環境行政執法監督

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　　環境行政執法監督就是對環境行政執法進行監督的制度，具體言之，就是指由同級人民政府法制機構、上級環境行政主體以及環境行政主體的法制機構等對環境行政執法情況進行檢查督促，並對發現的問題依法作出處理的環境行政監督制度。

　　其主要特征表現在以下幾個方面：

　　其一，從性質上講，環境行政執法監督屬於內部環境行政監督制度，環境行政執法監督行為屬於內部行政行為範疇。

　　其二，從監督主體來講，環境行政執法監督主體包括了同級人民政府法制機構、上級環境行政主體與環境行政主體的法制機構或者其他行使監督職權的內設機構。

　　其三，從監督對象來講，環境行政執法監督對象限於內部環境行政相對人，即實施生態環境行政許可、環境行政執法監察等環境行政執法行為的環境行政主體及其國家公務員，以及受環境行政主體委托從事環境行政執法工作的組織。

　　其四，從監督的內容來講，環境行政執法監督是一種監督內容頗為廣泛的環境行政監督。其監督內容既包括對制定環境行政規範的行政行為或抽象環境行政行為的監督，也包括對具體環境行政行為的監督；既包括對環境行政行為合法性的監督，還包括對環境行政行為合理性的監督；既包括對環境行政主體在實施行政執法活動中是否遵紀守法的監督，還包括對環境行政執法工作人員在執法工作中是否遵紀守法、廉潔執法等的監督。

　　其五，從監督的基本目的與任務來講，就是為了保障環境行政法律規範與政策的正確實施，促進環境行政主體及其工作人員依法行政、合理行政、廉潔行政。

　　其六，從監督的實施頻度等來講，環境行政執法監督是一種最經常、最直接的環境行政監督方式。因為，環境行政執法行為是環境行政行為中最多、最廣的一類，也是最易產生問題或不良後果的一類行政行為，只有對其經常地、不間斷地實施有效監督，才能實現依法行政、合理行政的目標。再者，環境行政執法監督因系行政系統內部的層級監督，環境行政執法監督主體一般均可對在監督中所發現的問題作出直接處理，使執法監督行有實效。

　　環境行政執法監督的原則，是指環境行政執法監督主體及環境行政執法主體中的行政監督執行機構(關)，在環境行政執法監督過程中所必須遵循的基本準則。環境行政執法監督行為雖然以環境行政執法行為為其主要的監督目標，但其本身也屬於一種具體環境行政行為。作為一種行政行為，環境行政執法監督當然首先須遵循行政法、環境行政法的各項基本原則的要求。同時，還須符合環境行政行為合法有效的一般要件，做到主體合法、相對人適格、許可權合法、內容合法、程式合法。任何環境行政執法監督主體及其從事執法監督的機構(關)和人員均不得濫用執法監督權，非法干擾被監督對象的正常工作和活動，不得借監督之名損害監督對象的合法權益。同時，也不得以消極不作為的方式不履行法定的執法監督職責或義務。環境行政執法監督除應遵循行政法、環境行政法的基本原則，並須符合環境行政行為的一般要件之外，作為一種有別於其他環境行政行為的行政行為，還須遵循某些特有的原則要求嘲。我們認為，有關行政規章對行政執法監督原則的規定，在不同程度上存在與行政法原則相混同等問題，沒有揭示出行政執法監督特有的基本行為準則或者要求。我們根據環境行政執法監督的實際，將環境行政執法監督的基本原則歸納為以下三項：

　　1．經常監督原則。為了確保環境行政主體及其工作人員依法行政、合理行政、廉潔行政，環境行政執法監督工作必須制度化、經常化，必須將其作為環境行政主體的一項重要的日常工作常抓不懈，否則環境行政執法監督就不可能發揮有效的作用。

