自願協議

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自願協議 (Voluntary Agreement，簡稱VA)

　　自願協議(Voluntary Agreement-VA)是目前國際上應用最多的一種非強制性節能措施，它可以有效地彌補行政手段的不足。全球十餘個主要發達國家，如美國、加拿大、英國、德國、法國、日本、澳大利亞、荷蘭、挪威等都採用了這種政策措施來激勵企業自覺節能。

　　自願協議指的是整個工業部門或單個企業在自願的基礎上為提高能源效率與政府簽訂的一種協議。協議的內容在不同國家甚至同一國家的不同情況下也是不同的。但—般都包括兩個方面：

　　1)整個工業部門或單個企業承諾在一定時間內達到某一節能目標；

　　2)政府給予工業部門或單個企業以某種激勵。

　　自願協議的主要思路是在政府的引導下更多地利用企業的積極性來促進節能。它是政府和工業部門在其各自利益的驅動下自願簽訂的。也可以看作是在法律規定之外，企業“自願”承擔的節能環保義務。需要強調的一點是，自願協議中的“自願”並不是絕對的“自願”。它所指的“自願”是有條件的。

　　根據自願協議參與者的參與程度和協商內容，可以把它大致分為兩類。而實際實施的協議並非都屬於這兩類中的一種，也有可能是這兩種類型的某種組合。

　　經磋商達成協議型自願協議。經磋商達成的自願協議是指工業界與政府部門就特定的目標達成的協議。談判時雙方有一個約束條件，即如果協議沒有達成，政府將會實施某種帶有懲罰性的政策措施。

　　公眾自願參與型自願協議。在此類型的自願協議中，政府部門規定了一系列需要企業完全滿足的條件，企業根據自身條件選擇是參加，還是不參加。

　　另外還有一種類型是單方面承諾的協議，指的是僅由工業部門制定的，沒有任何政府機構參加的單方契約。此類型並不常見。

　　自願協議能夠在很短的時間內，被很多國家所採用，並且越來越受到政府和工業部門的歡迎，是因為自願協議具有其他政策和措施所不能比擬的獨特之處。

　　1．靈活性好

　　工業部門參與自願協議的動機通常是規避政府更嚴厲的政策法規。相對於政策法規的“硬”約束。工業部門更願意選擇“自願”對政府承諾節能減排義務。也就是說，企業承諾達到一定的節能目標後，政府會給企業提供較寬鬆的環境，企業可以自主、靈活地選擇節能項目和技術以實現目標。企業的自主性大大加強。

　　自願協議的靈活性還體現在各國可以根據本國及每個行業的具體情況，靈活的選擇自願協議的實施形式。包括協議內容，配套的支持政策等都有很大的決策空間。

　　2．適用性強

　　自願協議的靈活性決定了其應用範圍廣，形式多樣，適用性強的特點。各國在引入自願協議時，都可以在借鑒它國經驗的基礎上，結合本國特點研究出適用於本國的自願協議。

　　3．低成本

　　與制定法律法規相比，政府通過自願協議可以用更低的費用更快地實現國家的節能和環保目標。而政策法規的貫徹實施也遠比實施自願協議的成本大得多。經測算，發達國家通過自願協議實現每噸碳減排的成本約50美元，比採用其他措施，如單純的補貼政策節約成本90美元／噸碳減排。

　　4．兼顧節能與環保

　　在90年代，國際上對於減排二氧化碳的磋商還沒有明確的意見時，許多歐洲國家就採用了自願協議的方式，作為減排二氧化碳的國家政策。目前，歐美的節能自願協議就是結合到減排溫室氣體自願協議中的。

　　5．有利於發展政府與工業部門的關係

　　通過自願協議，政府與工業部門實現了雙贏，它們之間的合作關係不斷加深，相互信任不斷增強，在公眾和市場中樹立了良好的信譽和形象。從而為今後實現更大的發展目標奠定了基礎。

　　關於自願協議，很多國家都有不少成功經驗。這裡向大家詳細介紹一下國外自願協議的簽訂、實施過程及其取得的成績，以利於大家更好地理解自願協議。

　　1992年，荷蘭政府與工業部門簽訂的自願協議名為“能效長期協議(LTA)”。在“能效長期協議”中，工業(或服務業、商業)部門承諾在 1989～2000年期間將能效捉高20％。覆蓋荷蘭工業能耗90％的31個行業上千家公司加入了“能效長期協議”。到2000年實際提高能效22． 3％。超額完成了既定目標。

　　荷蘭自願協議簽訂過程

　　荷蘭的自願協議是由政府、工業部門(公司)、和獨立第三方簽訂的。獨立的第三方通常是研究機構或政府指定的代理機構，它幫助協調政府和公司之間的關係並提供與自願協議相關的技術支持。

　　在荷蘭的自願協議中，荷蘭經濟事務部代表政府，行業協會代表工業部門(公司)，荷蘭能效與環境公司(NOVEM)為獨立第三方。

　　在簽訂“能效長期協議”前，第三方必須評估協議中目標制定的可行性，並調查有意向的簽約者，以核實他們加入協議的誠意。在此基礎上，按下列步驟簽訂協議：①第三方與工業部門對公司進行能效潛力的初步評估；②工業協會編寫提高能效的意向書，提交給荷蘭經濟事務部；③第三方提出經濟上可行的節能措施和項目；④經工業協會、經濟事務部和第三方共同確認後，簽訂自願協議。

