行政覆議原則

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　　行政覆議原則是指進行行政覆議過程中應遵循的具有普遍指導意義的準則。

　　作為一項法律制度，行政覆議既要體現我國各項法律制度共同具有的共性原則，即一般原則，又必須遵循對行政覆議全過程具有實質性指導意義的特殊原則。

　　一、行政覆議的一般原則

　　行政覆議的一般原則是指行政覆議作為解決行政糾紛的一種手段所必須遵循的，對解決其他糾紛也適用的行為準則。行政覆議的一般原則主要有：以事實為根據，以法律為準繩原則；當事人在覆議過程中法律地位平等原則；使用本民族語言文字原則；迴避原則和公開審理原則。

　　(一)以事實為依據，以法律為準繩原則。

　　這是解決各種爭議或糾紛的最基本的原則。以事實為根據，就是要求行政覆議機關在處理行政爭議時，要儘可能傾聽雙方當事人的陳述、辯論，細緻地做好證據收集工作(包括物證和書證)，在充分調查研究、客觀分析案情的基礎上公正地作出裁決，而不是憑主觀臆斷，更不能掩蓋事實，循私枉法；以法律為準繩，這是解決行政爭議的唯一標準。從實體法上看，行政覆議既要以憲法、法律、行政法規、地方性法規為衡量標準，又要以部門規章、地方規章和其他規範性文件為準繩。從程式法上看，行政覆議應以《行政訴訟法》和《行政覆議條例》為準繩。

　　(二)當事人在覆議過程中法律地位平等原則。

　　當事人在覆議過程中法律地位平等原則，是憲法中“法律面前人人平等”原則在程式法中的具體體現。其基本內涵是：

　　1．當事人不受性別、職務、民族、級別的限制，平等地享有法律、法規所授予或規定的某些權利和義務。如向覆議機關申訴事實和要求，請求與行政爭議當事人有利害關係的覆議人員迴避；對行政覆議決定不服，依法向人民法院提起行政訴訟；在規定的時限內客觀真實地提供證據或有關材料；嚴格履行依法生效的覆議決定，等等。

　　2．當事人之間已不再是管理與被管理的關係。由行政爭議本身特點所決定，申請覆議的當事人與被申請人之間往往存在著行政管理與被管理關係。但是一旦申請覆議的當事人與被申請人之間的行政覆議被提到行政覆議機關併為行政覆議機關所受理，這種管理與被管理關係即告暫停。雙方享有平等的法律地位。

　　3．行政覆議機關在適用法律時只能以事實為根據，不能因當事人雙方社會地位的差異而偏視任何一方。行政覆議的最終目的是公正合理地解決當事人之間的行政覆議，確定當事人雙方是非的依據只能是客觀事實，當事人的社會地位不能作為判別是非的依據：否則，不僅當事人不服，人民法院也會因當事人的不服而依法予以干預。

　　(三)使用本民族語言文字原則。

　　在行政覆議過程中，使用本民族語言文字是憲法中民族平等原則的體現，也是民族平等原則的法律保證。其基本內涵是：

　　1．當事人雙方有權以本民族文字寫覆議申請書或有關材料。覆議申請書是行政覆議的基本啟動點。如果申請人認為行政機關的具體行政行為侵犯了自己的合法權益，即可以書面形式申請上級行政機關覆議。申請書可以用漢字書寫，也可以用申請人的本民族文字書寫。對以本民族文字書寫的申請書，行政覆議機關不得因此而拒絕受理。在覆議過程中，當事人雙方也可以用本民族文字向覆議機關提供與案情有關的文字材料。

　　2．在覆議過程中，當事人雙方有權使用本民族語言回答覆議人員的詢問。雙方當事人的任何一方對對方當事人的語言不通，均可以要求覆議機關代為聘請翻譯或自行聘請翻譯。

　　3．行政覆議機關在少數民族聚居或多民族共同居住的地區審理案件或發佈法律文書時，應使用當地民族通用的語言文字。

　　(四)迴避原則。

　　行政覆議採用迴避原則，主要目的是為了保證覆議機關公正地審理行政覆議。如果覆議人員與其所處理的行政覆議存在著利害關係，就有可能徇情枉法，影響覆議裁決的公正性。因此，行政覆議必須堅持迴避原則。迴避原則的主要內涵是：

