環境行政執法程式

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　　環境行政執法程式是指環境行政執法的方式、過程和步驟。它反映環境行政執法法律關係中各主體在時間、因果方面的聯繫及上下左右的社會關係，解決環境行政機關行使行政執法權所遵循的路線和方式。環境行政執法程式法，是環境行政實體法的對稱，是指為了貫徹實施環境實體法而制定的有關環境行政執法程式的法律規範的總稱。

　　由於環境行政執法程式的中心環節是作出或制定行政執法決定，所以環境行政執法程式實際上是指環境行政機關解決執法案件、制定行政執法決定的過程。環境行政執法程式按其性質和內容可以分為如下類型。

　　1．完整程式和實際程式。完整程式是指按行政執法原理設計的一般程式或通過立法規定的一般程式，其特點是概括了各種環境行政執法的路線和步驟，包括理想中的環境行政執法的全過程和所有環節。筆者認為，環境行政執法的完整程式應包括告知、受理、審理、決定、覆議和執行等六個環節。實際程式是指環境行政執法活動實際經過的步驟和路線，它往往是不完整的程式(如沒有經過覆議環節)，或者兩步合成一步走。

　　2．法定程式和自定程式。法定程式是指法律明確規定的程式。大部分環境行政執法活動部可以規定並實行法定程式。自定程式是指環境行政機關及其執法人員自己擬定、設計、採取的執法程式。自定程式主要有兩種情況，一是沒有法定程式只好自行設計程式；二是有法定程式不執行，而自行另搞一套程式。第一種自定程式應於肯定，有了立法就應該努力創造條件執法，要增強執法的計劃性和講究節約與效益，就應該自行設置執法程式；不能因為暫時沒有法定程式就不執法，或不設置程式隨意執法；當然，在自定程式時應依據有關政策、參考其它法定程式。第二種自定程式是一種違法行為，應該予以取消。

　　3．一般程式和簡易程式。一般程式是指適用於正常和重大環境行政執法行為的程式，其特點是比較正規、完整和由法律明確規定。簡易程式是指適用於特定和輕微環境行政執法行為的程式，其特點是不夠正規、不夠完整、簡單易行。實踐證明，這兩種程式都有存在的必要，對於那些一般性的環境行政執法活動應提倡採用簡易程式；對於那些重要、重大、複雜、影響範圍廣的環境行政執法行為則宜採用一般程式。目前行政法的發展同時存在著兩種趨勢，一些行政法不夠完備的國家正日益重視正式程式、一般程式，而一些行政法比較完備的國家卻開始重視非正式的、簡易的程式。

　　目前，我國尚沒有通過行政程式法和環境行政法規定法定的、完整的、一般的環境行政執法程式，這是暫時現象，不能因此否認行政執法程式的重要作用。一般認為，之所以要強調和遵守環境行政執法程式，主要有以下理由。

　　1．環境行政機關按照法定程式執法，是法律規定的職責，是依法行政的一個重要方面，是對環境行政機關行使執法權的一種必要節制，有利於提高環境行政執法的水平、效率和效益。

　　2．法定行政執法程式總結了大量執法活動的經驗和教訓，具有確定性、連續性、期限性、實用性、易操作性、合法性等特點，考慮了執法機關和當事人的各種情況，理順了執法活動中各個環節之間的關係：按照法定執法程式執法，有利於保護當事人的合法權益，避免和減少執法失當和執法錯誤。

　　3．環境行政執法必須依照法定程式進行。這既是由行政執法的性質和特點決定的，也是保障行政執法合法性、有效性和防止當事人的合法權益被非法侵犯的重要條件。是否符合法定程式，是環境行政執法行為這種具體環境行為是否合法的必要條件。如果不按法定程式執法，這種執法就是一種尊法行政行為；在司法審查時，法院就可以依法判決予以撤銷、部分撤銷棚髮網重作。

　　4．按法定程式執法，這是環境行政執法的發展趨勢和實踐經驗總結。從國外行政法的發展過程看，開始主要強調對行政機關的授權和司法審查，後來逐漸重視行政執法的程式保障，現在的焦點是行政機關在行使它們權力時所必須遵守的程式。美國大多數法學家力倡“政治程式”說，德國學者魯曼大呼“程式正當化”的時代已經到來。行政程式理論促成了以美因為代表的制定行政程式法的潮流。如美國行政法就主要是關程式和補救的法，而不是實體法。從我國行政管理的歷史看，過去一真存在著重實體法輕程式法的傾向；一些行政領導和行政管理人員浮在著輕視程式問題，不按程式執法的不良習慣。在這種情況下，更有加強環境行政程式立法和重視環境行政執法程式的必要。

