落後產能

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

　　落後產能可以從兩個方面加以考察：

　　一方面是根據生產的技術水平進行判斷。所謂落後產能，就是指技術水平低於行業平均水平的生產設備、生產工藝等生產能力。

　　另一方面是從生產能力造成的後果進行判斷。如果生產設備、生產工藝的污染物排放、能耗、水耗等技術指標高於行業平均水平，則該生產能力就是落後產能。從這個角度來說，產能落後與否是個技術判斷問題，而在具體實踐中，落後產能是指技術水平(包括設備、工藝等)達不到國家法律法規、產業政策所規定標準的生產能力。

　　在討論落後產能時有人經常將其與過剩產能相混淆。與落後產能是個技術判斷不同，產能過剩是個市場判斷，超過市場需求(實際產出)一定程度的產能是過剩產能。但是市場的需求是不斷發生波動的，因此對於產能過剩與否進行準確的判斷非常困難。例如，在本次國際金融危機前，我國絕大多數工業行業產銷兩旺，產品銷售率處於很高的水平；但是在金融危機爆發後，我國工業各行業的需求急劇下降，生產能力普遍超過市場需求，企業普遍開工不足。落後產能與過剩產能也並非是完全割裂、非此即彼的。在完善的市場經濟條件下，過剩的產能一般包括落後產能；而落後產能的淘汰、退出能夠改變市場的供求關係，減輕產能過剩的程度。

　　1.市場機制是發達國家淘汰落後產能的主要手段

　　總體上看，發達國家沒有太多專門針對落後產能的政策。但這並不是說發達國家不存在落後產能，而是落後產能問題表現得並不嚴重。其落後產能不突出的原因，一是由於發達國家的整體技術水平本身就處於世界前列，引領著產業技術發展的方向，因此發達國家相對落後的生產能力在世界範圍內來看往往也並不落後；二是發達國家的市場經濟體制比較完善，能夠及時將不具有競爭力的落後生產能力淘汰出局。以美國為代表的發達國家實行的是政府干預程度低、經濟活動自由度比較大的自由市場經濟模式。這些國家的市場經濟比較發達、制度比較完善，存在較少的價格扭曲，能源成本、環境成本、社會成本能夠充分反映到企業的生產成本中，因此落後產能就基本等同於成本高或質量差，技術水平落後的企業缺乏競爭力，在市場競爭中自然難以生存。

　　2.以日本為代表的發達國家對落後產能進行主動干預

　　日本是較多採取政府干預手段的發達國家和市場經濟國家。在發揮市場作用的同時，日本政府積極採取措施推進落後產能的退出，以更快地實現產業結構調整和升級的目標。“過剩設備”及與之相關的落後產能問題是20世紀60—70年代特別是蕭條時期日本產業政策的重點，具體做法包括：1)設備註冊制度。註冊現有設備和限制生產品種，限制非註冊設備使用，限制新增設備。2)制定准入標準。1965年日本制定新建石油化工中心企業的標準，獲批企業產能的門檻是年產乙烯能力達到10萬噸，此後根據30萬噸以上的大規模成套設備已經成為時代潮流的這一變化，很快又將該指標提高到30萬噸。3)淘汰落後設備。1964年“纖維新法”採用了廢棄兩台舊設備才允許添置一臺新設備的“廢舊更新”原則，1967年的“特纖法”將廢棄“過剩設備”、設備現代化以及企業規模適當化作為三項基本內容。1978年《特定蕭條產業安定臨時措施法》對平電爐鋼材製造業、煉鋁業、合成纖維製造業、船舶製造業、化學肥料、棉化纖紡織業、瓦楞紙板製造業等蕭條產業實施調整，共同處理過剩設備廢棄、長期封存與停用、轉讓，其目的在於通過該法的實施使指定的工業部門停產或報廢設備。4)政府補償。在解決蕭條行業產能過剩問題的過程中，日本政府採取政府收購來報廢設備的方式，即由政府與產業界合作預測未來供求，對“過剩部分”由政府出資收購報廢；日本政府設立特定蕭條產業信用基金，對那些按計劃淘汰落後設備的企業提供優惠利率貸款；採用特別折舊制度、即允許企業把一部分利潤作為固定資產折舊攤入成本以降低稅收負擔；對淘汰設備造成的失業人員給予救濟。雖然對產業發展有較多的直接干預，但是日本政府也認識到應當主要通過市場手段解決產能過剩與落後產能問題。日本官方發佈的《七十年代展望》就指出，應嚴格抑制過分的政策干預與產業的過度保護，產業政策的應用應限定在市場失敗的領域。

