隐性外债

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隐性外债的概述

  隐性外债是指游离于国家外债管理部门监管之外,以各种形式隐匿起来,实际上需要按契约以外国货币支付给境外债权人的债务。这是一种违法或违规的债务。

  近年来我国隐性外债呈现快速增长趋势,隐性外债的产生和扩大,影响了国家正常的外债管理,对国家外债管理体系乃至整个宏观经济都构成较大的风险。

隐性外债的类型及存在形式

  根据隐性外债的不同情况,可以把它划分为隐瞒的外债、变相的外债和潜在的外债三种类型。隐瞒的外债是指境内机构向境外债权人借人,但没有向外汇管理部门登记备案的外债,其特征是故意隐瞒;变相的负债是指以各种形式掩盖起来,表面上不表现为外债、而实质上需以外币偿还的具有契约性偿还义务的债务;潜在的外债是指或有外债,如中方为合资企业外方提供担保的外债及境内母公司为境外注册的子公司担保的债务等。以上三种类型的隐性外债以不同的具体形式存在,主要有下列几种:

  1.超指标筹借的外债。一些拥有外债指标的金融机构和企业,为了多融资,往往突破指标限额筹借外债;或以同一外债指标重复举债,而仅仅把指标内外债申报登记,超出指标部分的外债则隐瞒不报,这种现象在实行短期外债余额管理的非银行金融机构中较为普遍。此外,为满足外汇管理部门及税务部门对外债成本的要求,一些机构往往把高于规定部分的成本作技术处理,分离合约及支付,隐瞒部分债务。仅已宣布破产的原广东国际信托投资公司,经查违规超指标举借外债达4.19亿美元。另外,其通过境外子公司筹借的外债大约有10亿美元。

  2.“三资企业”没有登记备案的外债。1983年公布实施的《侨资企业、外资企业、中外合资企业外汇管理施行细则》对"三资企业"向外借款规定:自行借款,无需批准,事后备案。这部分企业由于有外方股东,与境外金融机构或客商联系密切,向外融资较频繁。既有长期借款,也有贸易项下的信用证融资流动资金借款。由于对外借款无需事先批准,这些企业往往忽视事后向外汇管理部门备案,漏报或少报现象较为普遍。

  3.中方保证外方固定回报的直接投资。规范的投资是共同投资、共担风险、共享收益的。但国内一些投资项目,尤其是交通、能源等基础设施建设项目,为了吸引外商投资,中方往往以契约形式保证外方投资高额的固定回报。不但优先以项目收益(不足部分由中方股东或地方政府垫付)在规定的期限内分期支付外方投资本息(利息率通常比国外商业贷款利率高),而且外方在收回投资本息后,还可参与高比例的分红。如粤西某市引入香港N财团投资30亿港元用于辖区内路桥建设二八年内分期还本付息,年息10%,回收投资款后按40%比例参与分红;香港H财团投资珠江三角洲某市A电厂一亿美元,按年息17%收取固定回报;广州"新三桥"项目,总投资32亿元人民币,协议规定外方投资70%(后实际出资1.44亿美元),分期还本付息,年息10%,回收投资后按 50%比例参与分红。这实质上是一种逃避监管的高息借贷行为。

  4.中方为境外机构担保的外债对外担保一直被视为或有外债,但实际上不少由中方为境外机构担保的外债,已由中方履行或将履行偿还义务。中方为境外机构担保的外债主要有两种:一种是合资企业中方股东或主管单位为外方股东提供的担保;另一种是境内母公司为境外子公司提供的担保。为促成项目上马,中方往往为合作外方借款作担保,以弥补外方资金不足。但合资企业的经营管理往往被外方控制,中方担保人对担保风险认识不足,导致不少债务风险已由中方担保人实际承担;境外子公司实力不够,其融资需要母公司提供担保。母公司需要融通资金,则利用担保不受借款指标限制、管理较宽松的有利条件,由母公司担保以子公司的名义出面融资。此外,以外方股东名义借款,由合资企业担保或抵押借入外债,往往由合资企业偿还。这些债务在官方统计中得不到反映。

  5.中外合资租赁公司借入的外债。与中资租赁公司不同,我国二十多家中外合资租赁公司是由外经贸部批准成立的,没有金融许可证,但从事的却是融资租赁业务。这些公司的外方股东往往是一些国际大银行或非银行金融机构。因为这层背景,中外合资租赁公司较容易获得外方股东和第三者银行的贷款。合资租赁公司通过境外融资进口设备出租给国内企业使用,国内企业实际上使用了经租赁公司转借的外债。这部分外债游离于国家外债指标管理之外。

