环境行政执法监督

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　　环境行政执法监督就是对环境行政执法进行监督的制度，具体言之，就是指由同级人民政府法制机构、上级环境行政主体以及环境行政主体的法制机构等对环境行政执法情况进行检查督促，并对发现的问题依法作出处理的环境行政监督制度。

　　其主要特征表现在以下几个方面：

　　其一，从性质上讲，环境行政执法监督属于内部环境行政监督制度，环境行政执法监督行为属于内部行政行为范畴。

　　其二，从监督主体来讲，环境行政执法监督主体包括了同级人民政府法制机构、上级环境行政主体与环境行政主体的法制机构或者其他行使监督职权的内设机构。

　　其三，从监督对象来讲，环境行政执法监督对象限于内部环境行政相对人，即实施生态环境行政许可、环境行政执法监察等环境行政执法行为的环境行政主体及其国家公务员，以及受环境行政主体委托从事环境行政执法工作的组织。

　　其四，从监督的内容来讲，环境行政执法监督是一种监督内容颇为广泛的环境行政监督。其监督内容既包括对制定环境行政规范的行政行为或抽象环境行政行为的监督，也包括对具体环境行政行为的监督；既包括对环境行政行为合法性的监督，还包括对环境行政行为合理性的监督；既包括对环境行政主体在实施行政执法活动中是否遵纪守法的监督，还包括对环境行政执法工作人员在执法工作中是否遵纪守法、廉洁执法等的监督。

　　其五，从监督的基本目的与任务来讲，就是为了保障环境行政法律规范与政策的正确实施，促进环境行政主体及其工作人员依法行政、合理行政、廉洁行政。

　　其六，从监督的实施频度等来讲，环境行政执法监督是一种最经常、最直接的环境行政监督方式。因为，环境行政执法行为是环境行政行为中最多、最广的一类，也是最易产生问题或不良后果的一类行政行为，只有对其经常地、不间断地实施有效监督，才能实现依法行政、合理行政的目标。再者，环境行政执法监督因系行政系统内部的层级监督，环境行政执法监督主体一般均可对在监督中所发现的问题作出直接处理，使执法监督行有实效。

　　环境行政执法监督的原则，是指环境行政执法监督主体及环境行政执法主体中的行政监督执行机构(关)，在环境行政执法监督过程中所必须遵循的基本准则。环境行政执法监督行为虽然以环境行政执法行为为其主要的监督目标，但其本身也属于一种具体环境行政行为。作为一种行政行为，环境行政执法监督当然首先须遵循行政法、环境行政法的各项基本原则的要求。同时，还须符合环境行政行为合法有效的一般要件，做到主体合法、相对人适格、权限合法、内容合法、程序合法。任何环境行政执法监督主体及其从事执法监督的机构(关)和人员均不得滥用执法监督权，非法干扰被监督对象的正常工作和活动，不得借监督之名损害监督对象的合法权益。同时，也不得以消极不作为的方式不履行法定的执法监督职责或义务。环境行政执法监督除应遵循行政法、环境行政法的基本原则，并须符合环境行政行为的一般要件之外，作为一种有别于其他环境行政行为的行政行为，还须遵循某些特有的原则要求嘲。我们认为，有关行政规章对行政执法监督原则的规定，在不同程度上存在与行政法原则相混同等问题，没有揭示出行政执法监督特有的基本行为准则或者要求。我们根据环境行政执法监督的实际，将环境行政执法监督的基本原则归纳为以下三项：

　　1．经常监督原则。为了确保环境行政主体及其工作人员依法行政、合理行政、廉洁行政，环境行政执法监督工作必须制度化、经常化，必须将其作为环境行政主体的一项重要的日常工作常抓不懈，否则环境行政执法监督就不可能发挥有效的作用。

　　2．全面监督原则。环境行政监督主体应在法定的行政执法监督的范围内，对监督对象的执法工作进行全面的、认真的监督，不得在实施执法监督的过程中只抓一点而不及其余，如只监督环境行政执法行为是否合法，而不检查环境行政执法行为是否适当；只注重对环境行政执法行为的实体性监督，而忽略对环境行政执法行为的程序和形式的监督；只注重对作为的环境行政执法行为的监督而忽略对不作为的环境行政执法行为的监督等。

　　3．有错必究原则。环境行政执法监督主体对在执法监督中所发现的违法违纪问题，必须依法及时作出处理，做到有错必究、有错必改，不能对发现的问题不及时处理或不处理，对负有责任的人员不管不问。否则，就会损害环境行政执法监督的严肃性、权威性，使监督纯粹流予形式。

　　对于行政执法监督的内容，目前我国立法虽然没有作出统一的规定，但有关行政规章都无一例外对其作出了具体规定。例如，1991年<天津市行政执法和行政执法监督暂行规定》第19条规定的行政执法监督的主要内容包括：

