環境行政監督

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　　環境行政監督是指以國家環境政策、法律、法規和標準為依據，圍繞國家環保工作中心，結合地方環保工作重點，運用國家法律賦予的權力和地方政府授予的行政管理許可權，以環保部門為主體，在有關部門的配合下對環境質量的監測和對一切影響環境質量行為的監察。

　　環境行政監督有如下基本特征：

　　(1)監督主體是國家及地方環境保護部門。《環境保護法>第7條規定：“國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關法律的規定對環境污染防治實旄監督管理。縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門，依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理。”

　　(2)監督對象是與環境保護有關的所有群體和個體行為，即對危害環境行為的監察和對保護環境行為的督促。監督作為一種管理職能是普遍存在的，不僅包括針對經濟行為主體的環境監督，而且還包括對各類經濟行為主體行政主管部門的環境監督——行政主體監督；不僅包括對生產行為的環境監督——污染防治監督，還包括對資源開發行為的環境監督——生態保護監督；不僅包括對執法主體的環境監督——內部監督，還包括對執法客體的監督——外部監督等。

　　(3)監督的性質是監督主體對環境管理相對人的一種法制監督。有兩方面的涵義：

　　a．主體享有的監督權是法律賦予的，要嚴格依法定程式進行。我國國家環境保護部門開展環境監督管理的依據是通過人大常委會、國務院發佈的有關環境保護的方針、政策、法律、法令、條例、規定、決定、辦法、標準、意見以及會議決議等；地方環境保護部門開展環境監督管理的依據除了根據國家的規定以外，還要根據地方人大常委會和人民政府發佈的環境條例、規定、決定、辦法、標準等地方法規。

　　b．對環境行政機關及其工作人員在環境行政活動中的合法性和合理性的監督，重點是執法監督。

　　(4)監督的目的是為了維護和保障公民的環境權，即公民在良好適宜的環境里生存與發展的權利。維護環境權的實質是維護人民群眾的切身利益，包括子孫後代的長遠利益。這種利益是通過符合一定標準的環境質量來體現的。所以，環境監督的基本任務是通過監督來維護和改善環境質量。

　　(一)按照監督的功能劃分

　　按照監督的功能劃分，環境行政監督包括內部監督和外部監督兩種。

　　內部監督是管理組織的自身監督。主要指環境行政管理部門從執法水平和執法規範兩個方面開展的系統內部的監督。通過內部監督來加強環保隊伍的自身建設，提高環境執法人員的政策和執法水平。

　　外部監督是管理組織對被管理者實施的監督。主要指環境行政管理部門依據國家的環境法律、法規、標準以及行政執法規範對一切經濟行為主體以及行政主管部門開展的環境監督。通過這種監督落實各經濟行為主體以及行政主管部門的環境責任和環境保護措施，確保遵守國家環境法律、法規和標準，做好污染預防和治理工作，改善區域環境質量。內部監督和外部監督是強化環境行政管理的兩個重要方面，缺一不可。其中，外部監督是環境保護部門開展環境行政管理的主要監督內容和形式。

　　(二)按照監督的時序劃分

　　按照監督的時序劃分，環境行政監督包括預先監督、現場監督和反饋監督三種。

　　預先監督也稱前饋監督或環境計劃監督，即指環境行政管理部門對依法賦予環境保護責任和義務的其他行政單位、企業的行政主管部門以及企業環境保護計劃的制定進行檢查和督促，為防止計劃執行過程中產生偏差而採取的管理行為。未來的定向控制對實現管理目標是十分重要的，但由於控制具有時間上的滯後性，為了使管理控制更為有效，通過預先監督落實環境保護計劃是必不可少的。在環境行政管理實踐中，這類監督往往被管理者所忽視。

　　現場監督是在計劃執行過程中，環境行政管理部門根據國家和地方政府的環境法律、法規標準直接對各種經濟行為主體的生產與經營活動、資源部門的開發與建設活動以及其他產生環境污染的行為主體進行現場檢查、處理以制止環境污染和生態破壞的監督行為。現場監督是環境行政管理中最主要的監督形式。大量違法行為的查處和環境問題的解決都是通過現場監督獲取第一手材料和信息的。例如，開發建設活動的項目管理，污染治理方案的實施和污染事故處理等都是通過現場環境監督來獲取第一手材料的。