  6.境外中资机构对国内企业的各类融资。境外中资机构,尤其是驻港澳中资企业,本身与境内有千丝万缕的密切联系。一方面发挥着筹资窗口的作用,另方面又为国内企业进出口业务起中介作用。或代开信用证,或在境外代付定金等前期费用,或通过各种形式直接汇入资金给境内企业使用。如广东驻港某企业,1994-1998年以开信用证、贷款、合作投资(假投资真贷款)方式借给境内企业超过一亿美元,绝大部分没有在外汇管理部门登记。

  另外,隐性外债还以其他形式存在。如利用商品交易(进口设备延期付款等)变相融资形成的债务;利用金融衍生工具形成的债务;利用远期信用证(3-6个月)虚拟进口货物融资;外商独资企业对其母公司的债务等。

  由于隐性外债的特点,我们尚无法收集系统的统计资料,对全国范围的隐性外债规模作出较准确的测算。国外有些机构认为,如果将隐性外债计算在内,我国外债余额接近3000亿美元。从我们接触的大量个案推测,保守估算我国隐性外债起码占官方公布外债余额的20%以上,也即在300亿美元以上。这一估计有待进一步验证。

隐性外债项下资本的流动路径

  我国对外汇的流出管制较严,而对外汇的流入管理相对较松。一般来说,隐性外债项下的资本流入较为容易,而流出相对较难。

  如前面所述,隐性外债项下的资本可通过贷款、投资、融资租赁、商品交易、金融衍生工具、企业内部往来款等多种形式流入,部分甚至无需流入境内,而在境外直接抵偿或支付。

  隐性外债项下的资本流出,部分通过正常渠道汇出。如固定回报的外商直接投资,可以以投资回报收款和利润的名义汇出;贸易项下的融资可以通过经常项目下的商品交易价格差及费用支出流出,一些隐性外债通过补登记、接受处罚(罚款10-50万元人民币)后取得合法途径汇出。另一部分则通过非正常途径汇出,如地下结算系统和现金流出,通过假单证购汇和汇出外汇等。此外,截留境外的外汇和帐外资金以及境外借款也被直接用于偿付隐性外债。除了资产转移和寻求投资获利机会以外,偿付隐性外债是导致"资本外逃"的重要原因之一。

隐性外债的成因分析

  1.本币与外币的利差扩大导致套利行为。1990年至1995年,央行公布的人民币存贷款利率逐年上调,直至1996年才开始下调利率。担段时间,尤其是1992年后,固定资产投资热及房地产、股市炒风日炽,通货膨胀严重,人民币的市场利率一度高达20%-30%,而同期美元及港元的利率相对较低,本外币利差存在较大空间,形成套利资本大量流入。国内企业借人外汇转换(调汇或以外汇抵押贷人民币)成人民币使用,可节省大量利息支出。而境外债权人通过抬高利率,获得国际金融市场无法得到的高额利息收入。尤其是1994年人民币汇率并轨后,人民币汇率较平稳,这种套利行为风险较小,导致大量隐性外债的形成。近两年人民币利率连续调降后,本外币贷款利率反转过来。上述的套利行为已不存在条件,但原来高成本的隐性外债仍有较大存量

  2.国内适度从紧的货币政策导致企业对镜外融资需求增加。从1993年中期开始实施宏观调控政策后,国家一直采取适度从紧的货币政策。为避免经济过热而采取的断然措施,不可避免会带来阵痛和一些副作用。在国内银行回收贷款力度大于增贷的情况下,企业融资日趋困难,迫使部分企业通过各种途径向境外寻求资金。由于国家对外债实施指标管理,无法得到外债指标的地方政府和企业只能以隐性外债形式向境外筹资

  3.地方利益驱动、在中央实施宏观调控措施的影响下,原本资金来源就不多的地方建设,资金更加紧缺。为加速本地区经济发展,解决资金的瓶颈问题,地方政府鼓励企业"八仙过海、各显神通"融资。为此,地方政府竞相制订各种优惠措施招商引资。为改善欠帐较多、投资巨大的基础设施建设,一些地方政府求资心切,往往以契约形式保证外方优厚的固定回报。而地方官员似乎更重视利用外资数量的多少,并籍此政绩"升官晋爵",而忽视引资的合理成本和维护中方应有的权益。

