外债管理

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外债管理（External debt management）

　　外债管理是指外债管理部门制定并依据政策和法规，对本国外债的规模、构成、类型、借款人及对于借入外债数量的预测、调节和控制。一国向外举债，本意是利用外资，发展本国经济，但若管理不好，不能确保还本付息和追求最佳效益，长此以往必然会陷入债务危机，反过来会使本国经济发展背上沉重的包袱。^[1]

　　根据国际货币基金和世界银行的定义，外债是指在任何特定时间内，一国居民对非居民承担的具有契约性偿还责任的债务，包括本金的偿还和利息的支付。

　　根据国家外汇管理局的定义，外债是指在中国境内的机关、团体、企业、事业单位、金融机构或其他机构对中国境外的国际金融组织，外国政府、金融机构、企业或其他机构用外国货币承担的具有契约性偿还义务的债务，包括:

　　1、国际金融组织贷款；

　　2、外国政府贷款；

　　3、外国银行和金融机构贷款；

　　4、买方信贷；

　　5、外国企业贷款；

　　6、发行外币债券；

　　7、国际金融租赁；

　　8、延期付款；

　　9、补偿贸易中直接以现汇偿还的债务；

　　10、其他形式的对外债务。

　　由此看出，外国的股权投资如外商直接投资和股票投资就不属于外债。

　　外债管理主要包括外债总量管理、外债结构管理和外债营运管理三个方面内容。

1、外债总量管理

　　外债总量管理的核心，是使外债总量适度，不超过债务国的吸收能力。外债的吸收能力取决于债务国的负债能力和偿债能力两个方面。前者决定债务国能否将借入的外债消化得了，使用得起；后者决定债务国对外债能否偿还得起。

　　目前，世界各国用来监测外债总量是否适度的指标主要有：

• 负债率，即当年未清偿外债余额与国民生产总值的比率。其公式为：负债率=×100%
• 债务率，即当年未清偿外债余额与当年货物服务出口总额的比率。其公式为：债务率=×100%
• 偿债率，即当年外债还本付息总额与当年货物服务出口总额的比率。其公式为：偿债率=×100%

　　根据国际上通行的标准，20%的负债率，100%的债务率和25%的偿债率是债务国控制外债总量的警戒线。也就是说，当有关外债指标处于警戒线以下时，外债总量是适度和安全的；反之，当有关指标超过警戒线时，则外债总量超过吸收能力，需要进行调整。

　　2、外债结构管理

　　外债结构管理的核心，是优化外债结构。外债结构是指外债的各构成部分在外债总体中的排列组合与相互地位。外债结构的优化具体包括:

　　1、外债种类结构的优化；

　　2、外债期限结构的优化；

　　3、外债利率结构的优化；

　　4、外债币种结构的优化；

　　5、外债国别结构的优化；

　　6、外债投向结构的优化。

　　3、外债营运管理

　　外债营运管理是对外债整个运行过程进行管理，包括外债借入管理，外债使用管理和外债偿还管理.外债借入管理要掌握好借债窗口，控制好借债总量，调整好借债结构，控制好借债成本。外债使用管理要掌握好外债的投向，力争使外债投到微观经济效益和宏观经济效益综合最优的产业和项目上去。外债偿还管理要落实好偿债资金，合理安排偿债时间，避免出现偿债高峰。

　　从1979年起，我国借用外资相继经历了“五五”末期和“六五”初期的起步、“七五”发展和“八五”、“九五”迅速发展几个阶段，对外债务关系得到了空间的发展。这不仅反映在国际资本来源从以往的少数国家(如50年代以苏联为主，70年代以日本、西德、美国为主)扩展到几乎所有的发达国家和国际经济组织，而且更反映在有关债务统计指标的巨大变化上，这些变化主要集中在债务规模、债务结构以及债务监测指标几个方面。