　　3.節能減排是近年來發達國家落後產能政策關註的焦點

　　為了應對全球變暖和減少對化石能源的消耗，發達國家高度重視工業領域能源效率的提高和減少溫室氣體的排放。能效提高的過程也就是高能耗、高排放的落後產能改造或退出的過程。發達國家提高工業領域能效的政策採取了強制與激勵相結合的做法。其政策措施主要包括：管制和標準、財政政策、協議和目標等。其中：1管制和標準是提高能效的強制性政策，規定了相關產品、設備、系統如電動機、鍋爐等的最低能效強制性標準。美國1980年開始實施強制性能效標識制度，1992年開始實施自願性節能認證能源之星，美國採購法以及幾個總統令都規定政府必須採購“能源之星”認證產品；歐盟也為廣泛的產品建立了最低能源效率和環境標準。由於市場本身不能實現最有效率產品的銷售，因此只有採用標準這一強制性措施才能確保至少效率最低的產品從市場上消失，管制和標準也因此成為世界各國提高能效的首選工具。2財政政策，包括強制性的稅收、稅收減免、投資賦稅優惠以及為促進能效提高建立的投資銀行放貸標準，這些稅收優惠政策有利於激勵企業實現對最低標準的超越。美國《2005年能源法案》對安裝特定節能技術實施20億美元稅收激勵；日本對使用列入目錄的111 種節能設備實行特別折舊和稅收減免優惠，減免的稅收約占設備購置成本的7%；法國對工業領域能源效率技術投資第一年實施加速折舊制度，並少徵商業稅，對節能進行投資的公司在節能設備使用和租賃中的盈利免稅。為了鼓勵企業改善能效水平、降低溫室氣體排放，氣候變化稅、碳基金、排放交易計劃等政策也被越來越多地採用。此外，為達到特定能效目標的節能自願協議也廣泛地應用於工業領域。

　　一是發揮市場作用，在淘汰落後產能的過程中一定要充分發揮市場配置資源的基礎性作用，調整和理順資源性產品價格形成機制，強化稅收杠桿作用，努力營造有利於落後產能退出的市場環境。

　　二是堅持依法行政。充分發揮法律法規的約束作用和技術標準的門檻作用，嚴格執行環境保護、節約能源、清潔生產、安全生產、產品質量、職業健康等方面的法律法規和技術標準，依法淘汰落後產能。

　　三是落實目標責任。分解淘汰落後產能的目標任務，明確國務院有關部門、地方各級人民政府和企業的責任，加強指導、督促和檢查，確保工作落到實處。

　　四是優化政策環境。強化政策約束和政策激勵，統籌淘汰落後產能與產業升級、經濟發展、社會穩定的關係，建立健全促進落後產能退出的政策體系。

　　五是加強協調配合。建立主管部門牽頭、相關部門各負其責、密切配合、聯合行動的工作機制，加強組織領導和協調配合，形成工作合力。在加強協調配合方面，工業信息化部與國家發改委、國家能源局在確保完成任務中將通力合作，加強互相配合，這方面也請許司長談談相應的情況。

　　(一)市場競爭不完全對落後產能的保護

　　在轉軌經濟中，企業落後產能被保護的原因，歸根到底在於市場競爭不完全。市場競爭不完全具體表現為外部性、行政壟斷、政府補貼、要素價格扭曲等。

　　政府通過行政的方法在某行業或某地區造成落後企業的壟斷地位，使生產質差價高產品的落後企業在市場經濟中能夠獲得生存甚至不斷發展的機會。行政性壟斷，可以表現在供給方面，即政府在某地區、某行業只允許一家或數家企業有生產的權利，而其他企業則不得進入該地區、該行業進行生產；也可以表現在需求方面，即政府不允許其他企業在該地區、該行業銷售產品；當然還可以同時表現在供給和需求兩個方面。