　　實施環境執法行為，必須嚴格遵守各項環境保護法律、法規和《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國國家賠償法》、《中華人民共和國行政覆議法》及其他有關行政執法的法律、法規規定的現場監督檢查程式、行政處罰程式、行政覆議程式、行政訴訟程式、行政執法監督程式、強制執行程式、行政賠償程式等。法律、法規未作規定的，應遵守國家環境保護總局制定的《環境保護行政處罰辦法》及其他規章中關於環境執法程式和形式的規定，遵守地方政府規章中關於行政執法程式和形式的規定；規章也未作規定的，地方各級環保部門可制定規範性文件，完善環境執法程式，並嚴格遵照執行。有關執法程式的規範性文件，必須向社會公開。處理環境案件，必須堅持“以事實為根據，以法律為準繩”和“法律面前人人平等”的法制原則，剋服和避免執法行為的隨意性和處罰的畸輕、畸重現象。實施行政處罰，必須堅持調查取證與處罰決定分開制度、罰款決定與罰款收繳分離制度。

　　環境行政執法程式反映了法律關係中各主體在時間、因果關係的聯繫及上下左右的社會關係，明確了環境行政機關行使環境行政執法權所遵循的路線和方式。實際上，環境行政執法程式是環境行政機關解決行政執法案件、制定行政執法決定的過程。

　　1．告知

　　告知是指環境行政機關通過適當方式。將有關參加環境行政執法的必要信息傳遞給環境行政執法案件的當事人或環境行政相關人，使他們知道有關參加環境行政執法的必要信息。告知是環境行政執法的前提條件，是行政執法公開性和透明性的體現，也是公眾參與環境行政管理和公民知情權的重要內容，對於順利開展環境執法工作具有重要作用。告知通過下列方式來實現。

　　(1)環境法律規範的頒佈環境法律規範的公佈是環境執法的前提。環境法律通過國家主席令進行公佈並刊登在全國人大常委會公報上。環境行政法規和行政法規性文件由國務院發佈，或經國務院批准，由其主管部門發佈，並刊登在《中華人民共和國國務院公報》上。

　　(2)環境法律規範的宣傳與學習環境法律法規公佈後，環境行政機關應充分利用各種渠道和方式，對其進行宣傳，讓廣大群眾瞭解環境法，懂得環境法。

　　(3)實施環境法的具體細則和告訴必要情報環境法公佈生效後，各級環境行政機關特別是負責執法的基層環境行政機關，應結合本地區、本部門的實際情況，做出具體的實施決定並予以公佈。對有可能成為執法對象或參加執法活動的環境行政相對人和相關人進行告訴。

　　(4)咨詢和解釋環境行政機關應根據行政相對人和相關人的要求，就其咨詢的環境法律問題進行回答和解釋，以此來進行指導和監督，促進環境法律法規的貫徹執行。

　　2．受理

　　受理意味著環境行政執法的開始，它指的是環境行政機關根據其法定職權或當事人申請，對有關環境行為進行審查，認為其符合條件而明確表示將其列入執法議事日程的行政行為。

　　受理案件的來源一般包括：當事人的申請、群眾的檢舉揭發、環境行政機關在執法檢查過程中主動發現、新聞單位的曝光及司法機關、黨的紀律檢察機關和其他行政機關移交的案件等。

　　案件受理的條件一般包括以下幾條：一是必須有明確的責任者；二是提出受理的申請要有明確的請求；三是有環境違法事實並依法應當給予行政處罰；四是受理的環境行為屬於受理行政機關的管轄範圍，即有管轄權。

　　環境行政機關對於提起的受理申請，應當從方式和內容上進行審查，認為符合受理條件的，應當受理並立案查處；認為不符合條件的，不予受理，並及時通知提起受理申請的單位和個人，並向其說明理由；並應該允許其再次申請、提起行政覆議或向法院起訴。

　　3．行政審理

　　環境行政執法中的行政審理是指環境行政機關就執法對象調查收集證據，查問當事人和詢問證人，以弄清事實、準備制訂環境行政執法決定的活動。環境行政機關可通過以下方式獲得相關證據。

　　(1)環境行政機關要求行政機關相對人提交相關材料。

　　(2)環境行政機關還可以自行調查、取證。環境行政部門在調查取證過程中，可以聘請一些專業技術人員和法律工作者參與案件的調查、勘驗、鑒定及分析等工作，以便獲取科學可靠的證據。調查取證結束後，應形成書面報告，並提出處理意見。

　　4．行政處理決定

　　環境行政執法中的行政處理決定是指環境行政機關對執法對象或執法案件所作的具體的、單方面的、能直接產生法律關係的決定，使環境行政機關對其所受理的執法對象或執法案件所作出的處理意見，是整個環境行政執法過程中的中心環節。

