外債管理

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外債管理（External debt management）

　　外債管理是指外債管理部門制定並依據政策和法規，對本國外債的規模、構成、類型、借款人及對於借入外債數量的預測、調節和控制。一國向外舉債，本意是利用外資，發展本國經濟，但若管理不好，不能確保還本付息和追求最佳效益，長此以往必然會陷入債務危機，反過來會使本國經濟發展背上沉重的包袱。^[1]

　　根據國際貨幣基金和世界銀行的定義，外債是指在任何特定時間內，一國居民對非居民承擔的具有契約性償還責任的債務，包括本金的償還和利息的支付。

　　根據國家外匯管理局的定義，外債是指在中國境內的機關、團體、企業、事業單位、金融機構或其他機構對中國境外的國際金融組織，外國政府、金融機構、企業或其他機構用外國貨幣承擔的具有契約性償還義務的債務，包括:

　　1、國際金融組織貸款；

　　2、外國政府貸款；

　　3、外國銀行和金融機構貸款；

　　4、買方信貸；

　　5、外國企業貸款；

　　6、發行外幣債券；

　　7、國際金融租賃；

　　8、延期付款；

　　9、補償貿易中直接以現匯償還的債務；

　　10、其他形式的對外債務。

　　由此看出，外國的股權投資如外商直接投資和股票投資就不屬於外債。

　　外債管理主要包括外債總量管理、外債結構管理和外債營運管理三個方面內容。

1、外債總量管理

　　外債總量管理的核心，是使外債總量適度，不超過債務國的吸收能力。外債的吸收能力取決於債務國的負債能力和償債能力兩個方面。前者決定債務國能否將借入的外債消化得了，使用得起；後者決定債務國對外債能否償還得起。

　　目前，世界各國用來監測外債總量是否適度的指標主要有：

• 負債率，即當年未清償外債餘額與國民生產總值的比率。其公式為：負債率=×100%
• 債務率，即當年未清償外債餘額與當年貨物服務出口總額的比率。其公式為：債務率=×100%
• 償債率，即當年外債還本付息總額與當年貨物服務出口總額的比率。其公式為：償債率=×100%

　　根據國際上通行的標準，20%的負債率，100%的債務率和25%的償債率是債務國控制外債總量的警戒線。也就是說，當有關外債指標處於警戒線以下時，外債總量是適度和安全的；反之，當有關指標超過警戒線時，則外債總量超過吸收能力，需要進行調整。

　　2、外債結構管理

　　外債結構管理的核心，是優化外債結構。外債結構是指外債的各構成部分在外債總體中的排列組合與相互地位。外債結構的優化具體包括:

　　1、外債種類結構的優化；

　　2、外債期限結構的優化；

　　3、外債利率結構的優化；

　　4、外債幣種結構的優化；

　　5、外債國別結構的優化；

　　6、外債投向結構的優化。

　　3、外債營運管理

　　外債營運管理是對外債整個運行過程進行管理，包括外債借入管理，外債使用管理和外債償還管理.外債借入管理要掌握好借債視窗，控制好借債總量，調整好借債結構，控制好借債成本。外債使用管理要掌握好外債的投向，力爭使外債投到微觀經濟效益和巨集觀經濟效益綜合最優的產業和項目上去。外債償還管理要落實好償債資金，合理安排償債時間，避免出現償債高峰。

　　從1979年起，我國借用外資相繼經歷了“五五”末期和“六五”初期的起步、“七五”發展和“八五”、“九五”迅速發展幾個階段，對外債務關係得到了空間的發展。這不僅反映在國際資本來源從以往的少數國家(如50年代以蘇聯為主，70年代以日本、西德、美國為主)擴展到幾乎所有的發達國家和國際經濟組織，而且更反映在有關債務統計指標的巨大變化上，這些變化主要集中在債務規模、債務結構以及債務監測指標幾個方面。