　　在不存在行政壟斷的場合，產品市場的競爭性很強，落後企業也不得不接受競爭性的產品價格，但是，落後企業也有可能得到保護而不被淘汰，這就是產品的外部性起作用。產出的外部性是指企業利用信息不對稱按照競爭性的市場價格銷售其質量低於行業平均水平的產品。如果這種利用產品的外部性牟利的方式能夠被企業持續地使用，那麼，落後企業就不會被淘汰。

　　利用產出的外部性牟利，在法律上稱為商業欺詐。若被髮現，就要承擔法律責任，即承擔外部性的成本。這種情況迫使以利潤最大化為目標的企業進行生產方式的選擇：是選擇生產方式

　　(1)——通過提高產出效率牟利，還是選擇生產方式

　　(2)——利用產出的外部性牟利

　　顯然，企業會對兩種生產方式進行成本一收益比較。如果生產方式(1)潛在的收益較高、潛在的成本較低，而生產方式(2)潛在的收益較低、潛在的成本較高，那麼，企業就會更多地選擇生產方式(1)，或者，更多的企業會選擇生產方式(1)，通過提高產出效率牟利。在這種情況下，由於利用外部性牟利的生產方式不合乎理性，原先利用外部性牟利的落後企業就會被淘汰。如果情況相反，利用外部性牟利的潛在利潤較大，那麼，企業就會更多地利用以及會有更多的企業利用產出的外部性牟利。這樣，就會出現反常的情況：利用外部性牟利的落後企業不會被淘汰，反而會在激烈的市場競爭中得到生存和發展。

　　這兩種生產方式潛在利潤的高低取決於市場經濟秩序的健全與否。如果市場經濟秩序不健全，那麼，利用外部性牟利的行為——商業欺詐被髮現並承擔法律責任(如被罰款)的概率就非常小，這樣，利用外部性牟利的潛在利潤就非常大，進一步的結果就是：落後企業利用不健全的市場經濟秩序得以生存和發展，換言之，不健全的市場經濟秩序成為落後企業賴以生存的“保護傘”。

　　在我國，市場經濟秩序健全與否，和政府職能轉變的進程密切相關。就經濟發展的需要來說，我國政府職能轉變相對滯後。

　　第一，我國在計劃經濟時期形成的一整套利用行政機制管理生產、管理經濟的方法具有慣性，在放棄計劃經濟、轉向市場經濟之後，仍然會有頑強的表現。

　　第二，市場經濟秩序的健全，對需求方面的整體都是有利的；對供給方面的影響則不確定，需要區分不同的情況：對先進企業有利，對落後企業不利。如果地方政府更偏好供給的狀況，而且認為健全市場經濟秩序對供給的整體可能會有不利的影響，那麼，地方政府在轉變政府職能、健全市場經濟秩序上的激勵必定較弱。第三，轉變政府職能是有成本的，包括學習(健全市場經濟秩序的知識)的成本和維持(健全市場經濟秩序)的成本。如果維持一個健全的市場經濟秩序的工作量給定，那麼，在地方政府轉變政府職能激勵較弱的情況下，轉變政府職能的學習成本和維持成本必然增大，以致要受到地方政府所掌握的有限資源(人、財、物)的制約。

　　政府對企業的補貼分兩種情況：一種是對虧損企業的補貼，一種是對政府偏好(如高新技術)企業的補貼。政府對虧損企業的財政補貼，使高成本的生產仍然有利可圖，從而使本來有可能被淘汰的落後企業得以苟延殘喘。在這裡，落後企業被保護非常清楚。對政府偏好(如高新技術)企業的補貼，好像是鼓勵先進企業，而不是保護落後企業。其實，從經濟學的眼光看，所謂“高新技術”並不主要表現在自然科學方面，而是更多地表現在熊彼特意義的創新上。從這個觀點出發，就可以知道：高新技術並不主要表現為行業區別，比如，電子、通訊業是高技術，紡織、服裝業是低技術；而是在本質上表現為市場評價的高低，市場評價(產品售價)高的，即為高技術，市場評價(產品售價)低的，即為低技術。這樣，問題可以看得很清楚：政府對獲利的高技術企業進行補貼，不僅不必要，而且不公平；政府對不能獲利的所謂“高技術”企業進行補貼，實質仍然是保護落後企業。