　　反饋監督是以過去的經驗、數據等信息作為評鑒，指導或糾正未來管理行為的一種監督。這種監督主要是分析環境行政管理工作的執行結果，預測未來變化，找出已發生的或潛在的因素，以控制下一過程的變化。反饋監督在環境行政管理中應用得較少。

　　(三)按照監督的對象劃分

　　按照監督的對象劃分，環境行政監督包括經濟主體監督和行政主體監督兩種。

　　經濟主體監督是指環境行政管理部門對所有經濟行為主體依法開展的環境監督。包括對企業的生產與經營行為的環境監督，資源開發與建設活動的環境監督，資源保護與利用行為的環境監督，人們消費行為的環境監督等。

　　行政主體監督是指環境行政管理部門對依法賦予環境保護責任與義務的政府其他部門和所有經濟行為主體的行政主管部門有關環境保護的計劃、實施情況依法開展的環境監督。這些部門包括：經濟部門、工業部門、交通部門、水利部門、農業部門、林業部門、土地部門、能源部門、港監部門、建設部門、工商部門、稅務部門、公安部門、海洋部門等。

　　行政主體監督是環境行政管理監督中的重要方面，通過加強行政主體監督，可以有效調動地方政府各有關職能部門的環境保護積極性和主動性，加強行業環境行政管理。長期以來，我國的環境行政管理監督主要局限於經濟主體監督，而關於行政主體監督基本上是空白，這主要是由於國家環境行政管理體制不順原因所致。管理體制不順，嚴重影響和制約了環保部門統一監督管理職能的正常發揮，這是造成行政干預的一個重要原因。因此，加快國家環境行政管理體制的改革是強化環境行政管理行政主體監督的前提條件。

　　(四)按照監督的內容劃分

　　按照監督的內容劃分，環境行政監督包括污染防治監督、生態保護監督和環境行政執法監督。

　　在微觀環境管理中，各級環保部門主要的工作內容和任務就是對資源開發和生產企業實施污染防治的監督管理。污染防治監督是國家法律賦予環保部門最基本的職能之一，主要包括：污染防治設施運轉情況監督，污染物排放情況監督，建設項目“三同時”執行情況監督，限期治理項目完成情況監督，“白色污染”治理監督和核安全設施管理情況監督等。在當前形勢下，“三同時”執行情況監督、污染物排放情況監督和限期治理項目完成情況監督是污染防治監督的重點。通過監督落實企業的污染防治措施，實現污染物的穩定達標排放。

　　在第四次全國環境保護會議上，國家對環境保護工作重心進行了重新調整，提出了污染防治與生態保護並重的方針。從而擴大了環保部門統一監督管理的職能範圍，使生態保護監督成為環境監督的另一個重要內容。生態保護監督包括：資源開發和非污染性建設項目監督；自然保護區、風景名勝區、森林公園環境管理監督；流域和海岸生態保護監督；農業生態保護監督等。從工作量上看，生態保護的監督要小於污染防治的監督，但從監督的難度上看，生態保護的監督又大予污染防治的監督。這是因為，到目前為止，國家雖然己經賦予了環保部門生態保護的監督許可權，但沒有賦予環保部門關於生態保護方面的現場執法許可權——行政處罰許可權，這就使得生態保護的監督職能受到很大的影響和制約，大大降低了監督管理的力度。生態保護涉及到環保部門與資源部門的協作關係問題。加強生態監督要正確處理好生態保護與資源保護的關係，切實實行統一監督管理職責。如何準確定位、規範職能、有效配合，是建立健全生態保護管理體制要首先解決的重大問題。

　　環境行政執法監督也叫做環境稽查，是對環境執法者行政行為的監督。具體是指國家環境保護總局和各省(自治區、直轄市)環境保護部門對下級環境監理機構的行政執法情況進行監督、檢查和處理，對違反環境保護法律、法規的行政行為責令限期糾正並對情節嚴重的違法者依法進行行政處罰，對負有責任的下級環境監理機構提出處理的意見。因此，環境行政執法監督的權力歸國家和省環境保護部門，地、市級以下的環保行政主管部門屬於被監督的對象。開展環境稽查是嚴格環保執法，規範執法行為，加強環境執法內部監督的重要措施。通過環境稽查，可以加強環境監理隊伍的建設，有效促進依法行政，提高環保部門的執法水平。