  4.外债管理存在某些制度性缺陷。首先,对外债的界定不够全面,使部分债务性资本游离于外债管理之外。其次,才"三资企业"事后备案制度管理流于形式,管理力度不够。第三,外债指标分配和管理行政性色彩较浓,缺乏公平和效率,使部分急需外汇、而且有偿债能力的项目得不到指标,结果只能通过隐性渠道举借外债。第四,某些繁琐的审批和登记手续有待改进。如超过一两万美元的长债项目都要报外管总局批准,限于人力和信息量不足,必然导致审批时间过长,延误时机。第五,对隐性外债没有形成一套切实可行的监控管制办法.隐性外债违规成本过低。第六,某些法规互相矛盾,相关部门管理协调不够。如国务院曾作出有关规定禁止中方保证外方投资固定回报,但《中外合作企业法》规定,可以用契约形式约定投资回报和利润分配条件,造成实际操作无所适从。外资的流入与流出涉及计委、经委、工商、税务、银行等多个部门,由于各部门缺乏信息沟通,使监督管理出现脱节。使投资与贷款、经常项目与资本项目蒙混不清。由于这些漏洞的存在,使逃避外汇管制和外债监管的隐性外债得以存在。

  5.国内金融服务未能满足社会多元化的需求。国内金融体系国有商业银行占垄断地位,其业务以国有大中型企业为主要服务对象;民营银行尚未真正起步。数量众多的外资企业和民营中小企业对资金和金融服务的需求未能满足,导致这些企业通过各种渠道寻求境外金融支持。

隐性外债带来的负面影响

  隐性外债之所以存在,自然有其存在的理由。譬如在一定程度上缓解了地方和企业资金紧张的矛盾,不能说它一点积极作用都没有。但是这种逃避监管,冲击金融市场秩序的违规债务,明显弊大于利,负面影响严重。

  1.导致外债规模失控,加大外债风险。官方公布的外债数据金额不小,但并不包括游离于国家外债统计监测系统之外的隐性外债。大量隐性外债的客观存在,必然增大我国的实际外债总额,提高实际的外债负债率、偿债率和债务水平;也使政府无法对外债的实际情况作出准确的判断和实施有效监管。外债规模及管理实际上处于一定程度的失控状态。隐性外债的投机性和无计划性,使其未来的不确定性增加;交易成本过高,利率和汇率风险防范不足,使其偿债风险度提升。

  2.扰乱金融市场秩序,冲击货币政策实施的效果。隐性外债不受监管,违规操作.在市场融资成本资本流动、结售汇管理等方面干扰了金融市场的正常运作。投向基础设施建设的隐性外债,大部分转换成人民币使用,增大了人民币的投放量,影响人民币信贷管理的有效性。而且,这些项目不创汇,投资本金的回收和收益均购汇汇出境外,外汇无法平衡,影响国际收支

  3.加重债务成本,损害中方权益。隐性外债是一种违规债务,风险成本较高,境外债权人往往索取较高的回报;另外,部分债务人举债资格欠优,也不得不以较高成本筹措资金。至于保证外商固定回报的直接投资,中方既承担经营风险又承担支付风险,成本支出代价比纯粹借款更高。而外商则旱涝保收,坐享高额收益,违背共担风险共享收益的投资原则。中方为外方或合资企业担保造成的损失也往往没有途径弥补。这些情况造成国家资产的隐性流失。

  4.增加债务纠纷,损害国家债信。由于隐性外债通过非正常渠道运作,各种制约因素较多,而且存在违规或违法的行为,部分债权甚至不受法律保护,容易导致合同纠纷或出现不能按时支付债务的情况,损害国家对外债务信誉。

对隐性外债的政策建议

  1.对以往发生的隐性外债限期补办外债登记手续,在摸清存量的基础上,分类清理隐性外债。对在限期内积极补办外债登记手续的单位酌情减免处罚,而对继续隐瞒不报的机构加重处罚。通过提高违规成本,降低投机收益,减少隐性外债的形成;摸清隐性外渍的存量,有利于外债管理当局实施全口径外债管理,全面准确掌握全国实际的外债状况,避免外债失控。

  2.进一步完善外汇外债管理法规,强化监管和查处力度。自1994年我国对外汇制度实施重大改革后,许多配套法规和实施细则尚未制订实施。而且,针对新出现的情况和问题应对旧的制度和相互冲突的法规予以调整和修改,适时完善有关管理法规,堵截漏洞。更为重要的是,要严格执法,强化监管和处罚力度,使金融市场依法有序地运作。