　　2．全面監督原則。環境行政監督主體應在法定的行政執法監督的範圍內，對監督對象的執法工作進行全面的、認真的監督，不得在實施執法監督的過程中只抓一點而不及其餘，如只監督環境行政執法行為是否合法，而不檢查環境行政執法行為是否適當；只註重對環境行政執法行為的實體性監督，而忽略對環境行政執法行為的程式和形式的監督；只註重對作為的環境行政執法行為的監督而忽略對不作為的環境行政執法行為的監督等。

　　3．有錯必究原則。環境行政執法監督主體對在執法監督中所發現的違法違紀問題，必須依法及時作出處理，做到有錯必究、有錯必改，不能對發現的問題不及時處理或不處理，對負有責任的人員不管不問。否則，就會損害環境行政執法監督的嚴肅性、權威性，使監督純粹流予形式。

　　對於行政執法監督的內容，目前我國立法雖然沒有作出統一的規定，但有關行政規章都無一例外對其作出了具體規定。例如，1991年<天津市行政執法和行政執法監督暫行規定》第19條規定的行政執法監督的主要內容包括：

　　①行政措施(指區縣人民政府、市人民政府所屬工作部門發佈的具有普遍約束力和強制性的規範性文件)的合法性；

　　②法律、法規、規章的實施情況；

　　③行政執法主體的合法性；

　　④具體行政行為的合法性與適當性；

　　⑤對行政違法行為進行查處的情況；

　　⑥行政執法制度的建立和執行情況；

　　⑦其他需要監督的事項。

　　又如，1992年《遼寧省行政執法監督規定》第7條規定，縣以上各級人民政府應就下列內容對所屬工作部門和下一級人民政府的行政執法實施監督：

　　①規章、規範性文件(含縣以上各級人民政府所屬工作部門依據地方性法規、規章和規範性文件授權，對地方性法規、規章和規範性文件所作的書面解釋)的合法性；

　　②行政執法主體的合法性；

　　③行政執法制度建設情況：

　　④履行法定職責的情況；

　　⑤罰沒財物的處置情況；

　　⑥行政執法爭議的處理情況；

　　⑦其他需要監督的事項。

　　再如，1997年《甘肅省行政執法監督規定》第14條規定，行政執法監督的主要內容是：

　　①行政執法機關資格和程式的合法性；

　　②法律、法規、規章的貫徹執行情況；

　　③制定的規章、規範性文件是否合法、適當；

　　④行政執法中違法違紀或失職行為的查處情況；

　　⑤行政執法機關履行法定職責及其互相配合的情況；

　　⑥行政覆議工作情況；

　　⑦行政執法中有爭議問題的協調情況；

　　⑧其他需要監督的事項。

　　參照上列以及其他行政執法監督規章、環境行政執法監督方面的行政規範性文件等的規定，我們將環境行政執法監督的主要內容歸納為以下幾個方面：

　　一是對部分抽象環境行政行為的合法性和合理性或者適當性的監督，即對環境行政主體制定環境行政規範性文件的監督；

　　二是對具體環境行政執法行為的合；法性和合理性或者適當性的監督；

　　三是對貫徹執行環境行政管理方面的法律、法規、規章的情況的監督；

　　四是對環境行政執法主體及其執法人員在實施環境行政執法活動的過程中是否遵紀守法情況的監督；

　　五是對環境行政執法過程中所發生的執法權屬爭議以及其他環境行政爭議進行協調、處置情況的監督；

　　六是對環境行政執法主體及其執法人員是否積極認真履行法定的執法職責，以及是否遵守有關的執法制度等情況的監督。

　　不受制約的權力，必然會產生權力腐化現象。環境行政執法權作為一種重要的行政權力，如果沒有健全的、行之有效的監督機制予以制約，不良執法行為和現象就會大量產生。我國這些年的實踐也充分證明瞭這一點。因此，在依法規範各類環境行政執法行為的同時，建立並強化對環境行政執法行為的監督機制顯然是十分必要的。這種機制既應包括其他國家機關、人民群眾對環境行政執法行為的監督，更應包括行政系統內部對環境行政執法行為的自我監督，應是自律機制與他律機制的有機統一體。但自律機制即自我監督機制與他律機制即外部主體對行政的監督機制相比較而言，自律機制應是第一位的。如果行政系統內部沒有健全的行之有效的環境行政執法監督制度，外部對環境行政執法的監督就很難發揮應有的作用。所以，環境行政執法監督不但是必要的，而且也是十分重要的。其重要意義和作用主要表現在以下幾個方面：

