新的政策设计。上述这三大问题使我们看到，福利国家的征税能力、国家赖以调整经济政策和干预社会分配的能力都被削弱了。

　　伴随信息化、全球化而来的，还有社会结构和就业方式的变迁造成的危机和问题。主要表现为： ①人口老龄化的挑战。人口老化在资本流动加速、经济增长衰退时带来社会保障的负担率加重，有可能会导致社会保障制度的巨额赤字甚至破产。②信息通讯技术和知识社会的迅猛发展，造成对新技能和高学历日渐上升的需求，同时也引起对低素质劳动力的排斥，即使他们的工资和福利待遇要求很低。③家庭结构和性别角色的变迁。离婚率的上升，单亲家庭的增多；家庭生活的非标准化，即改变了工业社会和大规模制造业时代的生活和就业模式，人的就业年龄、结婚年龄、生育年龄和退休年龄等发生了多样化。④职业结构的变化和新的就业形式。临时工增多、小时工增多、家庭雇工增多、合作组织增多，打破了原来的工业社会的长期稳定的工厂雇用模式。这些变化都对福利国家原先的社会保护体系提出了新的要求，比如对非固定就业的职工如何保护，对未婚生育者如何保护，如何化解人口老化的危机等。所有这些新的风险和需求并不是仅仅靠私有化政策就可以解决，如果我们接受福利国家形态的出现是对工业社会变革的反应这个逻辑，那么我们就必须认识当下这个社会状态的特性。

　　从福利国家遭遇的这些问题来看，社会危机的性质改变了：由于知识的匮乏而造成的社会排斥超过了工伤和疾病引起的贫困；老龄的恐惧由生活无着变成难以支付高昂的医疗照顾费用；就业准备变得比失业保险更加重要。这一切都迫使福利国家从观念到实践进行根本的变革。吉登斯警告说“， 没有了敌人的国家的合法性，越来越取决于它们的管理风险的能力”。吉登斯还认为，目前福利国家的危机在于“无法及时调整自己的步伐，以便覆盖那些新的风险，比如与技术变迁、社会排斥或者不断增加的单亲家庭有关的风险”。登斯的论断使我们认识到“福利国家的危机远远不仅是财政的危机，而且更是结构的危机，甚至还是福利国家作为一种国家形态，它的合理性与公平性的危机”。

　　在这种情况下，以英国的吉登斯为代表一批学者通过自己的研究开始了重塑国家合法性的努力，他们的思想也深深地影响了西方福利国家的政府行政和社会政策的实践。作为“第三条道路”的倡导者，吉登斯要求福利国家从观念到结构的更新：重新界定政府与个人之间的契约关系，改“福利国家”为“社会投资型国家”，从个人争取政府的保护，转变为个人寻求“自主与自我发展”，政府的功能应当从提供经济援助改变为进行人力投资，政府与公民之间的关系要全面调整。吉登斯明确提出了社会投资福利战略和积极福利制度、福利社会等概念，提出建设一种能增强社会包容性，但又不限制个人对自己风险的责任，鼓励个人积极创造的积极性福利制度的改革方向。这种积极福利不是要取消福利国家的开支，而是改变开支的方向，从福利消费支出，改为教育、培训、创造就业机会、鼓励风险投资、弹性的工作制度等社会投资支出。另外，吉登斯主张用“福利社会”的概念取代“福利国家”，也就是福利不应仅仅由中央政府提供，应该调动地方政府、社会第三部门、企业和个人等共同承担社会福利责任。无独有偶，在大西洋彼岸，美国加州大学的社会福利学者詹

　　姆斯·米奇利(James Midgley) 提出了发展性社会福利政策。所谓发展性社会福利政策是一种把社会福利和经济发展整合起来的福利思想。米奇利回顾了促进社会福利的三个传统手段：慈善、社会工作和社会行政。他认为慈善和社会工作是针对个别对象提供物品和服务，或者提供治疗和康复；而社会行政则依靠税收来支持社会服务和社会保障。这些传统的手段都没有从宏观结构上把社会福利和经济发展联系起来，而发展的福利观正是要强调在与经济发展动态结合的过程中，通过有计划的社会变迁来促进人口整体的福利。