　　投入的外部性是指企業通過生產獲益的(部分)成本由非生產參與者承擔。這主要是指企業生產對環境的污染。在企業生產污染環境而不承擔責任的情況下，企業生產的社會成本大於私人成本，而企業按私人成本對產品定價。如果該價格不高於按社會成本定價的產品市場價格，那麼，該企業就能夠在市場中得以生存和發展。因此，在不承擔治污費用的情況下，由於企業的產品價格不高於含治污費用的競爭性的市場價格，即便是落後企業也不會被淘汰。由此可見，企業生產造成環境污染而不承擔責任，不是單純的環境被污染的問題，而是關於是保護落後生產技術還是保護先進生產技術的重大經濟(效率)問題。和產出的外部性一樣，限制投入的外部性的激勵不可能由市場經濟自身產生，只能依賴於政府對市場經濟秩序的管理。在我國，這同時也就是轉變政府職能問題。前面已經說過，這裡不再重覆。

　　要素價格扭曲是指要素價格低於要素對生產的貢獻。以勞動成本為例。如果勞動要素的流動性和組織性較低，那麼，雇用相同質量的勞動要素，企業只需要支付較少的費用。在這種情況下，生產技術水平較低的企業在其他要素投入方面的成本雖然高於行業平均水平，但是，由於勞動要素的低成本有可能在很大程度上抵消其他要素的高成本，企業仍然能夠按照競爭性的市場價格銷售產品。這樣，生產技術水平較低的企業藉助於低勞動成本仍然能得以生存。低勞動成本雖然使我國企業在全球化的市場競爭中獲得了很強的競爭力，但同時對生產技術落後的企業也起到保護的作用，並弱化了改變、提升落後生產技術的激勵。

　　(二)地方政府成為落後企業的保護因素的財政學解釋

　　根據以上論述可知：技術落後的企業在市場經濟中不被淘汰，源於市場競爭的不完全性，而市場競爭的不完全性和政府(特別是地方政府)在市場經濟中履行的職能有很大關係。政府製造行政壟斷、補貼虧損企業、容忍企業在投入和產出方面的外部性，在客觀上造成了市場競爭的不完全性，從而在客觀上產生了保護落後企業的效果。從經濟理性主義假設出發思考問題，自然會想到：地方政府保護落後企業肯定存在經濟上實實在在的原因，即由“經濟利益驅使”。那麼，這種特殊的利益究竟是什麼?經濟學研究的任務正是要把這種特殊的經濟利益揭示出來。只有把這種特殊的經濟利益揭示出來，才有可能通過經濟利益的某種調整改變現狀。

　　假設中央政府通過產業政策對各行業的生產從技術上一一規定了準入標準。符合標準的企業為技術先進的企業，允許其從事生產活動；不符合標準的企業為技術落後的企業，不允許其從事生產活動。

　　地方政府保護落後企業有兩種情況：第一種情況是企業在投產時就達不到中央政府的準人標準，屬技術落後的企業，但在地方政府的允許下從一開始就從事低技術的生產，由此得到地方政府的保護。第二種情況是企業在投產時達到中央政府的準入標準，屬技術先進的企業，不過隨著時間的推移，技術水平未能及時提高，無法達到中央政府新頒佈的準人標準，但在地方政府的允許下繼續從事已經變成落後技術的生產，由此得到地方政府的保護。在這兩種情況下，地亢政府保護落後企業行為的利益驅動大體一致，可以合起來考察。

　　地方政府的招商引資政策往往可以使企業按極低的代價使用土地資源。如果低技術的企業得此優惠，那麼，即使在生產中對土地資源的使用極其浪費，成本也不會因此而大幅提高。不僅如此，低技術企業對其他資源的低效率使用，也會由於使用土地資源的“低價”或“無價”而使總成本的增加保持在仍然能夠接受競爭性產品價格的範圍內。這樣，低技術企業得以在市場經濟中生存。

　　這種類型的低技術企業雖然達不到中央政府的準入標準，但由於可以給地方政府帶來很大的好處而往往得到地方政府的保護。地方政府允許這種類型的低技術企業投產的主要收益(激勵)包括：第一，地方生產的擴大、地方就業的增加以及與此相聯繫的地方財政收入的增加；第二，減少了監管企業技術狀況的管理成本。其主要成本是地方政府允許低技術企業投產，違背了中央政府的產業政策，被中央政府發現就會受到懲罰。