　　(五)按照環境行政監督權的劃分

　　按照環境行政監督權劃分，環境行政監督包括：環境政策、法律、規定和標準的實施的監督；環保規劃、計劃的實行的監督；各有關部門所擔負的環保工作的執行情況的監督；建設項目環境管理和區域與單位排污的監督，即環境影響報告書(表)的審批；“三同時”制度的監督；項目驗收投產的審查；排污許可申報的審批；征收排污費；向政府提出限期治理或其他處置建議；對其他有關事宜、案件進行審查並提出處理意見。目前，監督的重點是認真實行建設項目的環境影響報告書制度、“三同時”制度、排污許可申報制度和排污收費制度。

　　環境行政監督的目的就是檢查和監督環境行政機關及其工作人員執行國家環境法律法規、行政規章制度情況，防止違反國家環境政策、法規及規章制度的行政行為發生，及時糾正環境行政行為中出現的偏差或錯誤，懲處違法違紀，保障環境行政工作目標及時有效地實現。

　　(1)預防作用。通過環境行政監督機制的確立和事前預防監督，把在環境行政行為中可能出現的失誤和違法可能預先消除或中止，防患於未然，確保其行為的合理性和合法性，儘量減少法律不清晰、程式不規範、事實不准確的現象，避免因環境行政行為過失造成的損失，確保環境政策、環境制度、環境法律法規、環境行政規劃(計劃)的順利貫徹實施。《環境保護行政處罰辦法》規定的審核程式和《中華人民共和國環境影響評價法》規定的專家咨詢、公眾參與制度，都是具體的起著預防作用的行政監督規定。

　　(2)補救作用。環境行政執法是一個複雜的管理活動，由於各種主客觀因素的影響，環境行政決策可能出現偏差，環境行政行為可能出現失誤，需要通過環境行政監督及時指出偏差、失誤和違法現象，督促環境行政主管部門及時採取補救措施，糾正不良的環境行政行為，終止和懲處違法行為，減少錯誤或違法行為所帶來的損失，對錯誤或違法行為的受害者給予賠償或補償。行政糾正和賠償，作為防止和懲戒環境行政行為中出現失誤和損害的措施是十分必要的，體現了公平、公正服務的原則。

　　(3)評價作用。環境行政監督是一個自覺性的行為，是改進和改善環境行政管理活動的積極有力的措施，通過環境行政監督可以有效促進和推動主管部門環境行政活動的依法進行，通過環境行政監督評價環境行政活動的效能，不斷提高環境行政績效，促進環境行政法治。

　　環境行政監督所涉及的內容是多方面、多層次的。要使環境行政監督行有實效，除應進一步明確規定監督主體的監督權能、監督內容等之外，還應針對性地規定實施監督的方式方法系統，並使該系統實現經常性監督方法與隨機性監督方法、定期監督方法與不定期監督方法、書面監督方式與實地考查監督方式、對組織的監督與對個人的監督、內部監督方式與外部監督方式等的有機結合。如果沒有科學、合理且具實際可操作性的方式方法，環境行政監督就不可能達到應有的良好效果。

　　對於包括環境行政監督在內的行政監督的具體方式方法，因法律、法規缺乏統一明確的規定，不論是在有關立法文件中，還是在行政法論著中都不甚統一。例如，《走出低谷的中國行政法學》一書說：“根據法律規定和行政管理實踐，一般認為，在行政監督檢查中共同適用的方法有調閱審查、檢查、登記、統計、送達違法通知書、即時強制六種。”《行政行為法》一書則將行政檢查的主要方式方法歸納為審查、調查、檢查、聽取彙報、統計、調閱、登記、責令提供必要的資料、清查、考核10種。根據環境法律、法規、規章關於環境行政監督的有關規定，以及環境行政主體實施監督的實際，我們將環境行政監督的方式方法歸納為以下幾種：

