環境行政執法監察

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　　環境行政執法監察，亦可稱生態環境執法監察，是指由環境行政主體及其所屬的環境執法監察機構，依法對外部環境行政相對人是否遵守與執行環境法律、法規、規章或者環境行政決定等所作的監察監督。

　　環境行政執法監察的對象，通常限於作為外部環境行政相對人的公民、法人和其他組織。環境行政執法監察的內容，就是指實施環境行政執法監察的事項或者業務的範圍，亦即環境行政執法監察機構在法律上所承擔的具體職責。環境行政執法監察的內容，因不同類別環境行政執法監察機構的職能、性質、任務等的不同相應有所不同。下麵分別將環境保護行政主管部門的環境執法監察內容、水行政執法監察的內容、土地執法監察的內容作簡要闡釋。

　　(1)環境保護行政主管部門環境執法監察的主要內容。環境保護行政主管部門所設立的環境監察部門“作為環保行政主管部門的一個下屬機構，主要從事程式性的執法工作，依法對轄區內的一切排污單位和個人履行環保法律法規、執行各項環保政策、制度和標準的情況進行現場監督、檢查和處理，它們的主要任務是三查二調一收費”㈣。所謂“三查”，就是監督檢查污染治理設施運轉情況、“三同時”和污染源限期治理執行情況、排污許可證執行情況；所謂“二調”，就是調查污染糾紛和污染事故並參與處理；所謂“一收費”就是指依法征收排污費，並對違反環保法規的行為進行處罰。

　　(2)水行政主管部門水行政執法監察的主要內容。根據《水政監察工作條例》第9條的規定，並根據水政監察機構開展工作的實際情況，水行政監察機構實施水行政監察的主要內容或者主要職責包括以下幾個方面：一是宣傳貫徹《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國防洪法》等水政管理方面的法律、法規、規章；二是保護水資源、水域、水工程、水土保持生態環境、防汛抗旱和水文監測等有關設施；三是對水事活動進行監督檢查，維護正常的水事秩序。對公民、法人或其他組織違反水法規的行為實施行政處罰或者採取其他行政措施；四是配合和協助公安和司法部門查處水事治安和刑事案件；五是對下級水政監察隊伍進行指導和監督；六是受水行政執法機關委托，辦理行政許可和征收行政事業性規費等有關事宜。

　　(3)國土資源主管部門土地執法監察的主要內容。關於土地監察，各個地方多制定了政府規章或者地方性法規，對於監察職責或者內容的規定基本大同小異。例如，2004年發佈的《新疆維吾爾自治區土地監察條例》在第2條對土地監察作出界定之後舊，在第8條規定：“縣(市)以上人民政府土地管理部門依法對下列事項實施監察：(一)保護耕地和開墾荒地情況；(二)年度建設用地計劃執行情況和建設用地的審批、徵用及使用情況；(三)國有土地使用權的劃撥、出讓、轉讓、出租、抵押、終止情況；(四)集體土地非農建設用地情況；(五)土地使用權出讓金、徵地費和其他有關費用的收繳、管理和使用情況；(六)土地權屬登記和發證情況；(七)土地開發利用和土地復墾情況；(八)土地管理法律、法規規定的其他監察事項。”再如，1997年河南省人大常委會通過的《河南省土地監察條例》第9條規定：“土地管理部門的土地監察職責是：(一)監督土地管理法律、法規的實施情況；(二)受理對土地違法行為的檢舉、控告；(三)調查處理土地違法案件，制止土地違法行為；(四)受理土地行政覆議案件；(五)監督檢查下級土地管理部門和土地監察人員的行政執法活動；(六)協同有關部門調查處理與土地有關的案件及土地管理人員依法執行職務遭受打擊報複的案件；(七)法律、法規規定的其他職責。”