　　1、外债规模连年扩大

　　我国外债规模是连年扩大的。80年代初期，我国借用外资每年不到100亿美元，到1995年突破干亿美元，1997年末达到了1309.6亿美元，比 1979年增加1287.8亿美元，增长59倍，平均每年递增25.5％，增长速度高于国民生产总值的增长速度。特别是90年代以来，债务余额迅速增加， 1997年我国债务余额占发展中国家债务总额的比例为7.4％，我国已成为发展中国家中的债务大国。

　　2、外债期限结构合理

　　从外债期限结构看，短期外债所占比重先升后降。在80年代上半期短期外债占外债总额比重曾超过40％，后逐渐回落，被控制在20％警戒线以下， 1997年末短期外债余额181.4亿美元，占外债总额的13.9％，外债期限结构合理。由于受东南亚金融危机的影响，1998年我国短期外债出现了下降的趋势。

　　3、外债来源结构稳定

　　从外债来源结构看，官方外债和国际商业贷款比重基本稳定。我国政府已与主要发达国家建立了双边政府贷款关系，与世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构确立了长期稳定的大规模贷款合作。近年来在我国外债总额中，国际商业贷款的比重稳定在50％左右，而来自外国政府及国际金融组织的贷款也基本稳定在30％左右。来源结构的稳定有利于对贷款的统筹安排。

　　4、债务指标良好

　　从外债监测指标看，各项指标良好。我国偿债率基本维持在14.5％和63.2％，均低于一般国际标准，各项指标良好。

　　1、权威性不够

　　我国对外债管理实行的是“统一领导、分工负责、加强管理、从严控制”的政策，但是至今为止，我国的外债管理体系还缺乏一个集中的权威机构。目前我国是由计委定借债规模，下达中长期外债的项目、类型计划，外管局审批借款单位的金融条件；而具体的使用则由借款单位负责。这种外债宏观管理的高度分散，造成条块脱节的局面，国家外汇管理局的职能在很大程度上只是对外债进行事后统计监测，尤其是对窗口企业的管理乏力。

　　1989年国家设置了十大对外筹资窗口(中国银行、中国国际信托投资公司、中国投资银行、交通银行、广东国际信托投资公司、上海国际信托投资公司、大连国际信托投资公司、福建国际信托投资公司、天津国际信托投资公司、海南国际信托投资公司)负责国际商业贷款和发行外币债券。其在法律上是独立的企业，但又以政府支持为背景，窗口企业常常成为地方政府对外融资的桥梁。各级地方政府从局部经济利益出发，常鼓动借款窗口加大借款力度。

　　虽然90年代后，我国越来越强调政企分开，不允许地方政府用财政收入为窗口公司的债务进行担保，但各地仍有不少变通办法，如政府开具安慰信等。地方外汇管理局不可能凌驾于地方政府之上对此类借款行为进行干涉，使借款窗口的行为缺乏约束。而不少窗口公司本身经营观念与机制落后，不能按一个独立的市场主体的行为规范操作，会出现不考虑偿还能力，也不充分考虑企业的吸收能力的现象，盲目引进。再加上监管不力及腐败因素，造成不少投资决策的失误。广东国际信托投资公司的关闭充分暴露了这一制度的弊端。

　　据资料统计，广东国际信托投资公司的资产总额为214．71亿元，负债361．65亿元，严重地资不抵债，其中对外债务达到32亿美元。这一债务的累积必然是经过一段时间的，但由于没有一个权威的外债管理机构可以约束其行为，致使事态急剧恶化。窗口企业的关闭影响到我国对外借债的信誉。

　　2、具体监管力度不够

　　按1997年9月发布的外债统计监测实施细则第三条规定：

　　“国家外汇管理局及其分局依法履行外债统计监测的职能，具体负责辖区内外债的登记监督，贷款专户和还贷专户的审批，债务偿还的核准，债务信息的采集发布和对外债资金使用情况的跟踪管理。”而在实际工作中，外管局只侧重于外债数量和及结构方面的统计，监督工作却未能及时跟上。