　　1．需要迴避的人員必須與行政覆議案件有某種利害關係或其他關係。所謂利害關係，是指行政覆議的裁決結果涉及到覆議者或相關人員的自身利益。所謂其他關係則是指覆議人員與行政覆議或行政覆議當事人之間存在著除利害關係之外的其他關係，如與當事人一方是近親屬等。只要上述兩種關係中的一種存在，當事人即可申請迴避。

　　2．迴避原則只適用於行政覆議人員。由於行政覆議是行政機關的一種具體行政行為，而我國憲法確立我國行政機關實行行政首長負責制。因此，迴避原則只適用行政覆議人員。行政首長即使與行政覆議所涉及的行政覆議案件有某種利害關係，或者存在其他關係，當事人亦不能申請其迴避。因為在實行行政首長負責制的行政覆議機關中，覆議決定最終要經過行政首長的簽發才能正式公佈。所以，申請有利害關係或其他關係的行政首長迴避實際上是無意義的。但是，如果行政首長確有違法之處，當事人可通過行政訴訟程式請求人民法院予以審判，以求公正地解決問題。

　　(五)公開審理原則。

　　行政覆議實行公開審理原則是增強行政工作透明度的重要措施，也是中央提倡的“兩公開、一監督”原則的重要體現。行政覆議公開審理原則的主要內涵是：

　　1．行政覆議的程式公開。公開行政覆議的程式是為了使當事人雙方對行政覆議工作有比較全面的瞭解，以便當事人正確地選擇覆議機關、書寫覆議申請書和答辯狀，從而達到迅速公正解決行政覆議的目的。

　　2．行政覆議過程公開。雖然行政覆議以書面審理為主，但當事人對行政覆議過程可以進行瞭解，以便及時掌握雙方的答辯和解釋。同時，新聞單位可以對行政覆議案件進行報道，通過輿論的形式監督覆議行為。但是，在下述三種情況下，覆議過程一般不對社會公開：其一，行政覆議涉及國家機密；其二，行政覆議涉及個人隱私；其三，法律、法規有明確規定。

　　3．行政覆議裁決公開。行政覆議裁決是當事人雙方權利義務得以確定的法定形式。行政覆議結束後，要依法製作覆議決定書，在決定書中載明申請覆議的主要請求和理由，覆議機關認定的事實、理由，適用的法律、法規和規章以及由此而作出的覆議結論。覆議決定書由覆議機關的法定代表人署名後，加蓋覆議機關的印章，分別送達給雙方當事人。

　　二、行政覆議的特殊原則

　　行政覆議的特殊原則是指法律、法規所確定的，僅適用於行政覆議的行為準則。《行政覆議條例》第六條規定：“行政覆議遵循合法、及時、準確和便民的原則。”這是行政覆議活動應當遵循的特殊原則。除此之外，行政覆議還應當遵循書面覆議原則、被申請人負主要舉證責任原則，行政覆議期間，不停止具體行政行為執行原則以及除法律、行政法規另有規定之外的一級覆議制原則。

　　(一)合法原則。

　　行政覆議遵循合法的原則，是指承擔覆議職責的行政機關，必須嚴格按照憲法和法律規定的職責許可權，以事實為根據，以法律為準繩，對行政管理相對人申請覆議的具體行政行為，按法定程式進行審查。根據審查的不同情況，依法作出不同的覆議決定：對於合法的具體行政行為，依法予以維持；對於違法或者不當的具體行政行為，依法予以改變或者撤銷，並可以責令作為被申請人的行政機關作出新的具體行政行為。具體的說，合法原則包括以下內容：