  3. 政府有关职能部门应加强协同管理。金融是国民经济的核心,涉及社会各方面,外汇外债管理离不开有关部门的配合。尤其是在放开经常项目下的外汇管理后,资本项目的管理面临严重挑战。只有通过外管、海关、工商、税务、计委、外经贸等部门及银行的通力合作,才能提高外债管理的力度和综合效果,尽可能减少隐性外债的运作空间。

  4.提高国内金融业的服务效率,努力适应国民经济发展和各类企业经营对金融服务的需求。金融机构应在遵循安全性、效益性和流动性的原则下,积极支持有发展潜力的企业和建设项目,改变"借贷"、资金利用率低的现象,逐步建立适应市场经济运作的现代企业制度。国家应鼓励发展多种类型和多种股权结构金融机构体系金融市场体系,满足不同层次的企业筹资和发展需要,金融管理当局也要适应市场经济发展的要求不断提高运作效率

  5. 充分利用国内资金进行基础设施建设。我国高等级公路、电厂、自来水、通信等方面的基础设施建设项目相当部分具有良好的盈利能力,而且居民储蓄存款巨大,民间资本日渐丰厚,应鼓励民间投资或通过发行国债及地方建设债券筹资建设,改变外资大量流入而国内银行存款大量闲置的怪现象。历史经验表明,国民经济建设必须以国内资源为本,外资只能作必要补充,否则会造成国内金融资源的浪费和对外资的过度依赖。在目前人民币利率处于历史低位的情况下,更应充分利用国内充裕而低廉的资金。这一方面可避免基础设施建设项目利用外资导致的外汇不平衡问题,另方面可降低投资成本、如广州市政府最近借款18 亿元人民币回购"新三桥"的外方权益(实际只用15亿元收购港方权益,另3亿元用来支付施工欠款),每年可减少利息支出6000万元。

隐性外债对我国经济的影响

  不可否认,一部分隐性外债的流入反映了企业的客观资金需求,或是出于降低资金成本的正常考虑。由于经济形势的改变,2003年出台的《外债管理暂行办法》加强了对外商投资企业举借外债的管理,将其数额由原来的“中长期外债的累计金额不得超过规定的投注差”改为“中长期外债累计发生额和短期外债余额之和不得超过投注差”,客观上收紧了企业举借外债的口子。对于某些行业和企业,例如房地产企业,由于其资金周转期相对较长,且外资经营理念与国内企业有所不同(例如多租少售)等多重原因,其对日常经营资金的需求量更大。此外,近年来本外币之间一直存在较大的存贷款利差,特别是2004年10月份放开国内人民币贷款利率上限和存款利率下限以来,国内外融资成本差距继续拉大,因此外商投资企业也愿意借入利息较低的国外资金。

  然而,大量隐性外债的流入具有潜在的风险性,对我国外汇市场、国际收支以及货币金融稳定都可能带来不利影响:

  1.外债风险增大,影响我国外债管理的全面性。大量隐性外债游离于我国外债统计监测管理之外,这就使得对外债余额和有关监测指标的分析出现较大误差,影响了国家对外债规模、性质和流向的判断。一般认为,中国目前外债余额存在低估可能,实际数量比目前要大一些。又由于隐性外债多数是以短期外债的形式流入,因此会形成一定的短期外债风险。据有关资料显示,当前,中国短期外债占全部外债的比例已高出国际警戒线20个百分点,而短期外债中贸易信贷的比例超过了47%,因此对隐性外债的管理应当引起重视。

  2.国际收支统计失真,影响有关政策的制定和实施。企业对预收货款等隐性外债的不如实申报,影响了国际收支统计的准确性。例如,企业将大部分预收货款申报为出口收汇款,造成银行掌握的预收货款数与企业实际预收货款数存在较大差额,这主要是由于未按规定如实申报,造成了国际收支数据的失真。国际收支统计的失真可能误导有关部门对国际收支形势的判断,进而影响宏观调控措施的正确决策和执行。

  3.影响国际收支平衡汇率稳定和货币政策难度增大。隐性外债的大量流入是造成我国国际收支顺差的原因之一,这使得人民币汇率面临更大的升值压力。大量的结汇导致我国外汇储备迅速增长,进而给中央银行基础货币投放带来压力。此外,资本项目资金有可能利用经常项目名义进出,削弱了资本项目管制的有效性。