　　原则上外管局对境内机构借款条件进行审批，若发现一些不合理的条件应予以拒批，如借款利率大大高于国际金融市场相同信用级别借款机构的同期借款利率等，但实际上拒批的情况极少发生。外管局的指导思想仍是以鼓励引进外资为主，企业只要有途径与外方签订借款合同，一般都予以批准。而对外债资金的使用情况更是没有制定具体的监管政策。

　　截止到1998年6月底，我国的外债余额已高达近1380亿美元，上半年上涨了5．3％，比1997年同期上涨16．3％，与过去两年不到10％的经济增长率相比十分惊人。尤其应注意的是，我国的经济不可能长期保持高速增长，而亚洲金融危机的爆发又将影响我国的出口创汇能力，外债的过快积聚将加重我国的偿债负担。

　　按债务人类型分析，我国的外商投资企业的外债增长最快，占全国外债总额的比重逐年升高。由于我国对外商投资企业的对外借款不纳入国家外债规模管理，对其借入外债实行事后登记政策，不必象国内企业那样事前报批。因此，外商投资企业外债中有不少是国内企业通过外商投资企业对外筹资，由中方机构提供担保，这部分外债逃避了外管局的监管，成为我国外债管理的一个难点。

　　1、基础产业所占外债比重过高

　　我国由于中央各部委、中央银行掌握大部分外债，因此其投向与国家的宏观政策意图大体吻合，但借入的外债投向基础产业的比例过大。“六五”期间，用于基础产业的比重占外债余额的67％，“七五”、“八五”期间虽有所下降，也仍达52％以上。这种外债投向尽管可以缓解我国基础产业紧张对经济发展所造成的 “瓶颈”制约，社会效益高，但因其投资规模大、建设周期长，从经济上看效益并不高，而且由于自身不能创汇，更给未来的偿债增加了困难。

　　2、企业经营机制尚不健全

　　我国部分企业经营机制尚不健全，仍以粗放性经营为主，重规模，不重效益，严重影响了外债的使用效果，主要表现在：

　　(1)可行性研究不够。一些国内企业对于外债，只考虑能否借得到，对偿债责任考虑不多，对使用外债可能遇到的风险估计不足。在做项目可行性研究时，往往缩小或掩盖不利的因素，未建立起一套行之有效的科学决策体系，一些借用外债兴建的项目未经科学论证，就盲目上马，留下亏损隐患；

　　(2)缺乏相应的配套设施。由于对项目的盲目投产，再加上相应的配套资金、设备、原材料不足以及技术消化能力差等原因，致使一些项目开工后迟迟不能投产，投产后又产生不了预期收益；

　　(3)经营管理不善。由于部分企业管理人员素质差，未能实施科学的管理决策，企业管理混乱，内部机制不健全，造成对外债的盲目使用，浪费严重。

　　隐性外债是指处于国家对外债的监督管理之外且不反映于国家外债统计监测系统之中的实际对外负债。它是我国当前外债管理中存在的一大问题，由于这些外债没有在国家外汇管理局注册，政府很难掌握这些外债的数额，无法进行控制。未经注册的外债在不受监控的情况下增加，将在很大程度上威胁到整个国家的金融安全与稳定。

　　我国隐性外债的主要表现形式有两种；一是假合资，真融资；二是境内机构未经批准对境外借款予以担保。

　　由于隐性外债未纳入国家和地方国民经济和政府社会发展中长期计划，又脱离了政府各职能部门的有效管理和监督，还绕开了外债登记，使国家公布的对境外实际负债的数字失真，可能导致国家宏观债务经营管理偏离预期的目标。国家进行外债管理的一个目的是为了减轻贷款单位的债务负担，提高偿债能力。