　　1、外債規模連年擴大

　　我國外債規模是連年擴大的。80年代初期，我國借用外資每年不到100億美元，到1995年突破乾億美元，1997年末達到了1309.6億美元，比 1979年增加1287.8億美元，增長59倍，平均每年遞增25.5％，增長速度高於國民生產總值的增長速度。特別是90年代以來，債務餘額迅速增加， 1997年我國債務餘額占發展中國家債務總額的比例為7.4％，我國已成為發展中國家中的債務大國。

　　2、外債期限結構合理

　　從外債期限結構看，短期外債所占比重先升後降。在80年代上半期短期外債占外債總額比重曾超過40％，後逐漸回落，被控制在20％警戒線以下， 1997年末短期外債餘額181.4億美元，占外債總額的13.9％，外債期限結構合理。由於受東南亞金融危機的影響，1998年我國短期外債出現了下降的趨勢。

　　3、外債來源結構穩定

　　從外債來源結構看，官方外債和國際商業貸款比重基本穩定。我國政府已與主要發達國家建立了雙邊政府貸款關係，與世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融機構確立了長期穩定的大規模貸款合作。近年來在我國外債總額中，國際商業貸款的比重穩定在50％左右，而來自外國政府及國際金融組織的貸款也基本穩定在30％左右。來源結構的穩定有利於對貸款的統籌安排。

　　4、債務指標良好

　　從外債監測指標看，各項指標良好。我國償債率基本維持在14.5％和63.2％，均低於一般國際標準，各項指標良好。

　　1、權威性不夠

　　我國對外債管理實行的是“統一領導、分工負責、加強管理、從嚴控制”的政策，但是至今為止，我國的外債管理體系還缺乏一個集中的權威機構。目前我國是由計委定借債規模，下達中長期外債的項目、類型計劃，外管局審批借款單位的金融條件；而具體的使用則由借款單位負責。這種外債巨集觀管理的高度分散，造成條塊脫節的局面，國家外匯管理局的職能在很大程度上只是對外債進行事後統計監測，尤其是對視窗企業的管理乏力。

　　1989年國家設置了十大對外籌資視窗(中國銀行、中國國際信托投資公司、中國投資銀行、交通銀行、廣東國際信托投資公司、上海國際信托投資公司、大連國際信托投資公司、福建國際信托投資公司、天津國際信托投資公司、海南國際信托投資公司)負責國際商業貸款和發行外幣債券。其在法律上是獨立的企業，但又以政府支持為背景，視窗企業常常成為地方政府對外融資的橋梁。各級地方政府從局部經濟利益出發，常鼓動借款視窗加大借款力度。

　　雖然90年代後，我國越來越強調政企分開，不允許地方政府用財政收入為視窗公司的債務進行擔保，但各地仍有不少變通辦法，如政府開具安慰信等。地方外匯管理局不可能凌駕於地方政府之上對此類借款行為進行干涉，使借款視窗的行為缺乏約束。而不少視窗公司本身經營觀念與機制落後，不能按一個獨立的市場主體的行為規範操作，會出現不考慮償還能力，也不充分考慮企業的吸收能力的現象，盲目引進。再加上監管不力及腐敗因素，造成不少投資決策的失誤。廣東國際信托投資公司的關閉充分暴露了這一制度的弊端。

　　據資料統計，廣東國際信托投資公司的資產總額為214．71億元，負債361．65億元，嚴重地資不抵債，其中對外債務達到32億美元。這一債務的累積必然是經過一段時間的，但由於沒有一個權威的外債管理機構可以約束其行為，致使事態急劇惡化。視窗企業的關閉影響到我國對外借債的信譽。

　　2、具體監管力度不夠

　　按1997年9月發佈的外債統計監測實施細則第三條規定：

　　“國家外匯管理局及其分局依法履行外債統計監測的職能，具體負責轄區內外債的登記監督，貸款專戶和還貸專戶的審批，債務償還的核准，債務信息的採集發佈和對外債資金使用情況的跟蹤管理。”而在實際工作中，外管局只側重於外債數量和及結構方面的統計，監督工作卻未能及時跟上。