　　一是有效的環境行政執法監督會在很大程度上預防和制止有法不依、執法不嚴、違法不究，以及其他濫用環境行政執法權的現象，維護我國社會主義法制的統一和尊嚴，促進社會主義民主和法制的健康發展。

　　二是有效的環境行政執法監督能夠保證國家法律、法規、規章的正確實施，促進環境行政主體及其工作人員依法行政、廉潔行政，從而樹立和維護政府政機關的良好社會形象，密切政府與廣大人民群眾的關係。

　　三是有效的環境行政執法監督有助於總結環境行政執法工作的經驗教訓，強化環境行政執法主體及其工作人員的法律意識，促進環境行政執法工作的不斷改善與優化，提高環境行政執法工作的水平與效率。

　　四是有效的環境行政執法監督有助於保護作為行政相對人的公民、法人和其他組織的合法權益，維護社會穩定。

　　對於包括環境行政執法在內的行政執法監督的方式方法，目前也沒有統一的立法規定。但通過近些年來人民政府及其他行政主體的積極探索，也已經建立了一些富有成效的行政執法監督制度，並將其通過行政規章、行政規範性文件等予以規範化。前面所述及到的行政執法監督方面的地方政府規章，以及未述及的其他不少行政規章均有對行政執法監督的具體制度的規定。總而言之，我們將現有規範性法律文件中所規定的包括環境行政執法監督在內的主要的行政執法監督制度闡釋如下：

　　1．環境行政規範性文件的備案制度。

　　環境行政規範性文件的備案制度，是對制定環境行政規範性文件或者規定行政措施的行政行為實施監督，從源頭上防控違法或者不當環境行政執法行為產生，保障環境行政主體及其工作人員依法行政的重要監督制度。目前，關於行政執法監督方面的地方政府規章基本上都規定了該項制度。中央環境行政主體的行政規章等也不乏這個方面的規定，例如1998年3月26日發佈的《國家環境保護總局關於加強環境行政執法工作的若幹意見》即明確規定：“各級環保部門應將其制定發佈的規範性文件，在依法定程式報同級人民政府備案的同時，報上一級環保部門備案。上一級環保部門發現備案的文件與法律、法規、規章相抵觸的，應當提請有權機關依法予以撤銷或者修正，或者直接督促下級環保部門自行撤銷或改正。”再如，林業部1996年9月27日發佈的《林業行政執法監督辦法》第15條第1款即規定：“地方各級林業行政主管部門制定的規範性文件應在發佈後15日內報送上一級林業行政主管部門。”根據有關規定或者規定精神，地方各級人民政府制定的環境行政規範性文件，應報上一級人民政府備案；縣級以上人民政府所屬環境行政主體制定的環境行政規範性文件，應報本級人民政府和與自己具有行政隸屬關係(包括領導與被領導、指導與被指導的行政關係)的上一級環境行政主體備案。對於報送備案的環境行政規範性文件，被報送的人民政府或者環境行政主體應當由其法制機構等依法進行審查，審查的主要內容是環境行政規範性文件的規定是否合法、是否適當、是否符合行政公文製作要求等。對於經過審查，發現存在問題的應當根據有關規定作出及時的處理。