　　從理論上看，只要收益大於成本，地方政府就會允許落後企業投產。如果中央政府發現地方政府違規的概率很小，或者，雖然發現的概率很大但懲罰的力度很小，那麼，地方政府保護這類低成本、低技術的落後企業幾乎“有百利而無一害”!以上我們著重從財政收支的角度探討了地方政府客觀上成為落後企業保護因素的經濟根源。

　　但是，值得特別註意的是，我們不能簡單地把它戴上地方政府政績觀的“帽子”，因為地方政府的財政目標和諸如生產、就業等直接有關“民生”的目標是密切相關的。換言之，地方政府在客觀上成為落後企業的保護因素，其背後存在著極強的激勵。這種激勵，雖然包含了財政因素，卻又絕不僅僅限於財政因素，因此絕不是輕易能夠撼動的。

　　(一)通過行政方法淘汰落後企業的基本情況

　　20世紀90年代末，中央政府要求紡織業大規模淘汰落後產能，這被稱為“壓錠”。這大概是淘汰落後產能政策“初試身手”。1998—1999年，我國紡織業共壓縮淘汰906萬錠，占全國棉紡總生產能力的1/4。當時政策規定每壓1萬錠，財政補貼300萬元。

　　進入21世紀以來，鋼鐵、水泥、電解鋁、汽車快速發展以致出現產能過剩。淘汰落後產能是政府推進產能過剩行業結構調整的重要措施之一。2005年出台的《鋼鐵產業發展政策》對鋼鐵工業裝備水平和技術經濟指標等準入條件做了規定：高爐有效容積要大於1000立方米，轉爐公稱容量要大於120噸。2006年發改委等八部委發佈的《關於鋼鐵工業控制總量淘汰落後加快結構調整的通知》指出，在2004年末形成的4.2億噸鋼產能中，落後的300立方米及以下的小高爐能力約1億噸，20噸及以下的小轉爐和小電爐能力5500萬噸，分別占總能力的27%和13.1%。在淘汰落後生產能力方面，要求：2007年前重點淘汰200立方米及以下高爐、20噸及以下轉爐和電爐的落後能力；2010年前淘汰300立方米及以下高爐等其他落後能力。

　　(二)中央政府選擇強制淘汰政策的經濟根源

　　從2006年發佈的《關於鋼鐵工業控制總量淘汰落後加快結構調整的通知》看，中央政府下決心淘汰落後產能所關註的利益是：第一，剋服產能過剩的矛盾；第二，減輕資源和環境的壓力；第三，限制行業惡性競爭；第四，提高產業集中度。

　　不難看出，我國政府干預經濟的方式以及希望通過這種方式解決的問題，和我們在一般經濟學教科書中看到的政府在市場經濟中“應該”起的作用有很大不同。不過，本文無意在實際的政策和“應該”的政策的差異上“花費筆墨”，而是試圖從經濟理性主義假設出發，研究中央政府之所以要實行淘汰落後產能的政策在經濟上的原因，換言之，需要考察中央政府執行該項政策的經濟利益，從經濟學的角度認識並理解中央政府的該項政策。

　　中央政府執行該項政策的收益包括：第一，減少了對環境的污染，從而減少了與此相應的財政支出。第二，提高了對資源的使用效率。第三，有利於市場供求平衡。第四，有利於產業升級。中央政府執行該項政策的成本包括：第一，產量、就業減少以及相應的財政收入減少。第二，喪失了被淘汰產能的未來收益。第三，對失業的補貼增加從而財政支出增加。第四，行政管理(制定標準、甄別企業、貫徹落實、檢查督促、懲罰獎勵、修改標準、調整政策)成本增加從而財政支出增加。第五，限制了企業微觀決策的選擇空間，從而降低了資源配置效率。

　　如果僅從財政收支的角度看，很顯然，執行該政策的成本遠大於收益。由此可見，中央政府出台該政策，絕不是著眼於財政收支的改善，而是另有所圖，比如說轉變增長方式。因此，在中央政府看來，雖然該政策會導致財政收支惡化，但由此換取了增長方式的轉變，好處大於壞處。這反映了中央政府強制淘汰落後產能政策在經濟上的依據。