　　①行政措施(指区县人民政府、市人民政府所属工作部门发布的具有普遍约束力和强制性的规范性文件)的合法性；

　　②法律、法规、规章的实施情况；

　　③行政执法主体的合法性；

　　④具体行政行为的合法性与适当性；

　　⑤对行政违法行为进行查处的情况；

　　⑥行政执法制度的建立和执行情况；

　　⑦其他需要监督的事项。

　　又如，1992年《辽宁省行政执法监督规定》第7条规定，县以上各级人民政府应就下列内容对所属工作部门和下一级人民政府的行政执法实施监督：

　　①规章、规范性文件(含县以上各级人民政府所属工作部门依据地方性法规、规章和规范性文件授权，对地方性法规、规章和规范性文件所作的书面解释)的合法性；

　　②行政执法主体的合法性；

　　③行政执法制度建设情况：

　　④履行法定职责的情况；

　　⑤罚没财物的处置情况；

　　⑥行政执法争议的处理情况；

　　⑦其他需要监督的事项。

　　再如，1997年《甘肃省行政执法监督规定》第14条规定，行政执法监督的主要内容是：

　　①行政执法机关资格和程序的合法性；

　　②法律、法规、规章的贯彻执行情况；

　　③制定的规章、规范性文件是否合法、适当；

　　④行政执法中违法违纪或失职行为的查处情况；

　　⑤行政执法机关履行法定职责及其互相配合的情况；

　　⑥行政复议工作情况；

　　⑦行政执法中有争议问题的协调情况；

　　⑧其他需要监督的事项。

　　参照上列以及其他行政执法监督规章、环境行政执法监督方面的行政规范性文件等的规定，我们将环境行政执法监督的主要内容归纳为以下几个方面：

　　一是对部分抽象环境行政行为的合法性和合理性或者适当性的监督，即对环境行政主体制定环境行政规范性文件的监督；

　　二是对具体环境行政执法行为的合；法性和合理性或者适当性的监督；

　　三是对贯彻执行环境行政管理方面的法律、法规、规章的情况的监督；

　　四是对环境行政执法主体及其执法人员在实施环境行政执法活动的过程中是否遵纪守法情况的监督；

　　五是对环境行政执法过程中所发生的执法权属争议以及其他环境行政争议进行协调、处置情况的监督；

　　六是对环境行政执法主体及其执法人员是否积极认真履行法定的执法职责，以及是否遵守有关的执法制度等情况的监督。

　　不受制约的权力，必然会产生权力腐化现象。环境行政执法权作为一种重要的行政权力，如果没有健全的、行之有效的监督机制予以制约，不良执法行为和现象就会大量产生。我国这些年的实践也充分证明了这一点。因此，在依法规范各类环境行政执法行为的同时，建立并强化对环境行政执法行为的监督机制显然是十分必要的。这种机制既应包括其他国家机关、人民群众对环境行政执法行为的监督，更应包括行政系统内部对环境行政执法行为的自我监督，应是自律机制与他律机制的有机统一体。但自律机制即自我监督机制与他律机制即外部主体对行政的监督机制相比较而言，自律机制应是第一位的。如果行政系统内部没有健全的行之有效的环境行政执法监督制度，外部对环境行政执法的监督就很难发挥应有的作用。所以，环境行政执法监督不但是必要的，而且也是十分重要的。其重要意义和作用主要表现在以下几个方面：

　　一是有效的环境行政执法监督会在很大程度上预防和制止有法不依、执法不严、违法不究，以及其他滥用环境行政执法权的现象，维护我国社会主义法制的统一和尊严，促进社会主义民主和法制的健康发展。

　　二是有效的环境行政执法监督能够保证国家法律、法规、规章的正确实施，促进环境行政主体及其工作人员依法行政、廉洁行政，从而树立和维护政府政机关的良好社会形象，密切政府与广大人民群众的关系。

　　三是有效的环境行政执法监督有助于总结环境行政执法工作的经验教训，强化环境行政执法主体及其工作人员的法律意识，促进环境行政执法工作的不断改善与优化，提高环境行政执法工作的水平与效率。

　　四是有效的环境行政执法监督有助于保护作为行政相对人的公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定。

　　对于包括环境行政执法在内的行政执法监督的方式方法，目前也没有统一的立法规定。但通过近些年来人民政府及其他行政主体的积极探索，也已经建立了一些富有成效的行政执法监督制度，并将其通过行政规章、行政规范性文件等予以规范化。前面所述及到的行政执法监督方面的地方政府规章，以及未述及的其他不少行政规章均有对行政执法监督的具体制度的规定。总而言之，我们将现有规范性法律文件中所规定的包括环境行政执法监督在内的主要的行政执法监督制度阐释如下：