　　原則上外管局對境內機構借款條件進行審批，若發現一些不合理的條件應予以拒批，如借款利率大大高於國際金融市場相同信用級別借款機構的同期借款利率等，但實際上拒批的情況極少發生。外管局的指導思想仍是以鼓勵引進外資為主，企業只要有途徑與外方簽訂借款合同，一般都予以批准。而對外債資金的使用情況更是沒有制定具體的監管政策。

　　截止到1998年6月底，我國的外債餘額已高達近1380億美元，上半年上漲了5．3％，比1997年同期上漲16．3％，與過去兩年不到10％的經濟增長率相比十分驚人。尤其應註意的是，我國的經濟不可能長期保持高速增長，而亞洲金融危機的爆發又將影響我國的出口創匯能力，外債的過快積聚將加重我國的償債負擔。

　　按債務人類型分析，我國的外商投資企業的外債增長最快，占全國外債總額的比重逐年升高。由於我國對外商投資企業的對外借款不納入國家外債規模管理，對其借入外債實行事後登記政策，不必象國內企業那樣事前報批。因此，外商投資企業外債中有不少是國內企業通過外商投資企業對外籌資，由中方機構提供擔保，這部分外債逃避了外管局的監管，成為我國外債管理的一個難點。

　　1、基礎產業所占外債比重過高

　　我國由於中央各部委、中央銀行掌握大部分外債，因此其投向與國家的巨集觀政策意圖大體吻合，但借入的外債投向基礎產業的比例過大。“六五”期間，用於基礎產業的比重占外債餘額的67％，“七五”、“八五”期間雖有所下降，也仍達52％以上。這種外債投向儘管可以緩解我國基礎產業緊張對經濟發展所造成的 “瓶頸”制約，社會效益高，但因其投資規模大、建設周期長，從經濟上看效益並不高，而且由於自身不能創匯，更給未來的償債增加了困難。

　　2、企業經營機制尚不健全

　　我國部分企業經營機制尚不健全，仍以粗放性經營為主，重規模，不重效益，嚴重影響了外債的使用效果，主要表現在：

　　(1)可行性研究不夠。一些國內企業對於外債，只考慮能否借得到，對償債責任考慮不多，對使用外債可能遇到的風險估計不足。在做項目可行性研究時，往往縮小或掩蓋不利的因素，未建立起一套行之有效的科學決策體系，一些借用外債興建的項目未經科學論證，就盲目上馬，留下虧損隱患；

　　(2)缺乏相應的配套設施。由於對項目的盲目投產，再加上相應的配套資金、設備、原材料不足以及技術消化能力差等原因，致使一些項目開工後遲遲不能投產，投產後又產生不了預期收益；

　　(3)經營管理不善。由於部分企業管理人員素質差，未能實施科學的管理決策，企業管理混亂，內部機制不健全，造成對外債的盲目使用，浪費嚴重。

　　隱性外債是指處於國家對外債的監督管理之外且不反映於國家外債統計監測系統之中的實際對外負債。它是我國當前外債管理中存在的一大問題，由於這些外債沒有在國家外匯管理局註冊，政府很難掌握這些外債的數額，無法進行控制。未經註冊的外債在不受監控的情況下增加，將在很大程度上威脅到整個國家的金融安全與穩定。

　　我國隱性外債的主要表現形式有兩種；一是假合資，真融資；二是境內機構未經批准對境外借款予以擔保。

　　由於隱性外債未納入國家和地方國民經濟和政府社會發展中長期計劃，又脫離了政府各職能部門的有效管理和監督，還繞開了外債登記，使國家公佈的對境外實際負債的數字失真，可能導致國家巨集觀債務經營管理偏離預期的目標。國家進行外債管理的一個目的是為了減輕貸款單位的債務負擔，提高償債能力。