  4.对外汇市场金融稳定产生影响。隐性外债是国际资本流动的一种重要形式,一旦经济形势发生逆转,该类资金极有可能会在短期内大规模流出,这会对外汇市场、投资地经济乃至金融体系稳定都造成较大影响。特别是在当前面临人民币升值压力的情况下,我们必须高度重视国际资本通过各种形式流入国内。

我国隐性外债的监测和控制

  2005年7月21日,我国对人民币汇率形成机制进行了改革,开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度,并让人民币对美元升值2%。但是,汇制改革后人民币仍面临着进一步升值的压力,银行间外汇市场上美元不断走低,人民币对美元汇率连创新高。11月25日,中国银行等主要外汇指定银行人民币对美元外汇的现钞买入价格首次突破8元关口,达到7.9997:1;12月14日,现汇市场上美元对人民币报收于8.0751元。这实际上反映了在人民币升值以后市场普遍认为人民币仍有进一步升值空间,甚至预期可能更强了。虽然我国仍然是外汇管制国家,但从理论上来说金融和汇率具有较大的不确定性,而新的汇率机制可能使外界猜测会不会有进一步的措施或变化,因此国际资本特别是投机资本仍然会设法进入境内。除非人民币升值预期得到显著改变,否则市场上人民币升值的预期会继续加强。11月27日国家外汇管理局发布的《2005年上半年国际收支报告》表明,2005年上半年我国实现经常顺差673亿美元,资本和金融项目顺差383亿美元。这些数据远高于市场预期,持续国际收支盈余形成了人民币升值压力,尽管小幅升值可能会使国际游资调整预期升值幅度,但继续投机人民币升值的方向不会改变。因此,在7月21日汇制改革以后,市场整体上至少是在观望和猜测的,部分国外资金仍企图进入国内。从实际情况来看,企业依然大量结汇,而结汇后有很大一部分人民币资金并没有实际用途,这也印证了我们的判断。

  对隐性外债形势的判断还要结合当前我国的利用外资政策来看。外国直接投资(FDI)与外债构成了我国利用外资的主要形式。改革开放以来,引进FDI和利用外债对我国经济发展起到了巨大的推动作用。据统计,截至2004年中国累计利用外资已经超过了5600亿美元,外商投资企业在中国外贸的份额已经占到一半以上。外债的作用同样令人瞩目。一项研究表明,通过比较近二十年来中国经济增长率与外债增长率的趋势和波动周期,发现两者有着明显的相关性和联动性,即经济增长时,外债比例明显上升;经济回落时,外债增长率也处于下降状态。然而,引进外资也带来了一些突出问题;隐性外债的存在、FDI利润汇出规模的提高以及未来资本项目对外开放的压力,使得我国外资利用引致的金融风险呈上升趋势。随着近年来中国经济的发展,技术和资金“双缺口”状况已经得到了明显改变,利用外资政策正面临着新的认识和战略调整。可以预料的是,过分依赖招商引资发展经济、“引资导向”和“GDP导向”的做法将会得到改变。

  基于以上分析,我们认为当前形势下我国应进一步加强对隐性外债规模的统计、监测和分析,并采取必要措施对流入及结汇进行控制。此外,还需要从宏观经济的角度化解可能的外债风险

  一是将贸易项下的预收货款延期付款、非贸易项下的预收款等纳入外债管理体系。应对其办理外债登记做出具体规定,对登记主体、金额控制、期限划分、登记方式、资金汇出核准等内容加以明确,以使它们真正纳入外债统计监测体系,充分发挥外债监测体系的分析预警功能。

  二是加强对隐性外债的监管和检查工作。严格收付汇监管,加强真实性审核。对有疑点的收付汇应及时通过有关部门进行查证,以做好事前和事后两个方面的监管。要完善有关法规,加大处罚力度,防止资本项目资金混入经常项目和企业无真实性交易背景的变相融资及非法资金流入国内资本市场。

  三是警惕可能引致的外债风险,从数量规模上对其加以控制。隐性外债在一定条件下可以转化为现实外债,具有潜在的外债风险性,一旦形势逆转很可能对经济产生不利影响。虽然当前我国总体外债水平仍在安全线内,但外债结构存在较突出的问题,短期外债规模较大。因此,需要从数量上控制其过快的增长。

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