　　2．環境法律、法規、規章實施情況報告制度。

　　這是及時瞭解、反映新頒佈的環境法律、法規、規章實施情況，促進立法和執法相銜接的重要監督制度。其基本要求就是在環境法律、法規、規章施行後的一定期限內，負責組織實施的環境行政主體應當向本級人民政府或者上級環境行政主體報告法律、法規或規章的實施情況，以便人民政府或上級環境行政主體瞭解有關情況或者問題，從而為有針對性地完善立法文件、解決執法過程巾所存在的重點、難點問題，建立健全保障立法文件得以有效貫徹執行機制奠定基礎或者創造條件。例如1998年3月26日發佈的《國家環境保護總局關於加強環境行政執法工作的若幹意見》即明確規定：“省級環保部門應將新頒佈的環保法律、法規、規章和標準在本行政區域內的實施情況在實施一周年後的六個月內向國家環境保護總局報告。報告的內容包括學習宣傳情況、組織實施情況、典型違法案件的查處情況，執法活動中遇到的具體問題及完善立法的建議等。國家環境保護總局應對執法情況報告進行綜合分析，及時提出解決問題的措施，並向立法機關反饋立法建議”。再如，林業部1996年9月27日發佈的《林業行政執法監督辦法》第17條規定，“地方各級林業行政主管部門應當在每年1月15日前將一年度本轄區內林業法律、法規和規章的實施情況、實施效果、存在問題及建議，以書面形式報送上一級林業行政主管部門。”

　　3．環境法律、法規、規章實施情況檢查制度。

　　為了督促環境行政主體正確、有效貫徹執行環境法律、法規、規章，及時發現和解決環境法律、法規、規章執行過程中存在的問題，環境行政執法監督主體，應按照國家的佈署，或根據本地區、本部門工作的實際，有計劃地對環境法律、法規、規章的實施情況進行檢查。檢查時既可以檢查單項環境法律、法規、規章的實施情況，也可以對環境法律、法規、規章實施過程中所存在的專門性問題進行專項檢查或綜合性檢查。

　　4．環境行政執法工作報告制度。

　　為全面瞭解和掌握環境行政執法工作的實際情況，加強對環境行政執法的監督檢查，擔負環境行政執法任務的環境行政主體，一般應於每年年底前或次年年初對本地區、本系統和本單位的年度執法工作進行一次全面的檢查總結，並向所在的本級人民政府和上級環境行政主體提交環境行政執法工作報告。報告的內容主要應包括負責實施的法律、法規、規章的執行情況和取得的社會、經濟效益；本年度進行執法檢查的情況；環境行政執法工作的經驗與教訓；本年度違法案件查處情況；處置罰沒財物的情況等。

　　5．環境行政執法證件管理制度。

　　為了保障和監督環境行政執法主體、環境行政執法人員、環境行政執法監督人員依法行使行政職權，根據行政執法以及行政執法監督方面的有關立法文件的規定精神，實行環境行政執法證件管理制度。所謂環境行政執法證件是指依法製作的、用以證明環境行政主體所屬國家公務員開展環境行政執法活動、環境行政監督檢查活動等的資格與身份的各類證件，主要包括環境行政執法證件與環境行政監督證件兩類。作為一項制度，環境行政執法證件的管理包括了證件的名稱與種類、證件的監製、證件的申領、證件的發放、證件的審驗、證件使用規則等方面的內容。根據有關行政規章等的規定，環境行政執法人員和環境行政執法監督人員只有按照規定，持有並主動出示行政執法證件或行政執法監督證件，才能夠開展執法活動、執法檢查監督活動。