　　而隱性外債的利率一般較高，許多外債所投資項目又為非創匯項目，這就大大提高了借債成本與風險。而且由於大量的隱性外債還款合同屬私下簽訂，還款時的突發性風險很大，過大的債務風險和較高的還款成本有可能使國家的外債管理政策在執行中出現偏差，嚴重的話，將會造成償債危機。

　　1、根據國內外經濟形勢的變化及時調整外債管理政策，加強對外債的巨集觀管理

　　外債管理並不是一個靜態的概念，雖然其總體目標--彌補資金缺口、促進國家經濟的發展，適用於經濟發展的各個階段，但適用於過去經濟環境的具體外債管理政策未必適用於今天的經濟環境。

　　例如，泰國、南韓曾有行之有效的外債管理政策，但該政策主要是針對公共部門借債的管理，當私人部門借款所占比重越來越大時，泰國、南韓沒有根據形勢的變化及時進行調整，將有效的管理擴展到私人部門範圍。雖然流入私人部門的債務原則上是私人部門自身的義務，但當一國的大量的金融機構或私人企業失去償付能力時，這個原則就很難持續下去。為保證整個國家經濟的正常運轉，政府往往被迫充當最後貸款人的角色。

　　因此，政府有必要也有責任將私人部門外債納入監管的範疇。而對私人部門的借債行為缺乏約束正是泰國、南韓債務危機爆發的重要原因。我國應吸取教訓，註意根據國內外經濟形勢的變化及時調整具體的外債管理原則，加強對外債的巨集觀統一管理。

　　為此，我國應建立一個對外債實行統一管理的權威性機構，負責有關外債重大問題的決策，管理借款視窗，根據我國經濟發展的需要對外債借、用、還統籌安排，運用法律、行政及經濟手段從機制上保證外債使用效益和按期償還，建立全國性的外債信息網，對外債各要素的運行過程進行統計、分析、跟蹤、反饋，並對國際金融市場的匯率、利率進行預測分析，及時有效地調整外債規模與結構。

　　2、明確借入外債的目的，提高外債使用效益

　　借入外債的目的隨著經濟的發展而不同，發展中國家利用外債一般有三個目的：

　　一是經濟發展缺乏足夠的國內儲蓄，需要引進國外資金補充國內儲蓄；

　　二是在貿易持續逆差的情況下，通過資本凈流入來彌補外匯缺口，維持國際收支平衡；

　　三是引進國外先進技術和設備，提高產品質量，從而達到提高國際競爭力的目的。

　　從各國債務危機的教訓和我國的實際經濟狀況分析，應該將第三點作為我國借入外債的主要目的。因為一方面，我國有著高儲蓄率，大量的存貸差說明國內資金並未被充分利用，不存在儲蓄不足的問題。之所以會出現資金缺乏的現象，主要是由於投資結構不合理、資金使用效率低。另一方面，墨西哥、泰國、南韓的教訓表明，若外債使用效益不佳，長期利用外債不能帶來貿易順差，需要靠資本凈流入來保持國際收支平衡，國內經濟就易受外部經濟和匯率波動的衝擊。因此，我國應將外債主要用於提高生產和出口創匯能力，增強國際競爭力。

　　首先，在國家產業政策指導下，將外債投向經濟效益比較好的部門。在外債投向上保持基礎產業和出口創匯部門的合理比例，以提高我國的外債清償能力。根據外債來源、性質不同，將其投入不同的部門。官方貸款利率低、期限長，但其使用有嚴格的規定，多要求投向非盈利項目。借用國際商業貸款應重點投向建設周期短、有出口創匯能力的項目。

　　其次，為用好國外貸款，還要保證國內配套設施的落實。對已簽約項目，要抓緊落實配套資金、設備、原材料等基本建設條件；對新提出的借用國外貸款申請，應嚴格審查是否具備配套能力；對不具備配套能力的項目，不得對外簽約。

　　第三，建立外債使用效益指標。建議可採用項目創匯率/外債利息率衡量出口部門的外債使用效益；項目利潤率/外債利息率衡量非出口部門的外債使用效益。這兩個指標大於1時，表明項目的外債使用是有效的。