　　(三)強制淘汰落後產能政策的執行成本

　　雖然直接強制政策比間接誘導政策更具現實性，而且中央政府選擇前者(如前述)確有經濟上的依據，但該政策仍然存在極大的成本問題，就是說，該政策在執行中會遇到極大的困難：

　　第一，強制淘汰落後產能的政策以制定各種生產標準(比如能耗標準)為基礎。符合標準的，允許繼續生產；不符合標準的，強制“下馬”。如果技術相對停滯，那麼，制定的生產技術標準也相對固定，運用這樣的標準判斷企業的生產技術是“先進”還是“落後”，就比較準確。如果技術發展迅速，標準的發展趕不上技術的發展，那麼，制定出來的標準反而可能成為落後產能的“保護神”。另一方面，如果生產的門類較少，那麼，制定生產技術的標準至少在技術上是可行的；而如果生產的門類錯綜複雜，那麼，要對各行各業制定標準以區別生產技術的“先進”或“落後”，在技術(信息的收集、整理)上便缺乏可行性。

　　第二，既然地方政府可以從對落後企業的保護中獲得利益，那麼，對於中央政府淘汰落後產能的政策，無論是(設想的)間接誘導政策，還是(實際執行的)直接強制政策，既得的經濟利益都會使地方政府產生抵制中央政府強制淘汰政策的激勵。由於中央政府和地方政府之間的信息極不對稱，抵制激勵會導致多種多樣消極貫徹中央政府政策的行為。

　　第三，在一些人看來，淘汰落後產能是落實科學發展觀、轉變增長方式的重要舉措。其含義是：通過淘汰落後產能，降低對資源和環境的壓力，促進產業升級，從而實現由粗放到集約的增長方式的轉變。但是，按照本文的觀點，該政策完整的機制實際上是“保護落後產能一強制淘汰落後產能”，該政策要強制淘汰的是先前被保護的落後產能。可見，它本身就是一種特殊的包含很大浪費的增長方式，它實際上並沒有真正實現由粗放到集約的增長方式的轉變，反而是一種應該被轉變的增長方式。

　　(一)淘汰落後產能的市場競爭機制

　　考慮一個競爭性很強的產品市場，企業是產品價格的接受者，企業之間的競爭主要表現在產品質量上。落後企業在產品市場上的表現是：產品質量達不到行業的平均水平。如果生產者、購買者之間的信息較為對稱，那麼，落後企業就會因為本企業生產的產品質量較差、不能通過“驚險的跳躍”而被市場淘汰。

　　假設落後企業生產的產品質量也能夠達到行業的平均水平。在這種情況下，企業的落後主要表現在成本方面。由於x非效率等原因，企業生產出具有行業平均質量的產品的成本較高，不得不提高產品的賣價。如果生產者、購買者之間的信息較為對稱，那麼，落後企業就會因為本企業生產的產品賣價較高、不能通過“驚險的跳躍”而被市場淘汰。

　　考慮一個競爭性很強的要素市場。例如勞動市場，競爭性很強的表現之一是勞動的組織程度較高，在勞動的雇用上，勞資雙方形成競爭性的關係，由此決定了競爭性的工資。在按照低於競爭性要素價格購入要素進行生產的其他途徑不存在的情況下，如果企業的生產效率較低，那麼，企業就會因為難以承受競爭性的要素價格而使生產難以為繼。這樣，低效率的企業便被市場淘汰出局。可見，健全的市場競爭自身具有淘汰企業落後產能的作用，即恩格斯所說的市場經濟自發形成的無情清除失敗者的“強制性法令”。

　　(二)中央政府不選擇間接誘導政策的原因

　　現在我們換一個觀察的角度，即比較實際執行的政策和可能執行的政策。就淘汰落後產能而言，除了當前我們實際執行的強制淘汰政策，也許還存在其他更好的政策。

　　從上述執行強制淘汰政策的收益可以看出，在各項收益中，只有減少對環境的污染，是和經濟學教科書對政府在市場經濟中的經濟職能的規範研究相符的；而其餘各項，如提高對資源的使用效率、有利於市場供求平衡、有利於產業升級，按照經濟學“本本”的論述，基本上是由亞當·斯密的“看不見的手”或者恩格斯的“強制性法令”支配的。