　　6．重大環境行政處罰決定和環境行政強制措施備案制度。

　　在環境行政執法主體採取凍結、查封、扣押財物等行政強制措施，或者對行政相對人做出數額較大的罰款、沒收財產、責令停產停業、吊銷許可證或執照等重大的環境行政處罰決定後，應在作出決定之日起的一定期限內，報所在的本級人民政府或上級環境行政主體進行備案審查。例如1998年3月26日發佈的《國家環境保護總局關於加強環境行政執法工作的若幹意見》即明確規定：“地方各級環保部門作出責令停止生產或者使用、吊銷許可證或者處以十萬元以上罰款等重大行政處罰決定，在依法定程式報同級人民政府備案的同時，應報上一級環保部門備案。地方對有關罰款的備案標準另有規定的，可從其規定。上一級環保部門應當從違法事實是否清楚、主要證據是否確鑿、適用法律依據是否正確、量罰是否適當、執法主體和處罰程式是否合法等方面進行審查，發現處罰決定不合法或不適當的，應提請有權機關依法予以撤銷或者變更，或者直接督促作出處罰決定的部門改正。已經申請行政覆議或提起行政訴訟的除外。省級環保部門可以根據實際情況和需要，建立本轄區重大環境行政處罰備案制度，確立備案標準。環保部門的派出機構應向設立派出的部門、法律法規授權的組織應向直接主管本組織的部門定期報告實施環境行政處罰的情況。”

　　為保證環境保護法律、法規、規章得到嚴格的實施，及時發現、反饋並解決環境行政執法中的問題，各級環保部門要大力強化環境行政執法監督，依法實施或者建立並認真執行下列各項監督管理制度：

　　(1)環境保護規範性文件備案制度。各級環保部門應將其制定發佈的規範性文件，在依法定程式報同級人民政府備案的同時，報上一級環保部門備案。上一級環保部門發現備案的文件與法律、法規、規章相抵觸的，應當提請有權機關依法予以撤銷或者修正，或者直接督促下級環保部門自行撤銷或改正。

　　(2)環境保護法律、法規、規章和標準實施情況報告制度。省級環保部門應將新頒佈的環保法律、法規、規章和標準在本行政區域內的實施情況在實施一周年後的6個月內向國家環境保護總局報告。報告內容包括學習宣傳情況、組織實施情況、典型違法案件的查處情況、執法活動中遇到的具體問題及完善立法的建議等。國家環境保護總局應對執法情況報告進行綜合分析，及時提出解決問題的措施，並向立法機關反饋立法建議。

　　(3)重大環境行政處罰決定備案制度。地方各級環保部門作出責令停止生產或者使用、吊銷許可證或者處以10萬元以上罰款等重大行政處罰決定，在依法定程式報同級人民政府備案的同時，應報上一級環保部門備案。地方對有關罰款數額的備案標準另有規定的，可從其規定。上一級環保部門應當從違法事實是否清楚、主要證據是否確鑿、適用法律依據是否正確、量罰是否適當、執法主體和處罰程式是否合法等方面進行審查，發現處罰決定不合法或不適當的，應提請有權機關依法予以撤銷或者變更，或者直接督促作出處罰決定的部門改正；已經申請行政覆議或提起行政訴訟的除外。省級環保部門可以根據實際情況和需要，建立本轄區重大環境行政處罰備案制度，確定備案標準。環保部門的派出機構應向設立派出機構的部門、法律和法規授權的組織應向直接主管本組織的部門定期報告實施環境行政處罰的情況。

　　(4)環境行政執法行為監督檢查制度。各級環保部門應當定期或不定期地對下級環保部門、授權組織和委托組織實施的環境行政執法行為進行監督檢查，發現有越權執法、濫用職權、徇私舞弊、不履行法定職責、違反法定程式、處罰不當的行為，應督促改正，並建議有關部門對責任者給予行政處分；對構成犯罪的，應將案件移送司法機關依法追究刑事責任。

　　(5)環境行政覆議制度。有覆議任務的環保部門，應當認真履行法律賦予的行政覆議監督職能，確定本部門的覆議機構或者專職覆議人員，建立並完善內部的覆議程式和工作制度，配備政治素質好、業務水平高、敬業精神強的覆議人才。各級環保部門還應自覺接受權力機關、司法機關、行政監察和審計等專門機關、社會輿論和公眾的監督，，切實糾正環境行政執法工作中有法不依、執法不嚴、違法不究甚至以言代法、以權壓法、徇私枉法等違法失職現象。