　　1．环境行政规范性文件的备案制度。

　　环境行政规范性文件的备案制度，是对制定环境行政规范性文件或者规定行政措施的行政行为实施监督，从源头上防控违法或者不当环境行政执法行为产生，保障环境行政主体及其工作人员依法行政的重要监督制度。目前，关于行政执法监督方面的地方政府规章基本上都规定了该项制度。中央环境行政主体的行政规章等也不乏这个方面的规定，例如1998年3月26日发布的《国家环境保护总局关于加强环境行政执法工作的若干意见》即明确规定：“各级环保部门应将其制定发布的规范性文件，在依法定程序报同级人民政府备案的同时，报上一级环保部门备案。上一级环保部门发现备案的文件与法律、法规、规章相抵触的，应当提请有权机关依法予以撤销或者修正，或者直接督促下级环保部门自行撤销或改正。”再如，林业部1996年9月27日发布的《林业行政执法监督办法》第15条第1款即规定：“地方各级林业行政主管部门制定的规范性文件应在发布后15日内报送上一级林业行政主管部门。”根据有关规定或者规定精神，地方各级人民政府制定的环境行政规范性文件，应报上一级人民政府备案；县级以上人民政府所属环境行政主体制定的环境行政规范性文件，应报本级人民政府和与自己具有行政隶属关系(包括领导与被领导、指导与被指导的行政关系)的上一级环境行政主体备案。对于报送备案的环境行政规范性文件，被报送的人民政府或者环境行政主体应当由其法制机构等依法进行审查，审查的主要内容是环境行政规范性文件的规定是否合法、是否适当、是否符合行政公文制作要求等。对于经过审查，发现存在问题的应当根据有关规定作出及时的处理。

　　2．环境法律、法规、规章实施情况报告制度。

　　这是及时了解、反映新颁布的环境法律、法规、规章实施情况，促进立法和执法相衔接的重要监督制度。其基本要求就是在环境法律、法规、规章施行后的一定期限内，负责组织实施的环境行政主体应当向本级人民政府或者上级环境行政主体报告法律、法规或规章的实施情况，以便人民政府或上级环境行政主体了解有关情况或者问题，从而为有针对性地完善立法文件、解决执法过程巾所存在的重点、难点问题，建立健全保障立法文件得以有效贯彻执行机制奠定基础或者创造条件。例如1998年3月26日发布的《国家环境保护总局关于加强环境行政执法工作的若干意见》即明确规定：“省级环保部门应将新颁布的环保法律、法规、规章和标准在本行政区域内的实施情况在实施一周年后的六个月内向国家环境保护总局报告。报告的内容包括学习宣传情况、组织实施情况、典型违法案件的查处情况，执法活动中遇到的具体问题及完善立法的建议等。国家环境保护总局应对执法情况报告进行综合分析，及时提出解决问题的措施，并向立法机关反馈立法建议”。再如，林业部1996年9月27日发布的《林业行政执法监督办法》第17条规定，“地方各级林业行政主管部门应当在每年1月15日前将一年度本辖区内林业法律、法规和规章的实施情况、实施效果、存在问题及建议，以书面形式报送上一级林业行政主管部门。”

　　3．环境法律、法规、规章实施情况检查制度。

　　为了督促环境行政主体正确、有效贯彻执行环境法律、法规、规章，及时发现和解决环境法律、法规、规章执行过程中存在的问题，环境行政执法监督主体，应按照国家的布署，或根据本地区、本部门工作的实际，有计划地对环境法律、法规、规章的实施情况进行检查。检查时既可以检查单项环境法律、法规、规章的实施情况，也可以对环境法律、法规、规章实施过程中所存在的专门性问题进行专项检查或综合性检查。

　　4．环境行政执法工作报告制度。

　　为全面了解和掌握环境行政执法工作的实际情况，加强对环境行政执法的监督检查，担负环境行政执法任务的环境行政主体，一般应于每年年底前或次年年初对本地区、本系统和本单位的年度执法工作进行一次全面的检查总结，并向所在的本级人民政府和上级环境行政主体提交环境行政执法工作报告。报告的内容主要应包括负责实施的法律、法规、规章的执行情况和取得的社会、经济效益；本年度进行执法检查的情况；环境行政执法工作的经验与教训；本年度违法案件查处情况；处置罚没财物的情况等。

　　5．环境行政执法证件管理制度。

　　为了保障和监督环境行政执法主体、环境行政执法人员、环境行政执法监督人员依法行使行政职权，根据行政执法以及行政执法监督方面的有关立法文件的规定精神，实行环境行政执法证件管理制度。所谓环境行政执法证件是指依法制作的、用以证明环境行政主体所属国家公务员开展环境行政执法活动、环境行政监督检查活动等的资格与身份的各类证件，主要包括环境行政执法证件与环境行政监督证件两类。作为一项制度，环境行政执法证件的管理包括了证件的名称与种类、证件的监制、证件的申领、证件的发放、证件的审验、证件使用规则等方面的内容。根据有关行政规章等的规定，环境行政执法人员和环境行政执法监督人员只有按照规定，持有并主动出示行政执法证件或行政执法监督证件，才能够开展执法活动、执法检查监督活动。