　　荷蘭自願協議各方義務

　　在協議執行過程中，簽約三方各承擔其義務和責任。政府經濟事務部提供政策(稅收)支持、財政支持、能源審計支持等；工業協會編寫提高能效意向書，制定達到節能目標的全面計劃等；第三方負責提供技術支持、監測評估等。

　　協議的終止

　　如果公司不能提供節能計劃利年度評審報告，又提供不出具有法律效力的理由，該公司將被排除在長期協議之外。當整個行業無法實現協議的目標，又不能作出合理的解釋時，該行業的長期協議就全面終止。這就意味著這些公司要被現行標準和條例所制約，並被終止享受實施協議期間的優惠政策。

　　取得的成績

　　荷蘭的“能效長期協議”，其履行情況良好。到1996年底能效的提高已經達到了12．5％。到2000年，能效的提高完全符合預期目標，沒有一個合同被終止，在可比條件下二氧化碳的排放大幅度下降，節能效益已達6億多美元。目前，荷蘭政府已經與大中型工業企業簽訂了新一輪(2002～2012年)的自願協議名為“基準自願協議”。

　　自1975年，加拿大工業界自發地開展了“工業節能活動(CIPEC)”，有近700家公司參與。政府逐漸認識到：強制性政策法案並不比市場變化對工業界提高能效影響大，隨之加大了“工業節能活動”倡導鼓勵政策措施的推行力度，但公司參加自願協議仍有許多障礙。1990-1992年間，由於全球變暖問題日益加重，耗能工業行業要求新的政策，“工業節能活動”作了大的改革：政府提出了“綠色計劃”、“可替代與高效能源計劃”，在自然資源部之外設立了國家級秘書處，加強政府與行業間的合作。該活動促進了工業結構的改變，疏通和建立了工業界與政府的合作渠道，使整個工業界可以自願地參與制定能效和減排目標，確保了工業節能活動的自願性。有21個行業工作組、31個工業協會和組織的約3000家公司加入了“工業節能活動”。自1990年以來，加拿人GDP增長了17．2％，而能源消費儀增長了10％，工業界年均提高能效0．9％。

　　美國政府開展了能源之星，氣候智星，綠色照明，廢物能，電機挑戰等許多由公司或公眾自願參加的節能環保項目。聯邦一級的長期自願協議就有40多個。以1994年實行的“氣候智星項目”為例，聯邦政府提出並組織這一項目，一方面是為了應對氣候變化的環境壓力，另一方面是從商業戰略的高度出發，促進美國各公司在全球範圍內占據重要戰略位置，共有500多個公司參加了這一項目，其能耗占全部工業能源消費的13％，其中既有通用汽車公司這樣的大公司，也有一些員工不足50人的小公司。到1998年底第一次總結表彰時，該項目取得了良好的環保、節能及經濟上的效益，初步達到了項目的四個目標：

　　鼓勵通過系統的，有效的方法，提高能效，直接減少溫室氣體排放；

　　通過清潔生產，帶來經濟效益和生產力的提高，提升對節能與環保的認識和管理水平；

　　允許公司選擇自己認為最合理的技術方案，促進技術創新；

　　發展有成效的，靈活的政府與工業部門的伙伴關係。

　　項目中各公司儘管投了一點資，但都產生了巨大的效益，併在最初幾年就收回了投資。此外，世界多個國家如澳大利亞、丹麥、法國、荷蘭、德國、日本、挪威也開展了卓有成效的節能自願協議活動。

　　縱觀世界各國政府能源管理的發展歷程，大體都經過了強制性政策，非強制性政策，自願協議(強制性政策+非強制性政策)三個階段。各國的自願協議名稱不同、組織各異，但其本質都是由政府倡導，工業行業(企業)自願做出在節約能源、提高能效、減排溫室氣體，改善環境方面的承諾，並與政府簽訂協議，在實現過程中由第三方進行評估審計，並將評估經過公之於眾，這樣不僅實現了節能環保目標，而且使行業(企業)提升了生產、管理、技術水平，降低了成本，增加了效益，更在公眾中、國際上樹立了良好的信譽和形象。

　　1999至2001年，我國正處在向市場經濟過渡階段，亟待探索推進節能的新政策新模式，而此時，自願協議政策在歐美等發達國家已經實踐了十年，其效果已受到了國際節能界的廣泛關註與肯定。因此，在原國家經貿委資源司的領導和支持下，在美國能源基金會“中國可持續能源項目”的資助和美國勞倫斯伯克利實驗室的技術支持下，中國節能協會從1999年10月開始對中國的節能法規基礎體系進行了研究。2000年3月，在清理了中國節能法規和收集整理國外能效政策的基礎上，開始探索如何結合國外的成功經驗，立足我國國情，將自願協議這一政策模式引入中國，並將山東省鋼鐵行業的兩家大企業濟南鋼鐵集團總公司和萊蕪鋼鐵集團有限公司選為自願協議政策試點企業。