　　對於環境行政執法監察，可以從不同角度進行分類。其主要分類如下：

　　其一，根據環境行政執法監察主體與內容等的不同，可以將其劃分為環境監察、海洋監察、土地監察、水政監察等類別。

　　其二，根據環境行政執法監察對象範圍的不同，可以將其劃分為一般環境行政執法監察與特定環境行政執法監察。 　　前者是針對一般的、範圍較廣泛的監督對象所實施的監察，例如中國海監飛機的常規巡航監視，中國海監船舶的常規巡航監視，中國海監公務人員對海洋石油平臺的日常登臨檢查，中國海監公務人員對從事海洋傾廢船舶的日常監察等，就屬於一般環境行政執法監察。後者則是針對某個具體的、特定的監督對象就特定事項所實施的監察，例如，水行政主管部門對某個單位所進行的現場檢查、勘測和調查取證，環境保護行政主管部門對污染事故和糾紛的查處等就屬於特定環境行政執法監察。

　　其三，根據環境行政執法監察權力來源的不同，可以將其劃分為依職權的環境行政執法監察、依授權的環境行政執法監察和依委托的環境行政執法監察。依職權的環境行政執法監察，是指環境行政主體依據憲法、組織法所賦予的環境行政職權而實施的環境行政執法監察。各級環境保護行政主管部門、各級各類自然資源監督管理行政主管部門等通常屬於依職權的環境行政執法監察主體，其所實施的環境監督行為屬於依職權的環境行政執法監察。依授權的環境行政執法監察，是指獲得環境法律、法規、規章等所授予的環境行政論{執法監察權所實施的監察監督行為。例如，根據《海洋傾廢管理條例》第4條關於“海洋傾倒廢棄物的主管部門是中華人民共和國國家海洋局及其派出機構”，以及《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》第3條關於“海洋石油勘探開發環境保護管理的主管部門是中華人民共和國國家海洋局及其派出機構”等的規定，國家海洋局所屬派出機構即國家海洋管理分局等就取得了實施授權的環境行政執法監察行為的主體資格。所謂依委托的環境行政執法監察，是指特定組織或者單位受行使環境行政執法監察權的環境行政主體依法委托所實施的環境行政執法監察行為。

　　其四，根據環境行政執法監察的目的、任務等的不同，可以將其劃分為例行性環境行政執法監察與專門性環境行政執法監察。例行性環境行政執法監察，亦可稱為日常性或者常規性環境行政執法監察，是指為了履行日常性監督職能而按照規定的工作規程與要求反覆、經常實施的監察行為。專門性環境行政執法監察，是指為了履行特定的監督職責，在確定的時間之內所實施的專門性的環境行政執法監督活動。例如，2004年環境保護行政主管部門所開展的礦山生態環境保護專項執法檢查，2005年國家環境保護總局、監察部在全國範圍內聯合對企業違法排污損害群眾利益的突出問題實施的專項檢查等均屬於專門性環境行政執法監察。

　　環境行政執法監察的方式方法，即為達到環境行政執法監察目的所採取的具體措施和手段。主要有以下幾種：

　　一是現場檢查。這是環境行政執法監察的最主要、最基本且運用最廣的方式方法。所謂現場檢查，就是指由監察人員親赴被監督單位或者區域，就確定的監督事項實地進行檢查的各種方式方法的總稱。其主要目的是及時發現並消除可能產生環境污染與環境破壞的問題。例如，根據1996年國家環保局曾經發佈的《環境監理工作制度(試行)》(環監【19961888號)文件第3條的規定精神，對於重點污染源及其污染防治設施的現場檢查每月不少於1次；對一般污染源及其污染治理設施的現場檢查每季不少於1次；對建設項目、限期治理項目的現場檢查每月不少於1次；對海洋生態、自然保護區、生態示範區、綜合治理工程、煙塵控制區、雜訊達標區現場檢查每季不少於1次；對機動車尾氣、禁鳴路段雜訊等按規定進行現場檢查；對群眾舉報的污染源，及時進行現場檢查。現場檢查有定期檢查與臨時檢查、綜合檢查與專項檢查之分，具體有調查、查驗、檢驗、鑒定、勘驗、查訪、信息收集、取證等多種方式方法。