　　而隐性外债的利率一般较高，许多外债所投资项目又为非创汇项目，这就大大提高了借债成本与风险。而且由于大量的隐性外债还款合同属私下签订，还款时的突发性风险很大，过大的债务风险和较高的还款成本有可能使国家的外债管理政策在执行中出现偏差，严重的话，将会造成偿债危机。

　　1、根据国内外经济形势的变化及时调整外债管理政策，加强对外债的宏观管理

　　外债管理并不是一个静态的概念，虽然其总体目标--弥补资金缺口、促进国家经济的发展，适用于经济发展的各个阶段，但适用于过去经济环境的具体外债管理政策未必适用于今天的经济环境。

　　例如，泰国、韩国曾有行之有效的外债管理政策，但该政策主要是针对公共部门借债的管理，当私人部门借款所占比重越来越大时，泰国、韩国没有根据形势的变化及时进行调整，将有效的管理扩展到私人部门范围。虽然流入私人部门的债务原则上是私人部门自身的义务，但当一国的大量的金融机构或私人企业失去偿付能力时，这个原则就很难持续下去。为保证整个国家经济的正常运转，政府往往被迫充当最后贷款人的角色。

　　因此，政府有必要也有责任将私人部门外债纳入监管的范畴。而对私人部门的借债行为缺乏约束正是泰国、韩国债务危机爆发的重要原因。我国应吸取教训，注意根据国内外经济形势的变化及时调整具体的外债管理原则，加强对外债的宏观统一管理。

　　为此，我国应建立一个对外债实行统一管理的权威性机构，负责有关外债重大问题的决策，管理借款窗口，根据我国经济发展的需要对外债借、用、还统筹安排，运用法律、行政及经济手段从机制上保证外债使用效益和按期偿还，建立全国性的外债信息网，对外债各要素的运行过程进行统计、分析、跟踪、反馈，并对国际金融市场的汇率、利率进行预测分析，及时有效地调整外债规模与结构。

　　2、明确借入外债的目的，提高外债使用效益

　　借入外债的目的随着经济的发展而不同，发展中国家利用外债一般有三个目的：

　　一是经济发展缺乏足够的国内储蓄，需要引进国外资金补充国内储蓄；

　　二是在贸易持续逆差的情况下，通过资本净流入来弥补外汇缺口，维持国际收支平衡；

　　三是引进国外先进技术和设备，提高产品质量，从而达到提高国际竞争力的目的。

　　从各国债务危机的教训和我国的实际经济状况分析，应该将第三点作为我国借入外债的主要目的。因为一方面，我国有着高储蓄率，大量的存贷差说明国内资金并未被充分利用，不存在储蓄不足的问题。之所以会出现资金缺乏的现象，主要是由于投资结构不合理、资金使用效率低。另一方面，墨西哥、泰国、韩国的教训表明，若外债使用效益不佳，长期利用外债不能带来贸易顺差，需要靠资本净流入来保持国际收支平衡，国内经济就易受外部经济和汇率波动的冲击。因此，我国应将外债主要用于提高生产和出口创汇能力，增强国际竞争力。

　　首先，在国家产业政策指导下，将外债投向经济效益比较好的部门。在外债投向上保持基础产业和出口创汇部门的合理比例，以提高我国的外债清偿能力。根据外债来源、性质不同，将其投入不同的部门。官方贷款利率低、期限长，但其使用有严格的规定，多要求投向非盈利项目。借用国际商业贷款应重点投向建设周期短、有出口创汇能力的项目。

　　其次，为用好国外贷款，还要保证国内配套设施的落实。对已签约项目，要抓紧落实配套资金、设备、原材料等基本建设条件；对新提出的借用国外贷款申请，应严格审查是否具备配套能力；对不具备配套能力的项目，不得对外签约。

　　第三，建立外债使用效益指标。建议可采用项目创汇率/外债利息率衡量出口部门的外债使用效益；项目利润率/外债利息率衡量非出口部门的外债使用效益。这两个指标大于1时，表明项目的外债使用是有效的。