　　到2002年底，試點項目的試點框架設計，包括自願協議的相關方法，如中國自願協議合同樣本，企業節能潛力評估辦法，行業(企業)節能目標設定方法，自願協議的監督和實施管理辦法等的研究已基本完成。

　　2003年4月，濟南鋼鐵集團總公司，萊蕪鋼鐵集團有限公司與山東省經貿委簽訂了自願協議。兩家企業承諾三年內節能100萬噸標煤，比企業原定的目標多節能14．3萬噸標煤。至此中國的自願協議進入到試點實施階段。

　　試點成效

　　試點實施一年後，2004年6月召開了試點中期評估會，會上，國家發改委環資司劉顯法副司長強凋：“山東省節能自願協議項目取得了初步成功，積累了中國節能自願協議的豐富和寶貴的經驗，為進一步完善和推廣這項工作，在冶金行業乃至全國開展自願協議奠定了基礎。”兩家企業的主要節能指標都達到了自願協議中設定的目標，共節能22．4萬噸標準煤，減排二氧化硫4022噸，二氧化碳12．4萬噸，實現節能效益1．22億元。

　　試點的初步成功，一方面證明瞭節能自願協議在中國是可行的，另一方面也反映出自願協議由試點到推廣還有一段路要走，還需要解決一系列相關問題，如指標體系問題，指標認定問題，政府政策問題等。因此，應進一步對試點進行完善、總結和升華，充分探討自願協議的多種形式，加快研究與節能自願協議相配套的政策措施，如信息發佈、財政和稅收優惠等，儘快制定出《中國節能自願協議實施辦法》，爭取儘早在全國推廣自願協議。

　　試點存在的主要問題

　　在充分肯定試點成效的同時，我們應清醒地認識到試點仍存在著一些問題。

　　1．激勵政策問題。在試點項目中，對兩家企業採取了掛牌、免予能源審計、國債貼息優先考慮等激勵政策。這些政策用在試點中很有效，但若要推廣自願協議，僅有這些政策是不夠的，應研究出更有力度的激勵政策。自願協議與排污費相結合、與EMC相結合等都是研究的方向。

　　2．指標體系問題。試點項目中，設定了13項指標，而企業有些指標達到了，有的沒達到，無法界定企業整體節能目標是否達成。因此在今後的自願協議項目中，指標的設定宜簡不宜繁。

　　3．自願協議效果的評價問題。在試點過程中，如何評價由自願協議帶來的節能效果，即如何能將實施節能自願協議產生的節能量或節能效益從企業的整體節能效益中分離出來，做一個較準確的測定或估算還是一個較大的難題。解決這一難題，一方面需要我們研究如何在企業逐步建立起科學、合理的自願協議指標的資料庫、自願協議相關報告體系、自願協議的監督管理體系，另一方面要加強國際交流與合作，引進先進的評估方法。

　　4．探討自願協議的多種形式。山東試點項目中，是政府和企業兩個參與方。今後還應探索有第三方參與，或企業單方面發起等多種形式的自願協議。

　　5．自願協議的規範化問題。自願協議雖然形式多樣，但還是有一些基本的構成要件，如果這些要件不具備就不能稱之為自願協議。因此有必要編寫一個系統地具有指南性質的手冊，保證自願協議的規範實施。

　　6．應大力開展節能自願協議的宣傳推廣工作，以提高全社會對節能自願協議的認識。

　　2．推廣自願協議的最新進展

　　在山東試點的帶動下，青島市已有15家企業與市經委簽訂了節能自願協議。中國鋼鐵工業協會也針對在鋼鐵行業深入開展能源自願協議的可能性進行了研究。世界自然基金會的“企業自願減排活動”、全球環境基金與農業部合作的“中國鄉鎮企業節能與溫室氣體減排項目”等，也都在從不同側面研究和開展自願協議。

　　目前，在政府的積極推動和各方的努力配合下，中國節能自願協議的發展越來越快：2004年底，國家發改委在制定的《節能中長期專項規劃》中將“節能自願協議”列為政府擬推行的節能新機制之—；去年6月，國家發改委／UNDP共同啟動的“中國終端能效項目”也把在鋼鐵、化工、水泥行業開展自願協議試點作為一項重要內容予以實施；同時，各省市也積極準備試行自願協議。

　　總的來說，自願協議可以使企業的社會責任感和核心競爭力得到提升。有利於政企分開，有利於政府和企業在新形勢下找準各自的位置。自願協議可以為企業實現能源和環境目標提供更大的能動性和靈活性，提高企業節能環保的自覺性。它是政府和企業之間溝通的橋梁，它比傳統的行政管理手段更能適應建設社會主義市場經濟的要求，且成本較低。

　　從長遠來看，自願協議將既是政府在轉變職能條件下進行能源管理和重點用能單位、千家企業管理的有效方式，也是企業推進節能管理和節能技術進步的方法，還是落實科學發展，促進高耗能行業發展的方式。