　　上述这些新发展战略和福利思想对西方国家的政府行政和社会政策实践产生了很大的影响。原先的福利国家纷纷采取了应对新型风险和危机的措施，改革原来的社会保护体系，重新寻找社会政策的定位。社会投资型国家或能力促型国家(the enabling state) 的发展战略首先推动了发展型社会政策的产生。

　　2. 贫困的再认识：反“社会排斥”实践对政策转型的推动

　　近年来，欧洲学术界在社会政策的研究中非常重视社会排斥 (social exclusion) 这一概念，有关贫困及社会不平等的研究都把注意力投向反对社会排斥，增进社会融合(social integration) 上。所谓“社会排斥”，原先是针对大民族完全或部分排斥少数民族的种族歧视和偏见的，这种偏见和歧视建立在一个社会有意达成的政策基础上。“主导群体已经握有社会权力，不愿别人分享之”。譬如他们担心移民具有潜在的破坏性，因而感到有必要对这些人加以社会排斥。

　　20 世纪80 年代至90 年代，全球面临的社会问题使这一概念很快被人们所接受，在社会学、社会政策和社会工作以及其他一些相关领域被广泛使用，但含义已经被扩展和泛化。社会排斥被认为是“当一些人或地区受到一系列相互关联的问题，如失业、技术缺乏、收入低下、居住条件恶劣、高犯罪环境、健康状况不佳及家庭破裂等等的困扰时，可能发生的情况的简称”。

　　这是有劣势地位“导致某些排斥，这些终形成持久的多重 (剥夺) 劣势”的“一个动态过程”，它导致社会纽带的断裂。与社会排斥相对，社会整合意味着“社会要避免出现可能威胁社会稳定的巨大收入差距，保障贫困人口享有受教育、医疗和基本服务 (如清洁的水、卫生和用电) 的机会，意味着人民能够参与影响他们生活的重大决策，这也是赋权的含义”。

　　可见，社会排斥“不仅是表示收入的不足，而且表示在工作参与方面的不足。简而言之，社会排斥强调的是社会连接的断裂”“， 表现了比社会不平等更复杂的意义”。“从贫穷的概念到社会排斥概念的转换，这实际上是一个概念的转换和观念的转换结合的过程：从静态到动态、从注重分配到注意关系”。

　　概括而言，社会排斥是一个多元的概念，它不但含有经济资源上的长期匮乏，尤为关注的，是人在社会关系上、心理上、文化上和政治参与上被长期隔绝的状况，这种可称之为个人长期无法实现的某种能力和功能的匮乏，不仅可能导致经济贫困，甚至使被排斥者不能享受到公民地位所赋予的公民政治及社会权利。而这种权利不可能依靠提供经济援助和保障救济来赋予。

　　社会排斥的研究超越了传统社会政策对贫困的研究手段和思维方法，而注重考察多层次的不利条件如何使社会的边缘群体 (如穷人、老人、单亲、新移民、失业者等) 陷入缺乏维持最低标准生活的能力，从而被排斥出主流社会。社会排斥概念的提出，使得对贫困问题的界定扩展到社会地位与权利等非经济因素以及基本能力的被剥夺和机会丧失等方面，凸现了贫困与社会秩序、社会不同的行动者(社会政策的主体) 之间的关联。这就意味着解决这类老问题需要新的价值观和视角——从政府控制下的经济再分配或市场竞争中的自我依赖过渡到各种社会机制并用。在政策主体和服务传递机制上建立政府部门、私营部门、志愿机构和家庭之间的合作伙伴关系，探讨它们之间良性互动的机制，实现社会福利上的责任共担。在政策对象和服务资源的提供机制上，倡导积极就业政策，重新评估人的需要和能力，将人力资本投资的经济学成果用于社会福利政策，加强职业培训，同时通过减免税收、低息贷款等方式促进经济的生产就业；消除社会福利对象参与经济发展的障碍，强化社区内外合作关系，促进社会资本的形成；等等。总之，围绕着社会排斥的研究，不仅促使了融经济政策与社会政策于一体的发展型社会政策的产生，而且有关社会排斥的研究和政策设计还为应用和检验发展型社会政策提供了广阔的空间。