　　二是現場巡查。所謂現場巡查，是指由監察人員到監察監督許可權管轄範圍之內的單位、區域進行經常性、普遍性的巡迴檢查或者巡視，以瞭解、檢查有關環境行政相對人遵守和執行環境法律、法規、規章以及行政規範性文件等的實際情況，並對所發現的問題依法作出及時處理的方式方法。現場巡查與現場檢查的主要區別在於，現場檢查的單位或者區域、事項、內容等通常是事前明確確定的，其針對具體的、特定的單位或者區域、事項而實施。現場巡查則通常是對所管轄的一般監督對象的各類需要監督的事項進行普遍性檢查的方式方法。

　　三是文件資料的審查。所謂文件資料的審查，就是指環境行政執法監察主體或者機構對被監督對象按照規定報送的或者被責令提交的有關文件、資料等的真實性、有效性、合法性等進行審查判定，併在此基礎上作出監察決定或者對所發現問題作出處理的方式方法。環境行政執法監察主體或機構所審查的文件資料，大致包括兩類：一類是由環境行政相對人按照有美規定向環境行政執法監察主體或者機構報送的文件、報表等各種資料；另一類是環境行政執法監察主體或者機構，根據監察工作的實際需要，要求或者責令環境行政相對人所提供的各種資料。對於文件資料的審查，既可以進行書面審查，也可以進行實地核對或者核實，在必要時還可以進行調查核實。

　　四是調查取證。調查取證，是指環境行政執法監察主體或者機構；為了查明作為監察監督對象的行政相對人的守法或者違法等情況，而依法向有關單位、有關人員獲取真實信息，收集相應證據的方式方法。調查取證，是環境行政執法監察主體或者機構查處違法案件所通常採用的重要方式方法。調查取證可以通過詢問、訊問、鑒定、勘驗、審查並複製文件、材料、記錄表、日誌等各種具體方式方法進行。調查取證，必須遵循有關行政法律程式的規定，以保證所取得的各種證據材料真實、合法、有效。

　　五是監測、監視或者勘測。監測、監視或者勘測是指環境行政執法監察主體或者機構對環境行政相對人或者與之有關的客體利用各種手段進行監測、監視、勘測，以便掌握其活動信息的方式方法等的總稱。對於採用此類方式方法的權力，有關法律、法規多有具體的規定。例如，《海洋環境保護法》第5條第2款即規定：“國家海洋行政主管部門負責海洋環境的監督管理，組織海洋環境的調查、監測、監視、評價。”

　　環境行政執法監察是法律賦予環境行政主體的一項十分重要的環境行政監督權力。該項權力具體由環境行政主體所設立的監察機構或者具有執法監察；職能的機構代表所在環境行政主體，或者取得環境行政主體的授權委托而依法{軍實施。目前，環境保護行政主管部門、水行政主管部門、土地行政主管部門等不少環境行政主體均相繼設立或者組建了行政執法監察機構。環境行政執法監察機構設立的基本模式是：在省級環境行政主體設立監察總隊，在地(市)級環境行政主體設立監察支隊，在縣(市、區)級環境行政主體設立監察大隊，並根據實際工作需要在監察大隊設立若幹中隊。例如，在國家環境保護行政機關係統，2002年國家環境保護總局決定將原先設立的各級“環境監理”類機構更名為“環霧；境監察’’機構，並按照省級環保部門設環境監察總隊；地(市)級環保部門設環境鬟；監察支隊；縣(市)級環保部門設環境監察大隊的機構設置要求組建各級環境監論i察機構陽。再如，水利部2000年頒佈的《水政監察工作條例》第2條在對建立水政監察機構與制度作出明確要求，並對水政監察作出具體界定的同時n刀，還在第6條明確對水政監察機構的設置作出瞭如下的規定：省(自治區、直轄市)人民政府水行政主管部門設置水政監察總隊；市(地、州、盟)人民政府水行政主管部門設置水政監察支隊；縣(市、區、旗)人民政府水行政主管部門設置水政監察大隊。水利部所屬的流域管理機構根據實際情況設置水政監察總隊、水政監察支隊、水政監察大隊。根據有關法律法規的要求和實際工作需要，省(自治區、直轄市)、市(地、州、盟)、縣(市、區、旗)水政監察隊伍內部按照水土保持生態環境監督、水資源管理、河道監理等自行確定設置相應的內部機構(支隊、大隊、中隊)。