　　6．重大环境行政处罚决定和环境行政强制措施备案制度。

　　在环境行政执法主体采取冻结、查封、扣押财物等行政强制措施，或者对行政相对人做出数额较大的罚款、没收财产、责令停产停业、吊销许可证或执照等重大的环境行政处罚决定后，应在作出决定之日起的一定期限内，报所在的本级人民政府或上级环境行政主体进行备案审查。例如1998年3月26日发布的《国家环境保护总局关于加强环境行政执法工作的若干意见》即明确规定：“地方各级环保部门作出责令停止生产或者使用、吊销许可证或者处以十万元以上罚款等重大行政处罚决定，在依法定程序报同级人民政府备案的同时，应报上一级环保部门备案。地方对有关罚款的备案标准另有规定的，可从其规定。上一级环保部门应当从违法事实是否清楚、主要证据是否确凿、适用法律依据是否正确、量罚是否适当、执法主体和处罚程序是否合法等方面进行审查，发现处罚决定不合法或不适当的，应提请有权机关依法予以撤销或者变更，或者直接督促作出处罚决定的部门改正。已经申请行政复议或提起行政诉讼的除外。省级环保部门可以根据实际情况和需要，建立本辖区重大环境行政处罚备案制度，确立备案标准。环保部门的派出机构应向设立派出的部门、法律法规授权的组织应向直接主管本组织的部门定期报告实施环境行政处罚的情况。”

　　为保证环境保护法律、法规、规章得到严格的实施，及时发现、反馈并解决环境行政执法中的问题，各级环保部门要大力强化环境行政执法监督，依法实施或者建立并认真执行下列各项监督管理制度：

　　(1)环境保护规范性文件备案制度。各级环保部门应将其制定发布的规范性文件，在依法定程序报同级人民政府备案的同时，报上一级环保部门备案。上一级环保部门发现备案的文件与法律、法规、规章相抵触的，应当提请有权机关依法予以撤销或者修正，或者直接督促下级环保部门自行撤销或改正。

　　(2)环境保护法律、法规、规章和标准实施情况报告制度。省级环保部门应将新颁布的环保法律、法规、规章和标准在本行政区域内的实施情况在实施一周年后的6个月内向国家环境保护总局报告。报告内容包括学习宣传情况、组织实施情况、典型违法案件的查处情况、执法活动中遇到的具体问题及完善立法的建议等。国家环境保护总局应对执法情况报告进行综合分析，及时提出解决问题的措施，并向立法机关反馈立法建议。

　　(3)重大环境行政处罚决定备案制度。地方各级环保部门作出责令停止生产或者使用、吊销许可证或者处以10万元以上罚款等重大行政处罚决定，在依法定程序报同级人民政府备案的同时，应报上一级环保部门备案。地方对有关罚款数额的备案标准另有规定的，可从其规定。上一级环保部门应当从违法事实是否清楚、主要证据是否确凿、适用法律依据是否正确、量罚是否适当、执法主体和处罚程序是否合法等方面进行审查，发现处罚决定不合法或不适当的，应提请有权机关依法予以撤销或者变更，或者直接督促作出处罚决定的部门改正；已经申请行政复议或提起行政诉讼的除外。省级环保部门可以根据实际情况和需要，建立本辖区重大环境行政处罚备案制度，确定备案标准。环保部门的派出机构应向设立派出机构的部门、法律和法规授权的组织应向直接主管本组织的部门定期报告实施环境行政处罚的情况。

　　(4)环境行政执法行为监督检查制度。各级环保部门应当定期或不定期地对下级环保部门、授权组织和委托组织实施的环境行政执法行为进行监督检查，发现有越权执法、滥用职权、徇私舞弊、不履行法定职责、违反法定程序、处罚不当的行为，应督促改正，并建议有关部门对责任者给予行政处分；对构成犯罪的，应将案件移送司法机关依法追究刑事责任。

　　(5)环境行政复议制度。有复议任务的环保部门，应当认真履行法律赋予的行政复议监督职能，确定本部门的复议机构或者专职复议人员，建立并完善内部的复议程序和工作制度，配备政治素质好、业务水平高、敬业精神强的复议人才。各级环保部门还应自觉接受权力机关、司法机关、行政监察和审计等专门机关、社会舆论和公众的监督，，切实纠正环境行政执法工作中有法不依、执法不严、违法不究甚至以言代法、以权压法、徇私枉法等违法失职现象。