　　3. 欧盟：超国家的政治力量对发展型社会政策的推进

　　全球化的影响不仅使各个民族国家在主权范围内纷纷改革福利国家原来的社会保护体系、实行发展型的社会政策，而且在超国家的层面实行社会政策的联合与协调，推行发展型社会政策，反对社会排斥，促进经济增长和就业。这方面作出实质贡献、最值得关注和总结的当数欧盟。自 1997 年《阿姆斯特丹条约》以来，欧盟在越来越多的政策性文件中，贯穿着一种发展型社会政策理念：社会政策不是一种负担或者成本，相反，它是一种生产要素。经济和就业的持续增长是基本的，但是，仅有经济和就业的增长，还不足以确保社会整合；投资于就业政策和社会政策同样是必要的，这将加速和维持经济和就业的增长，获得竞争优势，从而使人们有能力应对未来包括国际竞争在内的种种挑战。这种理念集中体现在2000年3月的《社会政策议程》中。

　　《社会政策议程》是欧盟为实现里斯本首脑会议提出的经济和社会复兴目标所作努力的一部分，它力图确保经济政策、就业政策和社会政策之间积极的、充满活力的互动。它的指导原则，是强化社会政策作为一种生产要素的作用。为此，它特别强调：第一，社会开支是一种投资。用于卫生和教育的社会开支是具有经济效益的人力资源投资，此类开支的规模与各国的生产率水平是正相关的。同样，用于养老金和社会保障的社会转移支付，不仅有助于收入的平衡或再分配，而且有助于提高雇用质量，从而带来经济效益。第二，社会政策是经济社会协调发展的不可或缺的一环。有针对性的社会保护对于经济适应变迁以及提供训练有素的劳动力而言具有重要意义；高质量的教育和培训将有助于增强社会融入和竞争力，并增强社会整合。

　　《社会政策议程》提出，是为了成功地应对经济全球化、产业信息化和人口老龄化等技术和社会变迁。这份后来被成为“里斯本战略”的欧盟世纪文件为欧盟在 21 世纪的头 10 年的发展提出了战略性目标“： 成为世界上最有竞争力和最有活力的知识经济，保持经济的可持续增长，提供更多更好的就业和更高程度的社会和谐。”透过这份文件，我们可以看到，欧盟的社会目标则要致力于提高经济效率的同时，在欧洲统一大市场内制定适合欧洲经济发展的社会政策，改进欧洲社会模式并使其能够应对结构变迁的影响，维持欧洲社会的团结和社会公平的价值理念。

　　值得进一步关注的是，近几年来，欧盟为实现《社会政策议程》提出的目标，不仅促使和监督原成员国致力于提高社会政策的质量，而且促使新近加入的成员国的社会政策体系适应社会欧洲的建设需要，实现社会政策体系的顺利“并轨”。欧盟的对策是：首先，在新成员国加入欧盟之前，欧盟与这些国家签定了有关社会保护和就业方面的政策性文件。该文件使候选国承担了就业政策方面的义务，比如投资于人力资源，强化公共就业服务，消除地区差别和性别不平等，减少非正规经济，加强社会伙伴在使劳动力市场现代化方面的作用等。其次，欧盟通过调整结构基金，如欧洲社会基金(ESF) 和以反对各种与劳动力市场相关的歧视和不平等为宗旨的平等基金(EQUAL) 积极援助新成员国消除贫困和社会排斥。