　　1．履行覆議職責的主體應當合法。覆議機關應當是依法成立並享有法律、法規賦予的覆議權的國家行政機關。覆議機關受理並審理的覆議案件，必須是其依法有管轄權的，不屬其管轄的覆議案件無權審理。

　　2．審理覆議案件的依據應當合法。覆議機關審理覆議案件，依照憲法、法律、行政法規、地方性法規和上級行政機關制定的其他規範性文件。行政機關審理民族自治地方的覆議案件，還要依據該民族自治地方的自治條例和單行條例。覆議機關依據的法律規定對所審理的覆議案件必須是現實有效的，屬尚未公佈，喪失法律效力以及因與上一層次的法律規定相抵觸而被撤銷的法律規定不能作為依據。

　　3．審理覆議案件的程式應當合法。《行政覆議條例》和有關法律、法規規定了具體的覆議程式，覆議機關審理覆議案件應當嚴格按照規定程式進行。

　　(二)及時原則。

　　行政覆議是行政系統內部監督的一種方式，覆議決定並非都是終局的，還要受到司法監督。因此，行政覆議既要註意維持公正性，又要註意保證行政效率。這就要求遵循及時的原則。其主要內容是：

　　1．受理覆議申請應當及時。行政機關收到行政管理相對人的覆議申請書後，應當及時對覆議申請書進行審查，作出是否受理的決定。

　　2．審理覆議案件的各項工作應當抓緊進行。覆議機關受理覆議案件後，應當抓緊調查、取證、收集材料，確定管理方式等，不能拖延時間。

　　3．作出覆議決定應當及時。覆議具體部門在通過審理覆議案件摸清情況之後，應迅速起草覆議決定書並及時報複議機關法定代表人審批簽發。

　　4．覆議當事人不履行覆議決定，覆議機關應當及時作出相應的處理。

　　(三)準確原則。

　　準確原則是《行政覆議條例》特別規定的原則。是指覆議機關在審理覆議案件時，應當準確地查明作出具體行政行為的事實真象，以事實作出準確的定性，並準確認定該具體行政行為的致害情況，在此基礎上準確地適用法律，進行處理。行政覆議活動需要解決的，除了合法性以外，就是合法前提下的準確、合理問題。這正是行政覆議活動的特征之一。覆議機關對下級機關的行政行為進行審查的過程中，對行為的定性等，均必須貫徹準確原則。《行政覆議條例》所以規定覆議機關撤銷、變更權以及責令限期履行權，就是由準確原則所決定的。

　　(四)便民原則。

　　便民原則集中地體現了行政覆議活動保護公民、法人或其他組織的合法權益的特征。便民原則，一方面體現在行政覆議活動實行書面審理原則，雙方當事人不必到覆議機關接受詢問。其次，行政覆議案件一般由原行政機關的上一級行政機關負責審理。為了避免申請人在人力、物力、財力上的浪費和不必要的延誤，覆議條例明確排除了國務院的覆議管轄權，一般按就近原則進行申請。另外，覆議活動中的舉證責任的分配，也為相對人充分行使覆議權提供了方便。

　　(五)被申請人負主要舉證責任原則。

　　這是行政覆議不同於民事、刑事、經濟等訴訟的又一特點。在民事訴訟中，誰起訴，誰舉證，舉證不充分就要承擔敗訴的責任。而行政覆議則不然，法律、法規規定由行政機關負主要的舉證責任。這樣，申請人不會因舉證不足而被駁回申請。

　　(六)行政覆議期間，不停止具體行政行為執行原則。

　　覆議期間不停止具體行政行為執行原則是指在覆議決定作出之前，行政機關作出的具體行政行為繼續有效，行政管理相對人應予繼續遵守或履行。但屬以下四種情形之一的，可以停止執行：

　　其一，被申請人認為需要停止執行的；其二，覆議機關認為需要停止執行的；其三，申請人申請停止執行，覆議機關認為其要求合理，裁決停止執行的；其四，法律、法規和規章規定停止執行的。

　　書面覆議原則和一級覆議制原則前面已經涉及，這裡就不再闡述。