　　1．書面審查。即通過審查有關書面文件材料以瞭解監督對象及其有關工作或情況的監督方式。被審查的文件材料大致有兩類：一類是按照法律、法規等規定，由被監督對象定期或不定期報送監督機關審查備案的文件材料。如環境影響報告書、環境建設項目工程財務報表等財物資料。另一類是根據監督的需要，由環境行政監督主體要求或責令監督對象提交，甚至依法強制保全的各種文件材料。如下級環境行政主體向上級環境行政主體所提交的書面工作彙報、執法情況總結報告、被扣留的有關證據材料等。

　　2．談話瞭解。即由環境行政監督主體的工作人員與監督對象或與監督對象有關的工作人員及其他知情者，通過面對面或電話通訊、會議座談等的方式進行談話，以瞭解和調查有關情況的方式。談話瞭解的內容應僅限於監督過程中可能或已涉及到的問題，不應向被談話人瞭解無關事項。談話瞭解一般應製作筆錄。

　　3．問卷調查。所謂問卷調查是指環境行政監督主體通過設計並向一定範圍的公眾發送問卷的方式，對監督對象的有關情況進行調查瞭解的形式。如為了較全面客觀地瞭解某個監督對象的執法狀況，環境行政監督主體可以向有關公民、法人和其他組織發放問卷調查表，瞭解和征求群眾對監督對象執法狀況的實際評價。

　　4．實地檢查。所謂實地檢查是指環境行政監督主體派員或組成工作組、巡視檢查組、專案組等親赴有關地區或現場，對監督對象進行監督檢查。如執法人員前往排污企業就其排污情況實施現場檢查。實地檢查是一種比較正式的監督方式，也是監督工作中最經常使用的一種方式方法。

　　5．實物檢查。實物檢查是指通過對物的檢驗、驗證、清點、分析、統計等方法以對監督對象有關監督內容和事項進行的監督。例如環境行政監督主體對產品是否符合國家環境標準的檢驗、對企業排放的污染物的檢驗、對大氣質量的檢測、對核設施或者放射性物品的檢測等。實物檢查是實施環境行政監督的重要方式方法，其檢查結果往往又是環境行政主體作出具體環境行政行為的重要證據或者根據。

　　6．考試考核。考試考核是指環境行政監督主體按照一定標準和方法通過對監督對象進行考試、考核和考評等而實施監督的方式方法。如環境行政監督主體對所屬國家公務員進行的法律知識或者業務知識的書面考試、對企業污染水平考核考評。

　　7．其他方式方法。在上列六種最主要、最基本的監督方式方法以外，還存在其他一些監督方式方法，如環境行政覆議機關通過審理覆議案件對下屬行政機關及其人員是否依法行政、合理行政進行監督等。

　　目前我國對環境行政監督程式作出法律規定的大致情況：

　　一是對專門環境行政監督的程式，有關立法文件有比較具體明確的規定。例如，《行政監察法》及相關立法文件對包括環境行政監察在內的行政監察監督程式有具體、明確的規定；《審計法》及相關立法文件對包括環境審計在內的國家審計監督的程式有具體明確的規定；行政執法監督方面的有關行政規章對環境行政執法監督的程式也不乏規定。

　　二是對一般環境行政監督的程式有關立法文件並沒有作統一的、具體的規定。我們認為，由於環境行政監督的範圍比較廣泛，監督的方式方法多種多樣，且每一種監督方法的具體程式也存在較大的差異性，要對一般環境行政監督程式在法律上作統一的規定客觀上存在一定的困難。但有關立法文件完全可以就部分重要的、比較正式的、類型化的一般環境行政監督的程式作出具體規定。

　　根據一般環境行政監督方式方法的不同，可以大體上將其劃分為書面審查監督與現場檢查監督兩大類。所謂書面審查監督，是指監督主體主要通過審查有關文件資料等方式所實施的監督；所謂現場檢查監督，則是指由監督主體的行使監督權的工作人員通過到被監督對象所在單位、特定場所等進行實地查驗、核實、鑒定等方式方法所實施的監督。根據有關立法文件、環境行政規範性文件的相關規定，環境行政監督主體實施書面審查監督的基本程式或者通常程式如下：