　　总之，在全球化的环境下，欧盟通过自己的努力在一个超国家的政治层面普及发展型的福利思维及其社会政策。欧盟的工作对全球性的社会政策发展提供了鲜明的导向。

　　总起来看，在上述各种因素的相互作用下，以再分配和维持消费为取向的社会政策逐渐从传统的“、事后补救型”的保护方法向着积极的、“生产性”的、注重社会投资的方法转变，这使得社会政策的学科理念发生了深刻的变化，主要表现在以下三个方面： ①强调社会政策是生产力。社会政策应被看作是对人力资本和社会资本的投资，其对经济发展和劳动力素质的提高有重要的作用，有助于对瞬息万变的经济环境作出积极响应。社会政策既有再分配的功能，也有社会投资的功能。②促进社会投资，实现包容、协调和可持续的发展。经济政策和社会政策不是相互排斥的，应实现二者的协调发展。社会福利应以社会投资为导向，与劳动力市场密切配合，社会福利必须投资到具有促进人力资本、就业、社会资本、劳动技能以及低成本高效益的社会项目上，并致力于消除社会成员参与经济的障碍。社会投资的目的是提高人们参与经济的能力，实现经济与社会政策的整合目标。 ③以治理 (governance) 和善治 (goodgovernance) 的理念加强政府与公民社会及经济组织的合作。

　　这些观点得到了很多国际组织、政府及社会政策研究者的赞同，不仅具体指导着西方福利国家的改革实践和福利制度的转型，而且对很多发展中国家的福利制度也产生了很大的影响。

　　与主体和责任主体，都应当对社会福利做出贡献。从米奇利和吉登斯的理论观点中我们得知发展型社会政策的核心内容为：

　　第一，社会政策是生产力、经济政策和社会政策可以相互促进。

　　在社会政策与经济政策的关系上，发展型社会政策持积极的态度，肯定社会政策对经济的正面作用。在发展型社会政策视野里，社会政策不只是具有再分配的功能，而且是一种社会资源配置手段，社会政策不仅能促进社会公平，而且能促进经济发展，提高经济效率。社会政策是生产力，社会政策，是一种社会投资，是对人力资本和社会资本的投资。基本生活保障、教育、医疗、家庭支持等社会政策可以提升劳动力的知识和技能，增进健康，也就是提升了人力资本。在经济全球化、知识经济的大环境下，人力资本的作用更为重要。对劳动者来说，知识、技能和身体状况是决定其是否被劳动市场接纳的最重要因素；对生产性组织而言，员工的素质是决定其市场竞争力的重要因素；对国家而言，公民适应劳动力市场的能力是解决就业、贫困问题的关键，是关乎经济发展的重要因素。

　　第二，社会政策应主要以社会投资为导向。

　　无论是米奇利还是吉登斯，都无一例外地认为社会政策应该以社会投资为导向。而社会投资，主要是人力资本投资和社会资本投资。投资现在和未来的劳动人群，这是发展型社会政策最根本的立场。投资现在的劳动人群，就是要对现在的适龄劳动力进行良好的教育和培训，使其能适应这个社会对劳动力的基本要求，在激烈的市场竞争中具备充足的竞争力。而更为重要的，则是注重对未来劳动力的投资，投资于未来的劳动力，是社会政策的长期目标。

　　第三，政府、非政府组织、个人都是社会政策的主体，都应该在社会政策中发挥自己的作用。

　　传统福利国家重视国家责任和国家干预，但忽视个人及家庭的责任，新自由主义则反对国家干预，主张削减福利支出，而将个人和家庭作为责任的完全主体。这两种思想在处理国家、政府、个人和家庭责任时都存在片面性。

　　发展型社会政策在处理国家和个人责任时走的是“第三条道路”，强调国家和个人都是社会政策的权利和义务主体，同时也重视非政府组织在社会政策中的积极作用。

　　个人在社会福利中是权利的主体，同时也需要履行一定的义务，最重要的是个人需履行自己对家庭的责任。大多数人都是生活在家庭中的一分子，不仅要为自己创造基本的生活条件，更需要为保持家庭功能的完整承担自己的职责。而国家的责任，最基本的是通过国家的资源分配和调节权利为全体国民提供最基础的生活保障。在市场经济和全球化的情况下，个人及家庭的保障功能相对而言比较薄弱，更是有限的，相比而言，国家的调控则更有力。国家需要利用行政、法律或其他手段，努力实现资源初次分配时的公平性，当初次分配难以充分体现公平时，还需要通过再次分配缩小贫富差距。

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