　　環境行政機關在做出行政處理決定時，必須堅持合法原則，實事求是，做出正確公平的處理決定，而不得越權和違法，同時還應當充分考慮案件的具體情況，如環境違法行為的性質、客觀情況、違法者的主觀惡意及經濟負擔能力等，從而做出合理的處理決定，保證辦案質量。

　　5．行政覆議

　　環境行政執法中行政覆議是指當事人對環境行政執法決定不服時，又做出該決定的環境行政機關或其上級環境行政機關或法律規定的負有監督職責的其他行政機關，根據環境行政相對人和相關人的申請或自己的職權，對原行政決定予以複查，審查其是否違法和適當，並做出決定的活動。

　　我國《行政覆議法》對行政覆議的原則、範圍、申請、受理、決定和有關法律責任作了具體規定。行政覆議機關履行行政覆議職責，應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律法規的正確實施。

　　我國《環境保護法》第四十條規定：“當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起15日內，向作出處罰決定的機關的上一級機關申請覆議。”覆議機關應當自收到覆議申請書之日起5日內進行審查，對不符合法律規定的行政覆議申請，決定不予受理，並書面告知申請人；對符合法律規定的，但是不屬於該行政機關受理的行政覆議申請，應當告知申請人向有關行政覆議機關提出；除上述情況外，行政覆議自行政覆議機關收到覆議申請書之日起即為受理。

　　公民、法人或者其他組織依法提出覆議申請，覆議機關無正當理由不予受理的，上級行政機關應當責令其受理；必要時，上級行政機關也可以直接受理。

　　行政覆議機關決定不予受理或者受理後超過行政覆議期限不作答覆的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政覆議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。

　　覆議機關經過審查，分別作出以下覆議決定：

　　(1)具體環境行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程式合法，內容適當的，決定維持；

　　(2)被申請人不履行法定職責的，決定其在一定期限內履行；

　　(3)具體環境行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令該被申請人在一定期限內重新做出具體行政行為：主要事實不清、證據不足的；適用依據錯誤的；違反法定程式的；超越或者濫用職權的；具體行政行為明顯不當的。

　　行政覆議機關應當自受理覆議申請書之日起六十日內作出覆議決定；但是法律規定的行政覆議期限少於六十日的除外。行政覆議機關作出行政覆議決定，應當製作行政覆議決定書，並加蓋公章。行政覆議決定書一經送達，即發生法律效力。公民、法人或者其他組織對行政覆議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政覆議決定為最終裁決的除外。

　　6．行政強制執行

　　強制執行包括行政機關強制執行和人民法院強制執行兩類。例如，《環境保護法》第四十條規定：“當事人逾期不申請覆議，也不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，又作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。”這裡的強制執行是指由人民法院強制執行。環境行政執法中的行政強制執法，是指負有履行某種環境行政執法義務或行政執法決定的人逾期不履行時，環境行政機關依法採取強制性措施迫使其履行的具體行政行為。

　　我國《行政覆議法》第三十三條規定：“申請人逾期不起訴又不履行行政覆議決定的，或者不履行最終裁決的行政覆議決定的，按照下列規定分別處理：維持具體行政行為的行政覆議決定，由作出具體行政行為的行政機關依法強制執行，或者申請人民法院強制執行；變更具體行政行為的行政覆議決定，由行政覆議機關依法強制執行，或者申請人民法院強制執行。”由作出具體行政行為的行政機關依法強制執行，以及由行政覆議機關依法強制執行，都是指行政強制執行。

　　環境行政機關作出行政強制決定時，必須具備以下條件：被強制人負有環境法直接規定的義務，並且逾期未履行；被強制人負有的義務，是指履行某些具體環境行政執法行為或環境行政決定的義務；被強制人有不履行的故意，而不是客觀上不能履行；法律明確規定，在當事人不履行義務時，環境行政機關可以採取行政強制措施；行政強制執行的執行機關是依法擁有環境行政強制權的執行機關。

　　環境強制執行可分為間接強制執行和直接強制執行兩種。前者指當相對人逾期不履行相應義務時，環境行政執法機關通過間接方式強制其履行義務。主要有代執行和執行罰兩種形式。後者是相對人不履行相應義務，環境行政機關在無法採用間接強制手段來迫使其履行義務，或由於情況緊迫，來不及採取間接強制手段的情況下，可以依法對相對人的人身或財產採取直接的強制措施。直接強制措施又分為對人身的強制和對財產的強制。我國的環境行政強制執行措施，具體包括強制履行、強制劃撥、強制扣繳、強制拆除、強制檢查等。