　　一是報送。所謂材料的報送，就是指監督對象按照規定或者監督主體的要求，在確定的期限之內向監督主體報送有關書面材料，以供監督主體進行審查監督的程式。例如，上級環境行政主體要求下級環境行政主體在規定時間之內報送特定環境行政執法情況彙報材料。再如，根據《環境影響評價法》第15條的規定，對環境有重大影響的規劃實施後，編製機關應當及時組織環境影響的跟蹤評價，並將評價結果報告審批機關。

　　二是審查。所謂材料的審查，就是由環境行政監督主體中具體負責監督工作的機構，對監督對象所報送的有關書面材料及其所記述事項的真實性、合法性、有效性、完整性等進行審查判斷的程式。在審查過程中，為了保證審查結論的正確性、準確性，審查機構的工作人員也可以對報送材料所記述的事項進行現場調查核實。

　　三是處理。對監督對象所報送的書面材料經過認真審查，環境行政監督主體須作出審查結論，並對審查中所發現的問題依法及時作出處理。

　　關於現場檢查監督的一般程式，大致包括以下環節與內容：

　　一是檢查監督的準備。所謂檢查監督的準備，主要包括以下幾個方面的工作：

　　①確定進行現場檢查監督的對象與事項，即由環境行政監督主體作出對特定監督對象就特定監督事項實施現場檢查監督的決定或者由主管領導批准對特定監督對象就特定監督事項實施現場檢查監督。

　　②確定赴現場實施檢查監督的工作人員。

　　③制定具體的檢查監督的實施方案或者計劃，在必要時還要對現場檢查監督中可能出現的意外事件等作出處置預案。

　　④環境行政主體在實施某些重大的、複雜的、比較正式的現場檢查監督行為之前，為了取得監督對象的有效配合，還有必要將檢查監督的主要內容、時間等事項預先通知或者告知監督對象。通知的方式既可以用書面形式，也可採用口頭或者電話通知方式。通知的內容應包括對監督對象實施監督的主要內容、實施監督活動的人員、實施監督的原因和根據等。在採取重要的、事關監督對象權益的監督措施(如對有關書證、物證進行保全)時，還應告知監督對象享有的權利和義務。但在下列情況之下，為了維護國家和社；會公共利益，為了保證使監督行有實效，也可以不將監督的內容等事先告知監督對象：事涉國家機密；為避免監督對象隱匿違法證據或進行串供，以免給監督工作的順利進行造成障礙。

　　二是檢查監督的實施。所謂檢查監督的實施，就是指根據擬定的檢查監督方案，赴現場實際開展各項檢查監督活動。環境行政監督主體的實施現場檢查監督的工作人員到達現場之後，首先應當向監督對象表明身份。所謂表明身份，就是指環境行政監督主體實施現場檢查監督的工作人員在對行政相對人實施監督行為前，應當通過出示證件(包括工作證、檢查證以及其他執行證件)或者文件等方式方法向被監督對象表明公職身份的程式。環境行政監督工作人員在執行監督公務時向被監督人出示證件或者相關文件，既是對自身身份的表明，在實質上更是對實施監督檢查資格及許可權的說明。要求監督人員出示證件有助於防止不法之徒冒用監督檢查之名侵害監督對象的合法權益，也有利於維護監督工作的嚴肅性。被監督人有權查驗監督人員的工作證件，對不持合法有效證件、身份不明的人員，被監督人有權拒絕接受其監督。在表明身份之後，環境行政監督工作人員即按照法定程式和方式方法對監督對象及有關情況進行調查取證，實際進行各項調查活動。這是監督程式的中心環節。在實施監督活動過程中，監督人員若需收集證據材料，必須嚴格按照取證規則進行；對所收集到的證據應記錄在捲，妥為保管；監督人員如果會見有關人員詢問有關事項，應依法製作筆錄。

　　三是作出檢查監督決定。現場檢查監督活動實施終結之後，環境行政監督主體一般應做出監督結論或對監督中發現的問題提出指導意見、建議，以及根據法定職權作出處理決定，並向監督對象告知監督結論和向其依法送達處理決定。例如需要對有違法違紀的被監督人做出行政處分，應依職權做出處分決定或向有權處分機關提出處分建議書；對執法檢查過程中發現的問題予以通報；對需要追究被監督人刑事責任的，應依法移送司法機關處理；對監督檢查合格的被監督人應予以肯定，必要時還可以依法對其予以獎勵。