　　由此出發，我們可以設想：在淘汰落後產能方面，政府也有可能執行一項與當前政策完全不同的另外一種政策。該政策包括：第一，通過“庇古稅”等方法制止企業生產對環境的污染。與當前強制淘汰政策不同的是：落後企業如果內化此費用仍然有利可圖，則允許繼續生產。第二，健全市場經濟秩序，使亞當·斯密的“看不見的手”或者恩格斯的“強制性法令”最大限度地發揮作用，從而迫使廣大企業不得不通過提高對資源的使用效率而牟利，在市場競爭中實現產業升級。在這裡，和強制淘汰政策不同的是，企業的落後產能是在市場競爭中被淘汰的，落後產能被淘汰的唯一原因是維持這樣的生產對企業而言已無利可圖。

　　上述行政機制的核心是政府強制企業淘汰落後產能，我們把它稱為“直接強制政策”。“直接”是指政府直接干預企業微觀決策，“強制”是指企業被迫接受政府偏好。現在我們設想的政策則大為不同，可以稱為“間接誘導政策”。“間接”是指政府通過健全市場經濟秩序間接地影響企業微觀決策；“誘導”是指企業在生產什麼、生產多少、如何生產方面有自主選擇的權利，是繼續生產，還是“淘汰落後產能”，均服從利潤最大化的考慮，但由於市場經濟秩序是比較健全的，企業利潤最大化的考慮被誘導到和社會福利最大化的目標在很大程度上趨於一致的方向。

　　如果我們拿實際執行的直接強制政策和設想的可能執行的間接誘導政策進行比較，那麼，很顯然，間接誘導政策優於直接強制政策。既然如此，從經濟理性主義假設考慮，為什麼政府選擇前者而不是後者呢?政府為什麼不去選擇更好的制度呢?制度經濟學異常清醒而又冷冰冰地提示如下：制度是有成本的!考慮到制度經濟學這一原理，我國政府選擇直接強制政策而不選擇間接誘導政策的行為就變得完全可以理解：如果考慮到制度成本，在這裡，就是執行間接誘導政策的成本，那麼，直接強制政策的凈收益要大於間接誘導政策的凈收益，換言之，在政府看來，直接強制政策要優於間接誘導政策。因此，很清楚，政府並不是不瞭解間接誘導政策的優越性，而是迫於制度成本的巨大壓力，不得不做出次優的選擇，即選擇直接強制政策。這樣，我們就找到了政府選擇直接強制政策在經濟上的依據。

　　接下來的問題是：我們在這裡所談的制度成本，或者更加確切地說，執行間接誘導政策的成本，究竟是什麼?為什麼它如此之大以致中央政府不能接受?制度經濟學告訴我們：制度成本包括制度制定成本和制度運行成本。支出制度的制定成本導致文本制度的產生，支出制度的運行成本導致發揮實際作用的制度的產生。顯然，後者更為重要。對新興制度而言，制度運行成本的重要方面是對原先制度產生的利益進行補貼。如果我們把原先制度產生的利益稱為(對新制度的)抵製成本，那麼，在這裡，執行間接誘導政策的抵製成本在很大程度上就是上述地方政府保護落後企業的利益。因此，根據本文的觀點，中央政府之所以不是選擇更優的間接誘導政策，而是選擇次優的直接強制政策，在經濟上的原因之一就是中央政府對於地方政府保護落後企業的利益無法給予十足的補償。

　　除了抵製成本，制度運行成本還包括執行間接誘導政策的激勵成本。總的說來，抵製成本——地方政府的原有利益——事實上不可能通過中央政府對地方政府大規模的轉移支付實現十足的補償，它在很大程度上只能通過地方政府在執行新政策的過程中自行補償。即使這樣的補償是十足的，由於這裡涉及到拋棄舊的政策、實行新的政策，地方政府為此投入的人、財、物勢必增加。特別是其中的人，為什麼願意投入更多的腦力、體力得到和以前相同的收益呢?這就是激勵成本的意思。如果對新政策的補償不是十足的，那麼，激勵成本將更大。這個激勵成本的問題怎樣解決?從原則上看，似乎只能通過另外一套制度的設計來產生實行該政策(制度)的激勵。

　　總之，由於包括抵製成本和激勵成本在內的制度運行成本在短時期內較難解決，中央政府不得不放棄間接誘導政策而實行強制淘汰落後產能的政策。